Decizia Nr.13 din 18.01.2011

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Cătălina Gliga.Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 39 alin. (1) şi (5) şi art. 55 alin. (1) lit. b) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, excepţie ridicată de Consiliul Local al Oraşului Popeşti-Leordeni în Dosarul nr. 9.362/3/2010 al Tribunalului Bucureşti - Secţia a IXa contencios administrativ şi fiscal.La apelul nominal se constată lipsa părţilor, faţă de care procedura de citare a fost legal îndeplinită.Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate.CURTEA,având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:Prin Încheierea din 17 mai 2010, pronunţată în Dosarul nr. 9.362/3/2010, Tribunalul Bucureşti - Secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 39 alin. (1) şi (5) şi art. 55 alin. (1) lit. b) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de pârâtul Consiliul Local al Oraşului Popeşti-Leordeni într-o cauză având ca obiect soluţionarea cererii de dizolvare de drept introdusă de primarul oraşului.În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine că prevederile de lege criticate contravin dispoziţiilor constituţionale ale art. 120 alin. (1) şi ale art. 121 alin. (2). În acest sens, arată că se încalcă principiul autonomiei locale şi principiul potrivit căruia între autoritatea deliberativă a autonomiei locale (consiliul local) şi autoritatea executivă în plan local (primarul) nu există raporturi de subordonare, principiu instituit prin legea-cadru a administraţiei publice locale [art. 6 alin. (2)], dar consfinţit şi la nivel constituţional.Dispoziţiile art. 55 alin. (1) lit. b) creează instituţiei primarului posibilitatea de a obţine dizolvarea de drept a consiliului local (autoritate locală autonomă) pe care nu îl agreează din diferite motive, prin înscrierea pe ordinea de zi de către primar a unor proiecte de hotărâri care nu pot fi adoptate la momentul respectiv. Practic, prin dispoziţiile de lege criticate s-a dat posibilitatea primarului de a decide cu privire la funcţionarea sau dizolvarea consiliului local, constituindu-se, în mod indirect, un instrument de control abuziv al unei autorităţi locale (instituţia primarului) asupra altei autorităţi locale (consiliul local), control nejustificat de normele legale sau constituţionale.Mai arată că primarul, care are atribuţia de a convoca şedinţele ordinare, oricând ar putea să obţină dizolvarea de drept a consiliului local prin înscrierea pe ordinea de zi a unor proiecte de hotărâri care, la momentul respectiv, nu servesc interesului preeminent al publicului sau care sunt contrare principiilor care guvernează activitatea administraţiei publice locale. În aceste condiţii, este evident că se va crea premisa care va atrage dizolvarea consiliului local, respectiv neadoptarea de către acesta în 3 şedinţe consecutive a proiectelor de hotărâri înscrise pe ordinea de zi de către primar.Autonomia locală - definită de către literatura de specialitate ca aptitudinea legală a autorităţilor autonome de a decide, în mod independent şi sub propria răspundere, în limitele legii, asupra problemelor colectivităţilor teritoriale în care funcţionează - exclude implicarea altor autorităţi în luarea deciziilor conform plenitudinii de competenţă. Or, în speţă, dreptul consiliului local de a acţiona în mod independent este afectat, întrucât, sub presiunea posibilităţii dizolvării de drept, acesta este constrâns de a adopta proiecte de hotărâri introduse de primar pe ordinea de zi care, poate, nu sunt în acord cu interesele publice locale. Prin urmare, se arogă instituţiei primarului prerogativele unui organ ierarhic superior consiliului local.De asemenea, prin aplicarea dispoziţiilor de lege criticate se realizează, în mod indirect, inclusiv încălcarea principiului eligibilităţii. Având în vedere că primarul oricând poate determina dizolvarea consiliului local, ai cărui consilieri sunt aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, finalitatea principiului constituţional al eligibilităţii este în mod inevitabil afectată, întrucât permite unei autorităţi publice să lipsească de efecte alegerile locale desfăşurate în acord cu dispoziţiile constituţionale.Tribunalul Bucureşti - Secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal consideră că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, deoarece dizolvarea consiliului local intervine ca o consecinţă a neadoptării unei hotărâri în 3 şedinţe ordinare consecutive, motivul fiind fondat pe nefuncţionalitatea autorităţii publice deliberative, însă o hotărâre poate presupune aprobarea propunerii primarului, concretizată în proiectul de hotărâre înscris pe ordinea de zi sau respingerea propunerii primarului. Prin urmare, pe de-o parte, este recunoscută competenţa consiliului local de a aproba sau respinge orice proiect de hotărâre, promovat de autoritatea publică executivă, iar, pe de altă parte, nu se încalcă principiul prevăzut de art. 121 alin. (2) din Constituţie.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.Avocatul Poporului consideră că dispoziţiile de lege criticate sunt constituţionale, întrucât reglementează una din modalităţile de dizolvare de drept a consiliului local, legiuitorul sancţionând astfel lipsa de funcţionare a acestuia, dacă în decurs de 3 şedinţe ordinare consecutive nu a adoptat nicio hotărâre. Sesizarea de către primar a instanţei de contencios administrativ pentru dizolvarea de drept ca urmare a nefuncţionării autorităţii deliberative nu încalcă principiul autonomiei locale, deoarece consiliile locale şi primarii funcţionează în condiţiile legii. În plus, autonomia locală nu poate fi interpretată ca reprezentând suveranitate şi independenţa colectivităţilor locale, deoarece acestea nu sunt în afara statului, a legilor adoptate de Parlament. Totodată, activitatea consiliilor locale trebuie să se circumscrie regulilor pe care legiuitorul le-a edictat în vederea creării cadrului legal de funcţionare a acestora. Invocă în acest sens deciziile Curţii Constituţionale nr. 252/2010 şi nr. 1.567/2009 referitoare la principiul autonomiei locale.Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.CURTEA,examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 39 alin. (1) şi (5) şi art. 55 alin. (1) lit. b) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, având următorul cuprins:– Art. 39 alin. (1) şi (5): „(1) Consiliul local se întruneşte în şedinţe ordinare, lunar, la convocarea primarului. [...]
(5) În invitaţia la şedinţă se vor preciza data, ora, locul desfăşurării şi ordinea de zi a acesteia.“;– Art. 55 alin. (1) lit. b): „(1) Consiliul local se dizolvă de drept sau prin referendum local. Consiliul local se dizolvă de drept: [...] b)în cazul în care nu a adoptat în 3 şedinţe ordinare consecutive nicio hotărâre.“Autorul excepţiei de neconstituţionalitate consideră că prevederile de lege criticate contravin dispoziţiilor constituţionale ale art. 120 alin. (1) privind principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice şi ale art. 121 alin. (2) potrivit cărora „Consiliile locale şi primarii funcţionează, în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome şi rezolvă treburile publice din comune şi din oraşe“. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că, prin Decizia nr. 252 din 16 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 349 din 27 mai 2010, a respins ca neîntemeiată excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 55 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 215/2001 - raportată la prevederile constituţionale cuprinse în art. 21 referitor la accesul liber la justiţie, art. 37 referitor la dreptul de a fi ales, art. 57 privind exercitarea cu bună-credinţă a drepturilor şi libertăţilor şi art. 121 referitor la autorităţile comunale şi orăşeneşti prin care se realizează autonomia locală. Cu acel prilej, Curtea a reţinut că „textul de lege care enumeră condiţiile în care consiliile locale se dizolvă de drept reprezintă o concretizare a dispoziţiilor art. 121 alin. (2) din Constituţie, potrivit cărora consiliile locale şi primarii funcţionează, în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome şi rezolvă treburile publice din comune şi din oraşe. De aceea, activitatea consiliilor locale trebuie să se circumscrie regulilor pe care legiuitorul le-a edictat în vederea creării cadrului legal de funcţionare a acestora“. Totodată, Curtea a constatat că „principiul autonomiei locale, consacrat la nivel constituţional prin dispoziţiile art. 120 alin. (1), nu justifică existenţa unei autonomii de decizie în afara acestui cadru legal, a cărui respectare este obligatorie“. Întrucât criticile de neconstituţionalitate din prezenta cauză privesc, parţial, aceleaşi aspecte şi având în vedere că nu au intervenit elemente noi, de natură să determine schimbarea jurisprudenţei Curţii Constituţionale, soluţia şi considerentele deciziei menţionate îşi păstrează valabilitatea şi în cauza de faţă. Cu privire la celelalte critici de neconstituţionalitate, Curtea constată că şi acestea sunt neîntemeiate, deoarece dizolvarea de drept a consiliului local are loc, în cazul prevăzut de art. 55 alin. (1) lit. b) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, atunci când acesta nu a adoptat în 3 şedinţe ordinare consecutive nicio hotărâre, indiferent că aceasta ar fi de aprobare a propunerii primarului sau de respingere a propunerii acestuia. Potrivit art. 45 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, în exercitarea atribuţiilor ce îi revin, consiliul local adoptă hotărâri. Or, din moment ce sancţiunea dizolvării de drept intervine atunci când nu se adoptă nicio hotărâre - indiferent care ar fi aceasta - în 3 şedinţe ordinare consecutive, în mod eronat se susţine în motivarea excepţiei de neconstituţionalitate că primarul poate controla dizolvarea consiliului local, prin faptul că poate face numai propuneri nerealiste care nu pot fi aprobate de către consiliul local. Pe de altă parte, în conformitate cu art. 45 alin. (6) din aceeaşi lege, proiectele de hotărâri pot fi propuse de consilieri locali, de primar, viceprimar sau de cetăţeni. Prin urmare, înşişi consilierii locali pot propune proiecte de hotărâri pe care să le poată adopta ulterior consiliul local. Raţiunea legiuitorului atunci când a prevăzut acest caz de dizolvare de drept a fost aceea că, ţinând cont de faptul că în 3 şedinţe consecutive consiliul local nu a reuşit să adopte nicio hotărâre, era necesară instituirea unei sancţiuni pentru neîndeplinirea rolului constituţional al acestei autorităţi administrative autonome, şi anume acela de a rezolva „treburile publice din comune şi din oraşe“, aşa cum prevede art. 121 alin. (2) din Legea fundamentală. În acelaşi sens, s-a prevăzut în Legea nr. 215/2001 că prezenţa consilierilor locali la şedinţe este obligatorie şi că şedinţele consiliului local sunt publice. În consecinţă, nu se poate susţine că prin instituirea unui caz de dizolvare de drept a consiliului local pentru neîndeplinirea atribuţiilor ce îi revin primarul ar avea prerogativele unui organ ierarhic superior consiliului local. Referitor la pretinsa încălcare a principiului eligibilităţii prin faptul că, astfel cum susţine autorul excepţiei de neconstituţionalitate, primarul - autoritate executivă - poate oricând determina dizolvarea consiliului local - autoritate deliberativă -, ai cărui consilieri sunt aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, Curtea constată că nici această susţinere nu este întemeiată, deoarece sancţiunea dizolvării de drept a consiliului local intervine pentru neîndeplinirea unor atribuţiilor legale şi, mai mult, chiar constituţionale, această autoritate administrativă autonomă - consiliul local - trebuind să acţioneze în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă. Astfel, potrivit art. 51 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, în exercitarea mandatului, consilierii locali sunt în serviciul colectivităţii locale. Or, prin neadoptarea vreunei hotărâri în 3 şedinţe ordinare consecutive, nu se mai pot realiza atribuţiile de soluţionare şi de gestionare, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, ale treburilor publice. În final, Curtea reţine, referitor la criticile privind eventualele abuzuri în exercitarea funcţiei de primar, că, potrivit art. 55 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, instanţa de contencios administrativ - fiind sesizată cu privire la cazurile de dizolvare de drept de orice persoană interesată - analizează situaţia de fapt şi se pronunţă cu privire la dizolvarea consiliului local. Cu privire la art. 39 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 215/2001, Curtea reţine că acestea reglementează probleme procedurale privind convocarea de către primar a consiliului local în şedinţe ordinare, lunar, şi elementele pe care trebuie să le conţină invitaţia la şedinţă, fără a contraveni în vreun fel dispoziţiilor art. 121 din Legea fundamentală. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 39 alin. (1) şi (5) şi art. 55 alin. (1) lit. b) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, excepţie ridicată de Consiliul Local al Oraşului Popeşti-Leordeni în Dosarul nr. 9.362/3/2010 al Tribunalului Bucureşti - Secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal. Definitivă şi general obligatorie. Pronunţată în şedinţa publică din data de 18 ianuarie 2011. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE, AUGUSTIN ZEGREAN Magistrat-asistent, Ioana Marilena Chiorean