LISTA Nr. 1 din 12
noiembrie 2010
In ceea ce priveste notiunea
de conflict juridic de natura constitutionala dintre autoritati publice
ACT EMIS DE:
GUVERNUL ROMANIEI
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 758 din 12 noiembrie 2010
In dezacord cu opinia majoritară, considerăm că
sesizarea formulată de preşedintele Senatului prin care s-a solicitat Curţii
Constituţionale, în temeiul dispoziţiilor art. 146 lit. e) din Constituţie,
precum şi ale art. 11 alin. (1) pct. A lit. e) din Legea nr. 47/1992 privind
organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, să constate existenţa unui
conflict juridic de natură constituţională între Parlamentul României şi
Guvern, conflict declanşat prin oprirea procedurii legislative de la Senat a
proiectului Legii educaţiei naţionale şi angajarea răspunderii de către Guvern
asupra acestui proiect, nu întruneşte condiţiile necesare constatării unui
conflict juridic de natură constituţională pentru următoarele motive:
I. In ceea ce priveşte noţiunea
de conflict juridic de natură constituţională dintre autorităţi publice, Curtea
Constituţională constată că, prin Decizia nr. 53 din 28 ianuarie 2005,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr. 144 din 17 februarie 2005, a statuat că acesta
presupune „acte sau acţiuni concrete prin care o autoritate sau mai multe
îşi arogă puteri, atribuţii sau competenţe, care, potrivit Constituţiei,
aparţin altor autorităţi publice, ori omisiunea unor autorităţi publice,
constând în declinarea competenţei sau în refuzul de a îndeplini anumite acte
care intră în obligaţiile lor".
Aşadar, conflictul juridic de natură constituţională se
poate declanşa între două sau mai multe autorităţi şi poate privi conţinutul
ori întinderea atribuţiilor lor decurgând din Constituţie, ceea ce înseamnă că
acestea sunt conflicte de competenţă, pozitive sau negative, şi care pot crea
blocaje instituţionale.
Pentru soluţionarea cererii ce formează obiectul
dosarului de faţă, Curtea Constituţională trebuia să se raporteze la textele
din Legea fundamentală incidente pentru a determina competenţa celor două
autorităţi implicate: Parlamentul României şi Guvernul României.
Potrivit art. 61 alin. (1) din Constituţie, „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării".
Potrivit art. 102 alin. (1) din Constituţie, „Guvernul,
potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea
politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a
administraţiei publice".
Realizarea programului de guvernare acceptat de
Parlament presupune şi promovarea, respectiv adoptarea de acte normative pentru
reglementarea relaţiilor sociale vizate la elaborarea acestui program. In ceea
ce priveşte legile, promovarea acestora se poate realiza de către Guvern prin
exercitarea dreptului său de iniţiativă legislativă, în condiţiile art. 74 din
Constituţie („iniţiativa legislativă aparţine, după caz, Guvernului,
deputaţilor, senatorilor sau unui număr de cel puţin 100.000 de cetăţeni cu
drept de vot [...]), urmată de dezbaterea legii în cadrul procedurii
legislative ordinare, sau prin angajarea răspunderii în faţa Parlamentului, în
condiţiile art. 114 din Constituţie („Guvernul îşi poate angaja răspunderea
în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în şedinţă comună, asupra unui
program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de
lege"), urmată de dezbaterea unei probleme eminamente politice, legată
de rămânerea sau demiterea Guvernului.
Cele două instituţii - iniţiativa legislativă şi
angajarea răspunderii - dau expresie unor competenţe constituţionale ale
Guvernului şi nu se exclud una pe cealaltă.
Cât priveşte situaţia care a fost dedusă examinării
Curţii, respectiv angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege,
decisă după momentul sesizării Parlamentului cu acelaşi proiect, pe calea
exercitării iniţiativei legislative, niciunul dintre textele constituţionale nu
stabileşte reguli sau interdicţii. In lipsa unor dispoziţii constituţionale,
exprese ori implicite, care să condiţioneze sau să restricţioneze în vreun fel
libertatea Guvernului de a alege să îşi asume răspunderea pe un proiect de lege
în faţa Parlamentului, atunci când apreciază că o asemenea măsură se impune
[asumându-şi, în mod evident, riscurile corelative descrise de art. 114 alin.
(2) din Constituţie], apreciem că nu există temeiul legal sau constituţional
care să distingă cu privire la originea proiectului de lege, respectiv un
proiect de lege propriu ori unul preluat din una dintre Camerele parlamentare,
sau cu privire la conţinutul/materia de reglementare a proiectului de lege care
face obiectul angajării răspunderii Guvernului.
Raporturile dintre cele două autorităţi sunt însă
guvernate de principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, consacrat
de art. 1 alin. (4) din Constituţie, care implică nu numai ideea de colaborare,
ci şi de control, prin mijloace constituţionale specifice. Unul dintre
mijloacele juridice de realizare a funcţiei de control a Parlamentului asupra
Guvernului îl constituie moţiunea de cenzură, ce constituie forma cea mai gravă
de sancţiune ce poate fi aplicată Guvernului de către Parlament. In situaţia
angajării răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului asupra unui proiect de
lege, Guvernul poate fi demis „dacă o moţiune de cenzură, depusă în termen de 3 zile de la
prezentarea programului, a declaraţiei de politică generală sau a proiectului
de lege, a fost votată în condiţiile articolului 113" („cu votul
majorităţii deputaţilor şi senatorilor").
Având în vedere dispoziţiile constituţionale invocate,
considerăm că decizia Guvernului de angajare a răspunderii asupra proiectului
Legii educaţiei naţionale, chiar dacă a fost precedată de promovarea unei
iniţiative legislative cu privire la un proiect cu acelaşi titlu, nu poate fi
catalogată ca un act de arogare a unor puteri, atribuţii sau competenţe care,
potrivit Constituţiei, aparţin Parlamentului. Este evident că Guvernul exercită
în acest fel o competenţă prevăzută în mod expres de prevederile art. 114 din
Legea fundamentală.
In plus, în condiţiile în care varianta proiectului de
lege pentru care Guvernul şi-a angajat răspunderea reprezintă tocmai forma
adoptată de Camera Deputaţilor (iar nu forma iniţială a proiectului), se poate
constata, practic, o însuşire de către Guvern a deciziei luate de una dintre
cele două componente ale forului legislativ.
Din această perspectivă, problema raporturilor de ordin
constituţional în cauza supusă analizei Curţii se cantonează în principal în
sfera relaţiilor dintre Guvern şi Senat. Se invocă sub acest aspect faptul că
Guvernul nu putea decide retragerea proiectului câtă vreme acesta fusese deja
adoptat de Camera Deputaţilor. Or, decizia de angajare a răspunderii Guvernului
nu poate fi interpretată ca fiind o decizie de retragere a proiectului de lege,
ci, dimpotrivă, un act de promovare a acestuia, în stadiul existent la data
angajării răspunderii, adică în forma adoptată de Camera Deputaţilor.
Mai mult, art. 114 din Constituţie stabileşte
posibilitatea depunerii de amendamente la proiectul de lege, precum şi, aşa cum
s-a arătat, posibilitatea demiterii Guvernului pe calea moţiunii de cenzură. Această instituţie
constituţională determină, în esenţă, ca decizia de continuare a procesului
legislativ la Senat cu privire la acest proiect să fie condiţionată tot de
poziţia şi decizia Parlamentului, exprimată cu prilejul angajării răspunderii
Guvernului.
Dincolo de aceste raţiuni teoretice, nu putem face
abstracţie de împrejurarea că, în concret, nu este întrunită una dintre
condiţiile existenţei conflictului juridic de natură constituţională şi anume nu
există blocaj instituţional. Astfel, în şedinţa comună a Birourilor
permanente ale Camerei Deputaţilor şi Senatului din ziua de 18 octombrie 2010,
a fost discutată solicitarea Guvernului, transmisă de primul-ministru, cu
privire la angajarea răspunderii asupra Legii educaţiei naţionale şi
declanşarea procedurilor parlamentare necesare, stabilindu-se calendarul
aferent. Astfel, a fost fixat termenul pentru depunerea de amendamente până pe
data de 25 octombrie 2010, orele 15.00, iar în data de 28 octombrie 2010 a avut
loc şedinţa comună a celor două Camere ale Parlamentului în vederea angajării
răspunderii Guvernului.
Aşa fiind, prin discutarea solicitării Guvernului cu
privire la angajarea răspunderii asupra Legii educaţiei naţionale şi stabilirea
calendarului privind procedurile parlamentare aferente, Parlamentul nu a avut o
conduită din care să rezulte o stare de conflict juridic de natură
constituţională. Chiar dacă s-ar accepta ipoteza unui atare conflict, declanşat
de solicitarea primului-ministru al Guvernului, prin conduita sa ulterioară,
autoritatea legiuitoare a dezamorsat această stare, parcurgând procedurile
parlamentare şi evitând, deci, un blocaj instituţional.
Prin urmare, constatăm că din coroborarea dispoziţiilor
constituţionale incidente în cauză, şi anume art. 1 alin. (5), art. 61 alin.
(1) şi art. 114 alin. (1) şi (2), rezultă - indubitabil - că Parlamentul este
şi rămâne unica autoritate legiuitoare şi în cazul asumării răspunderii de
către Guvern, întrucât procedura asumării răspunderii de către Guvern se
derulează în faţa camerelor reunite ale Parlamentului şi se desfăşoară sub
supravegherea şi controlul forului legislativ suprem, care are la îndemână, în
virtutea prevederilor constituţionale exprese ale art. 114 alin. (2),
posibilitatea demiterii Guvernului printr-o moţiune de cenzură.
Având în vedere considerentele expuse, apreciem că nu există un conflict juridic de natură constituţională
între Parlamentul României şi Guvern în legătură
cu decizia Guvernului de angajare a răspunderii cu privire la Legea educaţiei
naţionale.
II. In ceea ce priveşte aspectele
referitoare la problema constituţionalităţii angajării răspunderii Guvernului asupra proiectului Legii educaţiei
naţionale, cu referire în mod concret la acest proiect, aspecte invocate în
cadrul sesizării şi susţinute cu argumente desprinse din jurisprudenţa Curţii Constituţionale,
considerăm că acestea nu pot face obiectul analizei
în cadrul soluţionării presupusului conflict
juridic de natură constituţională cu care Curtea a
fost sesizată.
Chiar dacă în urma analizei realizate, prin opinia
majoritară a judecătorilor Curţii, s-a constatat că există un conflict de
natură constituţională, Curtea nu îşi poate extinde controlul şi asupra
constituţionalităţii angajării răspunderii Guvernului. Aceste aspecte pot
face obiectul unei eventuale examinări a Legii educaţiei naţionale, sub
aspectul constituţionalităţii extrinseci a legii
adoptate prin angajarea răspunderii Guvernului,
examinare care poate fi realizată în exercitarea altei atribuţii
constituţionale, respectiv cea prevăzută de art. 146 lit. a) din Constituţie.
Aceasta deoarece controlul de constituţionalitate se
poate exercita exclusiv asupra unei legi adoptate de Parlament, înainte de promulgare, decizia Curţii prin care s-ar constata
neconstituţionalitatea acesteia având ca efect întoarcerea legii în Parlament,
care este obligat să reexamineze dispoziţiile respective pentru punerea lor de
acord cu decizia Curţii Constituţionale.
Or, Decizia nr. 1.431 din 3
noiembrie 2010 prin care se statuează asupra neconstituţionalităţii angajării
răspunderii Guvernului asupra proiectului de lege
în discuţie, pe baza interpretării date de Curte dispoziţiilor art. 114 din
Constituţie în Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.557 din 18 noiembrie 2009,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr. 40 din 19 ianuarie 2010, realizează un control
de constituţionalitate al acestei legi aflate în stadiul de proiect, ceea ce este inadmisibil.
Mai mult, invocarea ca şi precedent jurisdicţional a
Deciziei nr. 1.557 din 18 noiembrie 2009, pronunţată în temeiul art. 146 lit.
a) din Constituţie, cu privire la o lege adoptată de Parlament, şi a
argumentelor pe care aceasta s-a întemeiat este nu
numai rezultatul unei viziuni pro causa a celor
care formează opinia majoritară, ci este menită să creeze o gravă confuzie
cu privire la atribuţiile Curţii Constituţionale, care
sunt strict delimitate de prevederile Legii fundamentale.
Pe de altă parte, în considerentele deciziei opinia
majoritară statuează că Guvernul nu poate fi obligat să renunţe la procedura
angajării răspunderii, întrucât continuarea procedurii, inclusiv dezbaterea
moţiunii de cenzură, este atributul celor două autorităţi implicate, ceea ce, în
opinia semnatarilor acestei opinii separate, înseamnă că procedura poate fi
continuată.
In concluzie, apreciem că dispozitivul Deciziei
Curţii Constituţionale nr. 1.431 din 3 noiembrie 2010 constituie o evidentă
depăşire a competenţei Curţii Constituţionale şi, în mod direct, o încălcarea a
prevederilor art. 1 alin. (5), art. 142 alin. (1), art. 146 lit. e) si art. 147
alin. (2) din Constituţie.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
AUGUSTIN ZEGREAN
Judecători,
Iulia Antoanella Motoc
Mircea Ştefan Minea
Puskas Valentin Zoltan