DECIZIE Nr.
1093 din 15 octombrie 2008
referitoare la sesizarea de
neconstitutionalitate a Legii pentru aprobarea Ordonantei Guvernului nr.
15/2008 privind cresterile salariale ce se vor acorda in anul 2008 personalului
din invatamant
ACT EMIS DE:
CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 711 din 20 octombrie 2008
In temeiul dispoziţiilor art. 146 lit. a) din
Constituţie şi ale art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea
Curţii Constituţionale, prin Adresa nr. 5/5.468/C.P.T./2008, Guvernul României
a sesizat Curtea Constituţională cu privire la neconstituţionalitatea Legii
pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 15/2008 privind creşterile salariale
ce se vor acorda în anul 2008 personalului din învăţământ.
La sesizare a fost anexată, în copie, Legea pentru
aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 15/2008 privind creşterile salariale ce se
vor acorda în anul 2008 personalului din învăţământ, în forma adoptată de
Parlament (PL-x 263/2008).
Sesizarea a fost înregistrată la Curtea Constituţională
sub nr. 10.899 din 9 octombrie 2008 si formează obiectul
Dosarului nr. 1.977A/2008.
Obiectul sesizării de neconstituţionalitate îl
constituie Legea pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 15/2008 privind
creşterile salariale ce se vor acorda în anul 2008 personalului din învăţământ,
act normativ care, în opinia Guvernului, „prezintă grave vicii
constituţionale".
In motivarea sesizării de neconstituţionalitate, se
susţine că actul normativ criticat a fost adoptat cu nerespectarea prevederilor
constituţionale ale art. 1 alin. (5), art. 16 alin. (1), art. 61 alin. (1),
art. 138 alin. (2) şi (5) şi art. 148.
In acest sens, se arată, în esenţă, că propunerea
legislativă pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 15/2008 privind
creşterile salariale ce se vor acorda în anul 2008 personalului din învăţământ
(PL-x 263/2008) „are un impact bugetar semnificativ" prin măsurile care
stabilesc creşteri salariale suplimentare faţă de cele aprobate deja prin
Ordonanţa Guvernului nr. 15/2008, pentru care iniţiatorii nu au prevăzut sursa
de finanţare.
Legea criticată a fost adoptată fără a se solicita
punctul de vedere al Guvernului, potrivit art. 111 alin. (1) teza a doua din
Constituţie, şi fără a fi pusă în dezbaterea Senatului, care a fost prima
Cameră sesizată.
Prin adoptarea acestui act normativ, s-a creat „o sarcină bugetară excesivă care depăşeşte alocările bugetare stabilite
prin Legea bugetului de stat pe anul 2008 nr. 388/2007, determinând consecinţe
financiare deosebit de periculoase".
In legătură cu acest aspect, se observă că Parlamentul
a modificat indirect alocările bugetare stabilite prin Legea bugetului de stat,
încălcându-se astfel principiul simetriei juridice, reglementat prin art. 6 din
Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice.
Această cheltuială bugetară implică o sarcină bugetară
excesivă şi în ceea ce priveşte bugetul pentru anul următor. Dezechilibrarea
bugetului va duce la o creştere a deficitului public. Se invocă în acest sens
art. 104 din Tratatul de la Maastricht instituind Uniunea Europeană, care,
reglementând o anumită disciplină bugetară, impune statelor membre obligaţia de
a evita deficitele publice excesive.
In continuare sunt invocate Decizia Curţii Constituţionale
nr. 666 din 16 iulie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 514 din 31 iulie 2007, precum şi
jurisprudenţa Consiliului Constituţional din Franţa, concretizată în Decizia
99-419 DC din 9 noiembrie 1999, în care se precizează că nu ajunge să se arate numai formal sursa de finanţare
a noilor cheltuieli bugetare, ci trebuie ca acoperirea acestora să fie reală.
In cazul de faţă, nu s-a arătat nici măcar formal sursa de finanţare, care
trebuie să fie reală, sustenabilă şi să nu afecteze, în mod ireversibil, alte
planuri şi acţiuni prioritare de dezvoltare stabilite prin bugetul de stat.
Guvernul consideră că dispoziţiile legii criticate
creează privilegii şi discriminări faţă de restul personalului bugetar, iar
„creşterile salariale realizate în mod selectiv şi fără temei obiectiv se
constituie într-o finalitate ce depăşeşte reaşezarea salarială".
In legătură cu acest aspect, se precizează că „deja
alte categorii de personal bugetar au demarat acţiuni de protest care au ca
scop obţinerea unor creşteri salariale similare".
In final, se solicită să se constate
neconstituţionalitatea Legii pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 15/2008
privind creşterile salariale ce se vor acorda în anul 2008 personalului din
învăţământ.
In conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (3) din
Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale,
sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului,
precum şi Avocatului Poporului, pentru a transmite punctele lor de vedere.
Avocatul Poporului consideră
că Legea pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 15/2008 privind creşterile
salariale ce se vor acorda în anul 2008 personalului din învăţământ este
constituţională.
In acest sens, arată că, potrivit jurisprudenţei Curţii
Constituţionale, concretizată în Decizia nr. 173/2002, neindicarea surselor de
acoperire a cheltuielilor bugetare stabilite printr-o lege, în chiar textele
acelei legi, nu reprezintă nemijlocit un motiv de neconstituţionalitate,
deoarece în textul Constituţiei se vorbeşte numai despre stabilirea sursei de
finanţare înainte de aprobarea cheltuielii, iar nu despre obligativitatea
indicării în lege a sursei respective.
In continuare, apreciază că actul normativ criticat nu
contravine nici prevederilor constituţionale ale art. 16 alin. (1), deoarece
personalul didactic se află într-o situaţie fundamental diferită de alte
categorii de personal, astfel încât diferenţa de tratament juridic se
justifică, şi nici celor ale art. 61 alin. (2), întrucât acesta a fost supus
spre dezbatere şi adoptare în Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră
decizională.
De asemenea, se face referire
la Raportul comun din 24 iunie 2008, întocmit de Comisia pentru învăţământ şi
Comisia pentru muncă, ştiinţă, tineret şi sport şi protecţie socială, din care
reiese că aceste comisii au propus Plenului Camerei Deputaţilor adoptarea cu
amendamente a proiectului de lege.
In final, având în vedere art. 1 alin. (5) din
Constituţie, se consideră că normele juridice nu există izolat, ci ele trebuie
raportate la întreg ansamblu normativ din care fac parte.
Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au transmis punctele lor de vedere până
la data întocmirii prezentului raport.
CURTEA,
examinând sesizarea de neconstitutionalitate, actele
depuse la dosar, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit
de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile
Constituţiei, precum şi dispoziţiile Legii nr. 47/1992, reţine următoarele:
Curtea a fost legal sesizată şi este competentă,
potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 1, 10, 15,
16 şi 18 din Legea nr. 47/1992 pentru organizarea şi funcţionarea Curţii
Constituţionale, să soluţioneze sesizarea de neconstitutionalitate formulată de
către Guvern.
Obiectul sesizării de neconstitutionalitate îl
constituie Legea pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 15/2008 privind
creşterile salariale ce se vor acorda în anul 2008 personalului din învăţământ.
Prevederile constituţionale considerate ca fiind
încălcate prin dispoziţiile criticate sunt următoarele:
- Art. 1 alin. (5): „In România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este
obligatorie.";
- Art. 16 alin. (1): „Cetăţenii
sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără
discriminări.";
- Art. 61: „(1) Parlamentul este organul
reprezentativ suprem al poporului român şi
unica autoritate legiuitoare a ţării.
(2) Parlamentul este alcătuit din Camera Deputaţilor
si Senat";
- Art. 138 alin. (2) şi (5): „(2) Guvernul elaborează anual
proiectul bugetului de stat şi pe cel al asigurărilor sociale de stat, pe care
le supune, separat, aprobării Parlamentului. [...]
(5) Nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată
fără stabilirea sursei de finanţare.";
- Art. 148: „(1)
Aderarea României la tratatele constitutive ale Uniunii Europene, în scopul
transferării unor atribuţii către instituţiile comunitare, precum şi al
exercitării în comun cu celelalte state membre a competenţelor prevăzute în
aceste tratate, se face prin lege adoptată în şedinţa comună a Camerei
Deputaţilor şi Senatului, cu o majoritate de două treimi din numărul
deputaţilor şi senatorilor.
(2)Ca urmare a aderării, prevederile tratatelor
constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare
cu caracter obligatoriu, au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile
interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare.
(3)Prevederile alineatelor (1) şi (2) se aplică, în
mod corespunzător, şi pentru aderarea la actele de revizuire a tratatelor constitutive ale Uniunii Europene.
(4)Parlamentul, Preşedintele României, Guvernul şi
autoritatea judecătorească garantează aducerea la îndeplinire a obligaţiilor
rezultate din actul aderării şi din prevederile alineatului (2).
(5) Guvernul transmite
celor două Camere ale Parlamentului proiectele actelor cu caracter obligatoriu
înainte ca acestea să fie supuse aprobării instituţiilor Uniunii
Europene."
Legea pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 15/2008
privind creşterile salariale ce se vor acorda în anul 2008 personalului din
învăţământ face parte din categoria legilor ordmare.
In aplicarea art. 75 alin. (1) din Constituţie, Senatul
este prima Cameră sesizată, legea fiind adoptată potrivit art. 76 alin. (2) din
Constituţie, Camera decizionala fiind Camera Deputaţilor.
Analizând sesizarea Guvernului, Curtea reţine că legea
criticată reglementează măsuri ce stabilesc creşteri salariale constând în
majorarea valorii coeficientului de multiplicare utilizat la stabilirea
salariilor de bază pentru funcţiile didactice şi funcţiile didactice auxiliare
din învăţământ.
Aceste creşteri salariale suplimentare faţă de cele
aprobate prin Ordonanţa Guvernului nr. 15/2008 reprezintă o măsură de politică
legislativă în domeniul salarizării personalului din învăţământ, legiuitorul
fiind competent să stabilească condiţiile şi criteriile de acordare a acestora, deoarece potrivit art. 61
alin. (1) din Constituţie „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al
poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării".
Faptul că Guvernul nu a susţinut adoptarea
amendamentelor la proiectul de lege criticat nu este un motiv de
neconstitutionalitate, deoarece legea a fost adoptată de Parlament pentru
aprobarea unei ordonanţe a Guvernului, ordonanţă adoptată în baza unei legi de abilitare.
De altfel, Curtea observă că în cursul dezbaterii
parlamentare din data de 30 septembrie 2008, reprezentantul Guvernului,
ministrul educaţiei, cercetării şi tineretului, nu s-a opus adoptării, cu
amendamente, a proiectului de lege pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr.
15/2008.
In continuare, cu referire la obligativitatea
stabilirii sursei de finanţare pentru aprobarea cheltuielilor bugetare,
prevăzută de art. 138 alin. (5) din Constituţie, Curtea constată că acesta
constituie un aspect distinct faţă de cel al lipsei fondurilor pentru
susţinerea finanţării din punct de vedere bugetar. Astfel, prin Decizia nr.
47/1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din 28 septembrie 1993, Curtea
Constituţională a reţinut că stabilirea sursei de finanţare şi insuficienţa
resurselor financiare din sursa astfel stabilită sunt două aspecte diferite:
primul aspect este legat de imperativele art. 138 alin. (5) din Constituţie, iar
al doilea nu are caracter constituţional, fiind o problemă exclusiv de
oportunitate politică, ce priveşte, în esenţă, relaţiile dintre Parlament şi
Guvern.
Mai mult, dacă s-ar reţine că lipsa precizării exprese
a sursei de finanţare presupune, implicit, inexistenţa sursei de finanţare,
aceasta ar echivala cu o prezumţie fără suport constituţional, ceea ce este
inadmisibil. In jurisprudenţa sa, de exemplu, Decizia nr. 515 din 24 noiembrie
2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.195 din 14 decembrie 2004, Curtea a statuat că finanţarea cheltuielilor bugetare se face din surse financiare
alocate în buget, iar majorarea unor cheltuieli se finanţează fie prin
suplimentarea alocaţiilor bugetare din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia
Guvernului, fie prin rectificare bugetară, pentru anul bugetar în curs, iar
pentru anul următor se înscriu în buget anual.
Reglementarea criticată nu instituie nici discriminări
sau privilegii, ci se justifică în mod obiectiv şi rezonabil, pentru motive de
protecţie socială. Prin conţinutul lor prevederile constituţionale ale art. 16
alin. (1) trebuie interpretate în strânsă legătură cu cele ale art. 4 alin. (2)
din Constituţie, care determină criteriile nediscriminării. Principiul
egalităţii în drepturi, pe de o parte, înseamnă reglementare unitară şi
tratament nediscriminatoriu pentru situaţii identice, iar, pe de altă parte,
presupune un drept de diferenţiere.
Referitor la susţinerea Guvernului, potrivit căreia
legea criticată a fost adoptată cu încălcarea principiului constituţional al
bicameralismului Parlamentului României consacrat de art. 61 alin. (2) din
Constituţie, prin aceea că modificările de fond aduse proiectului de lege nu au
fost supuse dezbaterii Senatului, nu poate fi primită. In dezbaterea unei
iniţiative legislative, Camerele au un drept propriu de decizie asupra
acesteia, atât timp cât ambele Camere ale Parlamentului au dezbătut şi s-au
exprimat cu privire la acelaşi conţinut şi la aceeaşi formă ale iniţiativei
legislative.
Cât priveşte invocarea art. 148 din Constituţie ca
motiv de neconstitutionalitate, Curtea constată că, în cazul de faţă, actul
normativ criticat nu conţine dispoziţii contrare art. 104 din Tratatul de la
Maastricht care, reglementând o anumită disciplină bugetară, impune obligaţia
de a se evita deficitele publice excesive. Prin urmare, Curtea nu poate
reţine înfrângerea
prevederilor constituţionale ale art. 148, deoarece ipoteza prevăzută de
acestea este aceea a unei contrarietăţi între prevederile tratatelor
constitutive ale Uniunii Europene şi legile interne.
In fine, pentru aceste argumente, Curtea constată că
legea criticată nu aduce atingere nici prevederilor constituţionale ale art. 1
alin. (5), potrivit cărora „In România, respectarea Constituţiei, a
supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie."
Pentru argumentele arătate, în
temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (2) şi (4) din Constituţie,
precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18
alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
In numele legii
DECIDE:
Constată că Legea pentru aprobarea Ordonanţei
Guvernului nr. 15/2008 privind creşterile salariale ce se vor acorda în anul
2008 personalului din învăţământ este constituţională.
Definitivă şi general obligatorie.
Decizia se comunică
preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi
primului-ministru şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Dezbaterea a avut loc la data de 15 octombrie 2008 şi
la aceasta au participat: Ioan Vida, preşedinte, Nicolae Cochinescu, Aspazia
Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Lăzăroiu, Ion Predescu, Puskas Valentin Zoltan,
Tudorel Toader şi Augustin Zegrean, judecători.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA
Magistrat-asistent-şef,
Doina Suliman