DECIZIE Nr. 102 din 11 martie 2003
referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 39 alin.
(4) din Legea bugetului de stat pe anul 2003 nr. 631/2002
ACT EMIS DE: CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN: MONITORUL OFICIAL NR. 201 din 27 martie 2003
Nicolae Popa - presedinte
Costica Bulai - judecator
Nicolae Cochinescu - judecator
Constantin Doldur - judecator
Kozsokar Gabor - judecator
Petre Ninosu - judecator
Serban Viorel Stanoiu - judecator
Lucian Stangu - judecator
Ioan Vida - judecator
Aurelia Popa - procuror
Mihaela Senia Costinescu - magistrat-asistent
Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a
dispozitiilor art. 49 alin. (3) din Legea bugetului de stat pe anul 2002 nr.
743/2001, exceptie ridicata de Lucian Iliescu, in calitate de primar al
municipiului Giurgiu, in Dosarul nr. 23/CA/2002 al Tribunalului Giurgiu.
La apelul nominal lipsesc partile, fata de care procedura de citare este
legal indeplinita.
Reprezentantul Ministerului Public considera textele de lege criticate ca
fiind constitutionale, intrucat interdictia acordarii tichetelor de masa
opereaza fata de toate persoanele aflate in situatii identice, angajate, astfel
incat nu sunt incalcate prevederile constitutionale ale art. 16 privind
egalitatea in drepturi a cetatenilor, exceptia de neconstitutionalitate fiind,
prin urmare, neintemeiata.
CURTEA,
avand in vedere actele si lucrarile dosarului, retine urmatoarele:
Prin Incheierea din 19 aprilie 2002, pronuntata in Dosarul nr. 23/CA/2002,
Tribunalul Giurgiu a sesizat Curtea Constitutionala cu exceptia de
neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 49 alin. (3) din Legea bugetului de
stat pe anul 2002 nr. 743/2001, exceptie ridicata de Lucian Iliescu, in
calitate de primar al municipiului Giurgiu.
In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate se sustine ca acordarea
tichetelor de masa, considerata a fi drept salarial, se realizeaza in mod
discriminatoriu, fiind incalcate prevederile constitutionale si cele ale
pactelor internationale invocate. Se arata ca prin art. 49 din Legea nr.
743/2001 se produce o segregare intre salariatii din sectorul bugetar,
personalul fiind impartit in trei categorii: prima, salariatii din sectorul
privat de stat (regii autonome, societati comerciale), care pot beneficia fara
restrictii de tichete de masa, cea de-a doua, salariatii institutiilor de
invatamant superior, ai unitatilor din invatamantul preuniversitar, precum si
ai unitatilor sanitare, care beneficiaza de tichete de masa doar daca
institutiile angajatoare realizeaza anumite venituri ce nu intra in obiectul
lor de activitate, si, in fine, cea de-a treia categorie, salariatii
institutiilor publice finantate integral din bugetul de stat, bugetele locale
si din bugetul Fondului de asigurari sociale de sanatate sau din venituri
extrabugetare si alocatii din bugetul de stat, bugetele locale si bugetul
Fondului de asigurari de sanatate, salariati care sunt exclusi de la dreptul de
a beneficia de tichete de masa. Se invedereaza ca, desi nici o imprejurare nu
poate constitui o justificare pentru a se crea diferente de tratament juridic
intre cetateni, ceea ce a determinat inlaturarea unor salariati de la dreptul
de a primi tichete de masa este o cauza aleatorie, iar nu lipsa resurselor
bugetare. Acordarea tichetelor de masa nu constituie o obligatie pentru angajator,
ci doar o facultate de a acorda acest drept salarial cu caracter de protectie
sociala, in masura in care resursele financiare permit acest lucru. Asa fiind,
prevederile art. 49 alin. (3) din Legea bugetului de stat pe anul 2002 nr.
743/2001 sunt neconstitutionale cu atat mai mult cu cat acordarea tichetelor de
masa este interzisa chiar daca unitatile bugetare dispun de resurse financiare
sau valoarea tichetelor de masa se acopera din alte surse decat alocatiile
bugetare. In motivarea exceptiei se invoca Decizia Curtii Constitutionale nr.
3/1994, prin care s-a decis ca nu pot fi facute nici un fel de diferente si
discriminari intre salariati si intre drepturile acestora, in nici o situatie,
chiar daca lucreaza in sectoare de activitate diferite.
In ceea ce priveste incalcarea art. 119 din Constitutie, se arata ca
principiul autonomiei locale este golit de continut daca administratiile locale
sunt obligate sa aplice propriilor salariati un regim discriminatoriu
comparativ cu drepturile salariale ale celorlalte categorii de cetateni. Prin
Legea administratiei publice locale nr. 215/2001 se defineste ca un atribut al
principiului autonomiei locale dreptul consiliilor locale de a-si adopta
bugetele de venituri si cheltuieli. Constrangerea consiliilor locale de a
adopta bugete intr-un anumit fel si mai ales de a crea prin acestea un regim de
inegalitate intre salariati reprezinta o incalcare grava a art. 16 si 119 din
Constitutie, precum si a art. 26 din Pactul international cu privire la
drepturile civile si politice si a art. 2 pct. 2 din Pactul international cu
privire la drepturile economice, sociale si culturale.
Tribunalul Giurgiu apreciaza ca prin interdictia criticata pentru
neconstitutionalitate puterea legiuitoare nu a facut decat sa exprime normativ
o politica de austeritate bugetara prin eliminarea cheltuielilor destinate
acordarii dreptului salarial la alocatia de hrana prin tichete de masa
angajatilor de la primarii. Referitor la autonomia locala, instanta considera
ca autorul exceptiei ii confera valoarea unei puteri discretionare a
autoritatii publice din unitatea administrativ-teritoriala.
Potrivit dispozitiilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992,
republicata, incheierea de sesizare a fost comunicata presedintilor celor doua
Camere ale Parlamentului, precum si Guvernului, pentru a-si formula punctele de
vedere cu privire la exceptia de neconstitutionalitate ridicata. De asemenea,
in conformitate cu dispozitiile art. 18^1 din Legea nr. 35/1997, cu
modificarile ulterioare, s-a solicitat punctul de vedere al institutiei
Avocatul Poporului.
Guvernul arata ca acordarea tichetelor de masa nu reprezinta o obligatie
legala pentru angajator, deci un drept castigat pentru angajati, ci doar o
facultate a angajatorului, a carei punere in aplicare conduce la efectuarea
unei plati voluntare. Se apreciaza ca nu este incalcat art. 16 din Constitutie,
intrucat existenta unor situatii diferite impune aplicarea unui tratament
diferit. Astfel, in ceea ce priveste unitatile bugetare, prerogativele angajatorilor
in stabilirea drepturilor salariale sunt limitate de nivelul resurselor alocate
de la bugetul public national.
Se mai arata ca, desi principiul autonomiei locale implica dreptul
autoritatilor administratiei publice locale descentralizate de a-si adopta
bugetele proprii de venituri si cheltuieli, totusi acest drept este sever
limitat, intrucat veniturile locale sunt completate prin alocatii primite de la
bugetul de stat. S-ar crea o situatie de inegalitate intre angajatii unitatilor
bugetare de la nivel central si cei ai unitatilor bugetare locale daca in
bugetele locale s-ar prevedea acordarea de tichete de masa, ceea ce ar
contraveni art. 16 din Constitutie.
Prin urmare, exceptia de neconstitutionalitate este considerata ca fiind
neintemeiata.
Avocatul Poporului arata ca dreptul la acordarea alocatiei de hrana se
stabileste in functie de doua criterii: existenta unui contract individual de
munca si capacitatea angajatorului de a suporta costurile tichetelor de masa.
Se apreciaza ca prin textul de lege criticat puterea legiuitoare a exprimat
normativ o politica de austeritate bugetara, astfel incat nu constituie o
discriminare faptul ca, prin aplicarea unor prevederi legale, anumite persoane
pot ajunge in situatii defavorabile, apreciate ca atare, prin prisma propriilor
lor interese subiective.
Se arata ca nici art. 119 din Constitutie privitor la principiul autonomiei
locale nu este incalcat, intrucat austeritatea si restrictiile bugetare trebuie
sa se aplice la nivelul intregii tari, fara diferente de la o autoritate
administrativa publica locala la alta.
Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele
lor de vedere.
CURTEA,
examinand incheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului si Avocatului
Poporului, raportul intocmit de judecatorul-raportor, concluziile procurorului,
dispozitiile legale criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si
dispozitiile Legii nr. 47/1992, retine urmatoarele:
Curtea Constitutionala este competenta, potrivit dispozitiilor art. 144
lit. c) din Constitutie, precum si ale art. 1 alin. (1), ale art. 2, 3, 12 si
23 din Legea nr. 47/1992, republicata, sa solutioneze exceptia de
neconstitutionalitate cu care a fost sesizata.
Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie art. 49 alin. (3)
din Legea bugetului de stat pe anul 2002 nr. 743/2001, publicata in Monitorul
Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 784 din 11 decembrie 2001, text de lege care
are urmatorul continut:
- Art. 49 alin. (3): "Institutiile publice finantate integral din
bugetul de stat, bugetele locale si din bugetul Fondului de asigurari sociale
de sanatate sau din venituri extrabugetare si alocatii din bugetul de stat,
bugetele locale si bugetul Fondului de asigurari de sanatate nu pot sa-si
prevada in bugetele proprii, aprobate conform legii, sume pentru acordarea
tichetelor de masa."
Textele constitutionale invocate de autorul exceptiei ca fiind incalcate au
urmatoarea redactare:
- Art. 16 alin. (1): "Cetatenii sunt egali in fata legii si a
autoritatilor publice, fara privilegii si fara discriminari.";
- Art. 20 alin. (2): "Daca exista neconcordante intre pactele si
tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Romania
este parte, si legile interne, au prioritate reglementarile
internationale.";
- Art. 119: "Administratia publica din unitatile
administrativ-teritoriale se intemeiaza pe principiul autonomiei locale si pe
cel al descentralizarii serviciilor publice."
Autorul exceptiei invoca si prevederile internationale cuprinse in:
- Art. 26 din Pactul international cu privire la drepturile civile si
politice: "Toate persoanele sunt egale in fata legii si au, fara
discriminare, dreptul la o ocrotire egala din partea legii. In aceasta privinta
legea trebuie sa interzica orice discriminare si sa garanteze tuturor
persoanelor o ocrotire egala si eficace contra oricarei discriminari, in
special de rasa, culoare, sex, limba, religie, opinie politica sau orice alta
opinie, origine nationala sau sociala, avere, nastere sau intemeiata pe orice
alta imprejurare.";
- Art. 2 pct. 2 din Pactul international cu privire la drepturile
economice, sociale si culturale: "Statele parti la prezentul pact se
angajeaza sa garanteze ca drepturile enuntate in el vor fi exercitate fara nici
o discriminare intemeiata pe rasa, culoare, sex, limba, religie, opinie
politica sau orice alta opinie, origine nationala sau sociala, avere, nastere
sau pe orice alta imprejurare."
Examinand exceptia de neconstitutionalitate, Curtea constata ca Legea
bugetului de stat pe anul 2002 nr. 743/2001, desi a avut un caracter temporar,
aplicandu-se in cursul exercitiului financiar al anului 2002, totusi, la data
la care a fost ridicata exceptia de neconstitutionalitate si la care instanta a
dispus sesizarea Curtii Constitutionale, aceasta lege era in vigoare. Pe de
alta parte, textul de lege criticat a fost preluat de dispozitiile art. 39
alin. (4) din Legea bugetului de stat pe anul 2003 nr. 631 din 17 noiembrie
2002, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 863 din 29
noiembrie 2002.
Sub acest aspect, in jurisprudenta sa, Curtea a admis ca se poate pronunta
asupra exceptiilor de neconstitutionalitate care privesc texte de lege care,
ulterior ridicarii exceptiei, au fost modificate. Astfel, prin Decizia Plenului
Curtii Constitutionale nr. III din 31 octombrie 1995, publicata in Monitorul
Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 259 din 9 noiembrie 1995, s-a stabilit ca
"In cazul in care, dupa invocarea unei exceptii de neconstitutionalitate
in fata instantelor judecatoresti, prevederea supusa controlului a fost
modificata, Curtea Constitutionala se pronunta asupra constitutionalitatii
prevederii legale, in noua sa redactare, numai daca solutia legislativa din legea
sau ordonanta modificata este, in principiu, aceeasi cu cea dinaintea
modificarii". Intrucat solutia legislativa a fost conservata, Curtea
urmeaza sa se pronunte asupra exceptiei de neconstitutionalitate privind
dispozitiile art. 39 alin. (4) din Legea nr. 631/2002, text de lege care are
urmatorul continut: "(4) In bugetele institutiilor publice, indiferent de
sistemul de finantare si de subordonare, inclusiv ale activitatilor de pe langa
unele institutii publice, cu exceptia institutiilor finantate integral din
venituri proprii, nu se pot aproba sume pentru acordarea tichetelor de masa,
intrucat in buget nu sunt prevazute sume cu aceasta destinatie."
Examinand textul de lege supus controlului de constitutionalitate, Curtea
retine ca, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 142/1998 privind acordarea
tichetelor de masa, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.
260 din 13 iulie 1998, alocatia individuala de hrana sub forma tichetelor de
masa se acorda numai daca sunt intrunite doua conditii cumulative, si anume
existenta unui contract individual de munca si capacitatea angajatorului de a
suporta costurile tichetelor de masa. Alin. (2) al aceluiasi articol prevede ca
"Tichetele de masa se acorda in limita prevederilor bugetului de stat sau,
dupa caz, ale bugetelor locale, pentru unitatile din sectorul bugetar, si in
limita bugetelor de venituri si cheltuieli aprobate, potrivit legii, pentru
celelalte categorii de angajatori".
In considerarea cadrului legal general privind acordarea tichetelor de masa
nu se poate retine incalcarea art. 16 alin. (1) din Constitutie referitor la
egalitatea in drepturi a cetatenilor, intrucat, existenta acestui drept fiind
dependenta de posibilitatile financiare ale angajatorului, se creeaza premisa
unor situatii juridice diferite care implica un tratament diferentiat intre
salariati. Or, asa cum a statuat in mod constant Curtea Constitutionala,
egalitatea de tratament se impune ca principiu numai in cazul celor aflati in
aceeasi situatie juridica. In cazul unor situatii diferite, determinate de
factori obiectivi, precum este aceea a posibilitatii financiare a angajatorului
de a suporta costul tichetelor de masa, tratamentul juridic diferit aplicat
salariatilor nu este de natura sa creeze discriminari intre acestia.
Referitor la critica de neconstitutionalitate privind incalcarea art. 20
alin. (2) din Constitutie, raportat la art. 26 din Pactul international cu
privire la drepturile civile si politice si la art. 2 pct. 2 din Pactul
international cu privire la drepturile economice, sociale si culturale, Curtea
constata, de asemenea, ca aceasta este neintemeiata. Prevederile din tratatele
internationale invocate interzic discriminarile care au la baza considerente
arbitrare, insa nu impun uniformitatea de tratament, oferind posibilitatea
legiuitorului national de a reglementa in mod diferentiat situatiile juridice
diferite.
In legatura cu sustinerile potrivit carora dispozitiile legale criticate
contravin prevederilor constitutionale ale art. 119, Curtea constata ca acestea
din urma consacra principiile de baza ale administratiei publice din unitatile
administrativ-teritoriale, si anume autonomia locala si descentralizarea
serviciilor publice, principii care se regasesc atat in activitatea fiecarei
autoritati comunale, orasenesti sau judetene, cat si in raporturile dintre
aceste autoritati. Principiul autonomiei locale se realizeaza prin activitatea
consiliilor locale alese si a primarilor alesi, in conditiile legii, potrivit
atributiilor si competentelor stabilite prin Legea administratiei publice
locale nr. 215/2001, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.
204 din 23 aprilie 2001. Totodata acest principiu sta la baza raporturilor
dintre autoritatile locale si prefect, in calitate de reprezentant al
Guvernului.
Curtea constata ca, potrivit principiului obligativitatii respectarii
legilor prevazut la art. 51 din Constitutie, dispozitiile art. 119 din Legea
fundamentala prevad ca "autonomia locala se exercita conform legilor
statului". Sub acest aspect, in jurisprudenta sa, Curtea Constitutionala a
retinut ca dispozitiile art. 119 "se refera la principiul autonomiei
locale in cadrul organizarii administratiei publice din unitatile
administrativ-teritoriale, iar nu la existenta unei autonomii de decizie in
afara cadrului legal, care este general obligatoriu" (Decizia nr.
136/2001, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 647 din 16
octombrie 2001). Asa fiind, principiul autonomiei locale nu exclude obligatia
autoritatilor administratiei publice locale de a respecta legile cu caracter
general, aplicabile pe intreg teritoriul tarii, recunoscand existenta unor
interese locale specifice, distincte, dar care nu sunt in contradictie cu
interesele nationale. In acest sens sunt dispozitiile art. 120 alin. (2) din
Constitutie, potrivit carora "Consiliile locale si primarii functioneaza,
in conditiile legii, ca autoritati administrative autonome si rezolva treburile
publice din comune si din orase", precum si prevederile constitutionale
ale art. 137 alin. (4), care stabilesc ca "Bugetele locale se elaboreaza,
se aproba si se executa in conditiile legii".
De asemenea, in lumina Cartei europene a autonomiei locale, adoptata la
Strasbourg la 15 octombrie 1985, ratificata de Romania prin Legea nr. 199/1997,
publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 331 din 26 noiembrie
1997, "Principiul autonomiei locale trebuie sa fie recunoscut in
legislatia interna si, pe cat posibil, in Constitutie" (art. 2), iar
"Prin autonomie locala se intelege dreptul si capacitatea efectiva ale
autoritatilor administratiei publice locale de a solutiona si de a gestiona, in
cadrul legii, in nume propriu si in interesul populatiei locale, o parte
importanta a treburilor publice" (art. 3 pct. 1). In considerarea acestui
drept, art. 4 pct. 2 prevede ca "Autoritatilor administratiei publice
locale le este recunoscuta, in cadrul legii, capacitatea deplina de a-si
exercita initiativa in toate domeniile ce nu sunt excluse din cadrul
competentelor lor sau care nu sunt atribuite unei alte autoritati". Or, in
cazul de fata, autoritatile publice locale, ca si celelalte autoritati si
institutii publice bugetare, nu mai au, potrivit legii, competenta de a acorda
tichete de masa.
In consecinta, textul de lege criticat, care prevede interdictia
institutiilor publice, indiferent de sistemul de finantare si de subordonare,
de a aproba sume pentru acordarea tichetelor de masa in bugetele proprii, nu
contravine art. 119 din Constitutie si nici documentelor internationale
invocate. De altfel art. 39 alin. (4) din Legea nr. 631/2002 instituie o masura
temporara, motivata de faptul ca in bugetul de stat pe anul 2003 nu sunt
prevazute sume cu aceasta destinatie, stabilirea cuantumului si a principalelor
destinatii ale alocatiilor bugetare constituind atributul constitutional
exclusiv al legiuitorului.
Pentru considerentele expuse mai sus, in temeiul art. 144 lit. c) si al
art. 145 alin. (2) din Constitutie, precum si al art. 1 - 3, al art. 13 alin.
(1) lit. A.c), al art. 23 si al art. 25 alin. (1) din Legea nr. 47/1992,
republicata, cu majoritate de voturi,
CURTEA
In numele legii
DECIDE:
Respinge exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 39 alin.
(4) din Legea nr. 631/2002, exceptie ridicata de Lucian Iliescu, in calitate de
primar al municipiului Giurgiu, in Dosarul nr. 23/CA/2002 al Tribunalului
Giurgiu.
Definitiva si obligatorie.
Pronuntata in sedinta publica din data de 11 martie 2003.
PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE,
prof. univ. dr. NICOLAE POPA
Magistrat asistent,
Mihaela Senia Costinescu