Legea Nr.586 din 14.07.2020

1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan şi de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor comerciale ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului, obiecţie formulată de un număr de 88 de deputaţi.2. Obiecţia de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 2.955 din 9 iunie 2020 şi constituie obiectul Dosarului nr. 687A/2020.3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate autorii acesteia formulează critici de neconstituţionalitate extrinsecă şi intrinsecă.4. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate extrinsecă, raportat la principiul bicameralismului, se arată că analiza comparativă evidenţiază diferenţe semnificative între forma adoptată de Senat şi cea adoptată de Camera Deputaţilor. Astfel, se constată că în Camera decizională s-a procedat la adoptarea a 16 amendamente care nu au fost niciodată supuse dezbaterii primei Camere sesizate, Senatul, sens în care se face trimitere la amendamentele privind art. 4 alin. (1) lit. a)-e) şi g), art. 4¹ alin. (1) lit. a)-d), art. 4² şi art. 12 alin. (2)-(6) din Legea nr. 17/2014. Se subliniază că una dintre modificările substanţiale aduse, şi anume art. 12 alin. (2) din Legea nr. 17/2014, vizează organizarea şi funcţionarea unor instituţii ale statului prin înfiinţarea Registrului unic naţional privind circulaţia şi destinaţia terenurilor agricole situate în extravilan.5. De asemenea, se consideră că legea are un conţinut juridic esenţial diferit în raport cu varianta Senatului, un exemplu în acest sens fiind amendamentul admis la alin. (2) şi alin. (3) al art. 12 din lege, prin care practic se modifică competenţa, organizarea şi funcţionarea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale. Această modificare afectează, în mod direct, conţinutul juridic al reglementării în raport cu forma supusă dezbaterii în Senat. Instituirea unui asemenea registru nu a constituit obiectul de reglementare avut în vedere de iniţiatorii propunerii legislative, fapt dedus din parcurgerea expunerii de motive, care nu se referă şi nu detaliază intenţia acestora de a reglementa o bază de date care să înregistreze toate tranzacţiile imobiliare având ca obiect terenurile agricole situate în extravilanul localităţilor, ceea ce reprezintă o abatere de la obiectivul urmărit de iniţiatori.6. Astfel, se concluzionează că între cele două forme ale legii adoptate de Senat şi de Camera Deputaţilor există deosebiri majore de conţinut juridic şi că elemente importante ale legii astfel adoptate se abat de la obiectivul urmărit de iniţiatori, ceea ce este contrar art. 61 alin. (2) din Constituţie.7. Se apreciază că legea criticată reglementează o procedură prealabilă pe care inclusiv cetăţenii străini trebuie să o respecte pentru a putea înstrăina sau dobândi dreptul de proprietate privată asupra terenurilor agricole situate în extravilan, fiind aşadar o normă subsecventă Tratatului de aderare a României la Uniunea Europeană şi altor tratate internaţionale la care România este parte, ceea ce înseamnă că prima Cameră care trebuia sesizată este Camera Deputaţilor, iar nu Senatul. Prin urmare, se solicită constatarea încălcării ordinii de sesizare a Camerelor Parlamentului şi, implicit, a competenţelor constituţionale ale acestora.8. În ceea ce priveşte criticile de neconstituţionalitate intrinsecă raportate la exigenţele de calitate a legilor, se apreciază că o serie de reglementări sunt neclare, sumare, incomplete şi de natură a afecta eficienţa actului normativ. Astfel, se arată că art. I pct. 2 [cu referire la art. 4 alin. (1) lit. a)] din lege este neconstituţional, întrucât sfera noţiunii exprimate prin sintagma „rudele şi afinii până la gradul al treilea inclusiv" cuprinde şi rudele de gradul I, astfel că menţionarea separată a acestora din urmă este superfluă şi trebuie eliminată pentru asigurarea calităţii, clarităţii şi preciziei textului normativ.9. În privinţa art. I pct. 2 [cu referire la art. 4 alin. (1) lit. b)] din lege, se arată că acesta instituie o regulă de prioritate în cadrul aceluiaşi rang de preemptori, stabilind că dacă pe terenurile supuse vânzării se află anumite investiţii agricole, proprietarii acestora au prioritate la cumpărarea terenurilor în raport cu arendaşii. Semnificaţia sintagmei „investiţii agricole", chiar dacă este circumstanţiată prin referirea la culturile de pomi, viţă-de- vie, hamei şi pentru irigaţii, rămâne insuficient de clară pentru a servi scopului departajării preemptorilor. În absenţa unei definiţii sau a unei enumerări exhaustive sau exemplificative din care să rezulte care lucrări sunt considerate investiţii agricole (montarea unor instalaţii în sol, amplasarea unor utilaje mobile pe teren, tratarea culturilor cu pesticide şi îngrăşăminte, culturile în sine etc.), precum şi în absenţa reglementării unei proceduri de constatare a existenţei investiţiilor agricole a căror efectuare nu este supusă niciunei condiţii de publicitate, stabilirea priorităţii dintre investitori şi arendaşi rămâne sub semnul incertitudinii.10. În privinţa art. I pct. 2 [cu referire la art. 4 alin. (1) lit. e)] din lege, se arată că acesta se referă la „loturi aflate în vecinătate", noţiune care, în lipsa unei definiţii, nu permite determinarea exactă a entităţilor care primesc drept de preempţiune în temeiul legii, fiind neclar dacă vecinătatea presupune învecinarea loturilor cu terenurile sau situarea loturilor pe o rază de o anumită distanţă ori în aceeaşi localitate cu terenurile etc.11. În privinţa art. I pct. 2 [cu referire la art. 4 alin. (5)] din lege, se arată că acesta instituie o regulă de prioritate în cadrul aceluiaşi rang de preemptori, stabilind criteriile în funcţie de care sunt soluţionate situaţiile de concurenţă între proprietarii de terenuri agricole. Criteriile nu sunt însă compatibile şi permit ca în anumite situaţii departajarea între proprietarul de teren agricol vecin care are hotarul comun cu latura cea mai mare a terenului ofertat şi proprietarul de teren agricol vecin care are cel mai lung hotar comun cu terenul ofertat să devină imposibilă. Se arată, cu titlu de exemplu, că în situaţia în care terenul ofertat are forma unui trapez, iar pe latura mare se învecinează cu două terenuri agricole, pe lungimi de hotar diferite, nu rezultă clar dacă prevalează criteriul vârstei şi domiciliului proprietarului sau criteriul lungimii hotarului.12. În privinţa art. I pct. 3 [cu referire la art. 4² alin. (1) şi (2)] din lege, se arată că este neclar, întrucât expresia „grila notarială" nu este definită, nu se regăseşte în niciun alt act normativ, art. 111 din Codul fiscal folosind expresia „studiu de piaţă" atunci când se raportează la valoarea minimă de piaţă a unor imobile.13. Se apreciază că neclaritatea rezidă şi în faptul că în aceeaşi frază se regăsesc atât „preţul de vânzare şi cumpărare" al terenurilor, cât şi valoarea lor stabilită prin „grila notarială din respectiva perioadă". Se arată că o asemenea normă juridică nu poate fi pusă în aplicare pentru că are două înţelesuri: fie se va calcula impozitul asupra diferenţei dintre preţul de cumpărare şi cel de vânzare, fie se va calcula impozitul asupra diferenţei de valoare a terenului stabilit prin evaluarea în „grila notarială", comparându-se valoarea regăsită în grilă la data cumpărării cu cea regăsită în grilă la data vânzării. Expresiile „preţul de vânzare" şi „preţul de cumpărare" al terenului au înţelesul juridic clar stabilit prin normele de drept civil şi practica juridică şi judiciară consecventă, iar „grila notarială", în exprimare corectă „studiul de piaţă", regăsit în prevederile art. 111 din Codul fiscal, conţine cifre reprezentând „valori minime consemnate pe piaţă" la momente diferite în timp.14. Totodată, se consideră că o altă neclaritate a textului analizat rezidă şi în faptul că în aceeaşi frază se reglementează „înstrăinarea directă sau indirectă a pachetului de control" cu consecinţa plăţii unui impozit calculat în „baza grilei notarilor între momentul dobândirii terenurilor şi momentul înstrăinării pachetului de control", întrucât voinţa legiuitorului, care a fost exprimată în expunerea de motive, precum şi în dezbaterea iniţiativei legislative în cele două Camere, constă în reglementarea obligativităţii utilizării stricte a terenurilor agricole pentru activităţi agricole, şi nu în scop speculativ-investiţional. „Înstrăinarea directă sau indirectă" este o expresie neclară, neputându-se determina dacă este vorba doar de vânzarea voită sau forţată a acestor acţiuni sau şi despre: schimb, despre transfer de drepturi între asociaţi, despre transfer intrapatrimonial în condiţiile art. 32 din Codul civil, dobândirea pentru cauză de moarte sau alte situaţii juridice. Mai mult, legiuitorul nu arată care este sensul „înstrăinării indirecte", nu arată ce cuprinde această înstrăinare, înstrăinarea prin interpuşi fiind deja cuprinsă în noţiunea de „înstrăinare directă", fiind vorba de o înstrăinare anterioară chiar dacă are caracter pur formal. Dacă sensul juridic al acestei norme este o interdicţie a oricărei înstrăinări, indiferent de natura sa, pentru o perioadă de 8 ani, urmată de sancţiunea plăţii unui impozit reprezentând 80% din diferenţa de valoare a terenurilor deţinute de către societate dacă înstrăinarea este anterioară împlinirii termenului, se ajunge în situaţia în care se încalcă nu doar dreptul de proprietate privată din perspectiva principiului proporţionalităţii, ci şi alte drepturi şi libertăţi fundamentale: libertatea economică şi dreptul la moştenire, în măsura în care sensul normei juridice este acela că este cuprinsă în această interdicţie de înstrăinare pentru o perioadă de 8 ani şi transmiterea dreptului de proprietate asupra acţiunilor/părţilor sociale din pachetul de control pentru cauză de moarte.15. Se apreciază că noţiunea „pachet de control" nu este definită nici în legea criticată şi nici într-o altă lege. Aceasta poate primi definiţii diferite în funcţie de ipoteze diferite. Această noţiune nu are o semnificaţie juridică clară, fiind mai degrabă un concept empiric, vag, cu un conţinut care depinde de la caz la caz, susceptibil de interpretări subiective şi abuzuri, mai ales când se cere aplicată de organe de control fiscal. Posibilitatea unui acţionar/asociat de a avea un vot hotărâtor în adunarea generală depinde de o serie de factori imposibil de standardizat, cum ar fi: numărul de acţionari/asociaţi, dispersia deţinerii acţiunilor/părţilor sociale, posibilitatea reală a acţionarilor/ asociaţilor de a participa la adunările generale, prevederile concrete ale actului constitutiv al fiecărei societăţi privind cvorumul necesar pentru valabilitatea adunărilor şi majorităţile cerute pentru luarea hotărârilor. Se mai arată că art. 2 alin. (1) pct. 9 din Legea nr. 24/2017 privind emitenţii de instrumente financiare şi operaţiuni de piaţă ar putea fi interpretat ca definind poziţia de control, dar o face indirect prin referire la persoana controlată.16. Se menţionează că modul de calcul al impozitului pentru înstrăinarea acţiunilor/părţilor sociale reprezentând pachetul de control anterior împlinirii termenului de 8 ani, este formulat întro manieră complicată şi imprecisă, cu încălcarea principiului securităţii raporturilor juridice prevăzut la art. 1 alin. (5) din Constituţie, în componenta sa referitoare la claritatea şi previzibilitatea legii. Aparent, doar dacă părţile sociale sunt vândute se aplică teza ultimă a alin. (2), nu şi atunci când sunt „înstrăinate direct sau indirect" altfel decât prin vânzare-cumpărare.17. Se susţine că art. I pct. 3 [cu referire la art. 4² alin. (1)] din lege impune proprietarilor de teren agricol situat în extravilanul unei localităţi o sarcină fiscală în măsura în care îşi exercită dreptul de dispoziţie asupra bunului imobil înainte de împlinirea unui termen de 8 ani de la data dobândirii bunului. Sarcina fiscală este disproporţionată şi fără justificarea duratei de timp de la împlinirea căreia această condiţie care grefează un aspect esenţial al dreptului de proprietate privată încetează. Legiuitorul a instituit arbitrar, fără o fundamentare în fapt şi în drept, o perioadă de 8 ani de zile în cadrul căreia orice înstrăinare a unui teren agricol de către un cetăţean român îi diminuează acestuia dreptul de a culege beneficiul rezultat în urma exercitării dreptului de a dispune de bunul său prin instituirea unui impozit de 80% asupra diferenţei preţului de cumpărare şi celui de vânzare a bunului imobil. O asemenea limitare apare ca disproporţionată şi încalcă art. 53 din Constituţie.18. Se indică faptul că art. I pct. 2 [cu referire la art. 4 alin. (2)] şi pct. 3 [cu referire la art. 4¹] din lege are ca obiectiv indirect restrângerea dreptului cetăţenilor statelor membre ale Uniunii Europene şi ai statelor care sunt parte la Acordul privind Spaţiul Economic European de a dobândi dreptul de proprietate asupra terenurilor agricole. În consecinţă, se susţine că sunt încălcate prevederile Tratatului privind aderarea României la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, mai precis ale Actului privind condiţiile de aderare a Republicii Bulgaria şi a României şi adaptările tratatelor pe care se întemeiază Uniunea Europeană, anexa VII - Lista menţionată la articolul 20 din protocol: măsuri tranzitorii, România, pct. 3 Libera circulaţie a capitalurilor, care prevăd că limitările pe care legislaţia română le-a stabilit în acest domeniu au încetat în termen de 5 ani, respectiv 7 ani de la data aderării României la Uniunea Europeană, cu consecinţa că, ulterior împlinirii acestui termen, România nu poate impune alte restricţii. În acest sens, se arată că, prin adoptarea unei asemenea soluţii legislative, există premisa apariţiei unui viciu de neconstituţionalitate şi în raport cu prevederile art. 148 din Constituţie, care reglementează implicaţiile intrării României în Uniunea Europeană, ca urmare a aderării.19. Se apreciază că dobândirea în condiţii restrictive a dreptului de proprietate, restrângerea atributului dispoziţiei în limitele anumitor categorii de potenţiali cumpărători, impunerea îndeplinirii unor condiţii de către cumpărător, precum reşedinţa/domiciliul/sediul cu cel puţin 5 ani înaintea înregistrării ofertei de vânzare pe teritoriul naţional, desfăşurarea de activităţi agricole pe teritoriul naţional într-o perioadă de cel puţin 5 ani anterior înregistrării ofertei de vânzare, obţinerea unui anumit procent al veniturilor din activităţi agricole pentru o perioadă de 5 ani fiscali anterior acestui moment (pentru persoanele juridice) conduc la schimbarea regimului juridic al dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole şi pot fi calificate drept măsuri de restrângere a exerciţiului unor drepturi şi libertăţi, contrare art. 53 din Constituţie.20. Se apreciază că noile condiţii impuse dobânditorilor de terenuri pot ridica probleme de compatibilitate şi cu dreptul Uniunii Europene şi jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, în măsura în care acestea condiţii nu pot fi justificate din perspectiva tratamentului nediscriminatoriu, a protecţiei unor obiective de interes general şi a proporţionalităţii. Se susţine că, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului, restrângerea poate viza numai exerciţiul drepturilor fundamentale şi nu poate leza existenţa lor, trebuie justificată ca imperios necesară într-o societate democratică şi nu poate avea decât caracter temporar.21. Se apreciază că art. I pct. 3 [cu referire la art. 4¹] din lege încalcă art. 56 alin. (2) din Constituţie. Principiul justei aşezări a sarcinilor fiscale implică un complex de condiţii de care legiuitorul este ţinut atunci când instituie anumite obligaţii fiscale în sarcina contribuabililor; astfel, norma fiscală este conformă cu Constituţia numai dacă utilizează criterii raţional-obiective, dacă sarcina fiscală este detaliată şi dacă incidenţa normei se consumă într-o bună vecinătate şi uneori subordonare faţă de alte principii, atât constituţionale, cât şi fiscale. Or, textul criticat încalcă principiul justei aşezări a sarcinilor fiscale, componenta privind necesitatea ca fiscalitatea să fie proporţională, rezonabilă şi echitabilă, deoarece „conduce indirect la o dublă impozitare, cu toate că textul legal sesizat exclude în mod expres un asemenea scenariu". În acest sens, se menţionează că pentru vânzarea acestor terenuri se va colecta impozitul datorat în temeiul legii criticate şi al art. 111 din Codul fiscal.22. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, obiecţia de neconstituţionalitate a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele lor de vedere.23. Preşedintele Camerei Deputaţilor apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate formulată este neîntemeiată.24. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate raportate la principiul bicameralismului, se arată că o iniţiativă legislativă poate fi modificată sau completată de prima Camera sesizată, fără ca decizia acesteia să fie limitată de conţinutul iniţiativei legislative în forma depusă de iniţiator, după cum tot astfel, Camera decizională are dreptul de a modifica, de a completa ori de a renunţa la iniţiativa în cauză (Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.018 din 19 iulie 2010). Se menţionează că, în concepţia art. 75 alin. (3) din Constituţie, ulterior analizării proiectului de act normativ în cadrul primei Camere sesizate sau după aprobarea/respingerea proiectului, forma finală a normei este cea stabilită în Camera decizională. O interpretare conform căreia textul adoptat în prima Cameră sesizată ar trebui să fie oarecum similar cu forma adoptată în Camera decizională, lipseşte de sens conţinutul articolului indicat anterior sau chiar limitează competenţa parlamentarilor din Camera decizională de a-şi exercita dreptul la iniţiativă legislativă şi/sau de a propune amendamente. În sprijinul acestor susţineri se invocă deciziile Curţii Constituţionale nr. 1093 din 15 octombrie 2008 şi nr. 1 din 11 ianuarie 2012. Prin urmare, principiul bicameralismului trebuie privit ca garanţie a faptului că fiecare proiect de act normativ este supus unui filtru suplimentar în cadrul Camerei chemate să decidă definitiv, fiecare dintre Camere intervenind însă la momente diferite în cadrul procesului de legiferare, şi nu ca un obstacol în calea amendării unui proiect în cadrul Camerei decizionale.25. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate raportate la art. 1 alin. (5) din Constituţie, se apreciază că principiul legalităţii impune obligaţia ca normele adoptate să fie precise, clare şi previzibile. În acest context, se invocă deciziile Curţii Constituţionale nr. 189 din 2 martie 2006, nr. 903 din 6 iulie 2010 şi nr. 26 din 18 ianuarie 2012. Se subliniază că, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 733 din 10 iulie 2012, Curtea a statuat că aspectele privitoare la lipsa de claritate şi previzibilitate a normei juridice nu reprezintă o veritabilă critică de neconstituţionalitate, ci vizează în fapt probleme de aplicare a legii, a căror soluţionare nu intră în sfera sa de competenţă, ci în competenţa exclusivă a Parlamentului de a interveni pe calea unor amendamente legislative, pentru a asigura ordinea juridică necesară. Se menţionează că principiul legalităţii stă la baza oricăror acte adoptate de Parlament, care, în calitate de unică autoritate legiuitoare, a adoptat actul normativ criticat în mod legitim şi asumat, conform Constituţiei. Prin urmare, legea criticată nu încalcă principiul legalităţii.26. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate raportate la principiul proporţionalităţii, se arată că exerciţiul unui drept nu poate fi absolutizat, prin eliminarea unor îngrădiri, inerente în considerarea existenţei unor drepturi aparţinând altor titulari, cărora autoritatea statală este ţinută, în egală măsură, să le acorde ocrotire, sens în care se face referire la Decizia Curţii Constituţionale nr. 587 din 8 noiembrie 2005. Textul criticat răspunde nevoii de a asigura securitatea juridică a drepturilor şi libertăţilor celorlalţi, atât în perspectiva intereselor individuale, cât şi a celor naţionale sau de grup şi a binelui public. În acest sens, se menţionează că scopul acestuia este de a descuraja înstrăinarea terenurilor agricole situate în extravilan, prin introducerea unui termen de protecţie de 8 ani de la cumpărarea imobilului, astfel încât dacă înstrăinarea se produce înaintea împlinirii acestui termen, vânzătorul va trebui să plătească un impozit de 80% pe suma ce reprezintă diferenţa dintre preţul de vânzare şi preţul de cumpărare. Exercitarea unui drept de către titularul său nu poate avea loc decât într-un anumit cadru, prestabilit de legiuitor, cu respectarea anumitor exigenţe, cărora li se subsumează şi instituirea unor termene. Departe de a constitui o negare a dreptului în sine, asemenea exigenţe dau expresie ordinii de drept, absolutizarea exerciţiului unui anume drept având consecinţă fie negarea, fie amputarea drepturilor sau intereselor legitime ale altor persoane, cărora statul este ţinut să le acorde ocrotire, în egală măsură, în deplină concordanţă cu prevederile art. 53 din Constituţie, sens în care se face trimitere la Decizia Curţii Constituţionale nr. 61 din 17 februarie 2004. Se apreciază că într-o societate democratică regula este cea a exercitării neîngrădite a drepturilor şi libertăţilor fundamentale, restrângerea fiind prevăzută ca o excepţie, dacă nu există o altă soluţie pentru a salvgarda alte valori ale statului care sunt puse în pericol.27. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate raportate la art. 56 alin. (2) din Constituţie, se arată că, în conformitate cu acest text constituţional, cetăţenii au obligaţia de a contribui prin taxe şi impozite la cheltuielile publice, însă această îndatorire trebuie să se instituie numai în considerarea realizării şi, respectiv, protejării interesului general, precum şi a drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale altor subiecte de drept. Formularea „aşezarea justă a sarcinilor fiscale" din cuprinsul art. 56 alin. (2) din Constituţie presupune, pe de o parte, să se ţină seama de situaţia materială a contribuabililor, iar, pe de altă parte, de posibilitatea crescută a celor care deţin mai multe proprietăţi de a contribui, prin impozite, la cheltuielile publice (Decizia Curţii Constituţionale nr. 477 din 9 noiembrie 2004). Stabilirea cotelor de impozitare este atributul legiuitorului, care, respectând art. 56 din Constituţie, le poate mări sau micşora în funcţie de politica fiscală promovată şi de interesele generale ale societăţii la un moment dat, aşa cum este consacrat şi în Decizia Curţii Constituţionale nr. 695 din 28 iunie 2012. Prin urmare, se susţine că legea criticată nu încalcă acest principiu.28. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate raportate la art. 148 din Constituţie, se arată că, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, aderarea la Uniunea Europeană nu poate afecta supremaţia Constituţiei asupra întregii ordini juridice. Legea fundamentală este expresia voinţei poporului, ceea ce înseamnă că aceasta nu-şi poate pierde forţa obligatorie doar prin existenţa unei neconcordanţe între prevederile sale şi cele europene. Legea criticată prevede aceleaşi obligaţii pentru toţi arendaşii, indiferent că sunt cetăţeni români, străini sau apatrizi, neexistând nicio discriminare în rândul acestora şi neurmărinduse restrângerea dreptului de proprietate. Legiuitorul este competent a stabili cadrul juridic pentru exercitarea atributelor dreptului de proprietate, în accepţiunea principială oferită de Constituţie, în aşa fel încât să nu încalce interesele generale sau particulare legitime ale altor subiecte de drept. În acelaşi sens se menţionează şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, potrivit căreia legiuitorul poate aprecia, în funcţie de nevoia reală a comunităţii, măsurile de limitare a exerciţiului dreptului de proprietate. Se menţionează Decizia Curţii Constituţionale nr. 266 din 21 mai 2013, prin care s-a statuat că legiuitorul este în drept să stabilească conţinutul şi limitele dreptului de proprietate. De principiu, aceste limite au în vedere obiectul dreptului de proprietate şi atributele acestuia şi se instituie în vederea apărării intereselor sociale şi economice generale sau pentru apărarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale altor persoane, esenţial ca prin aceasta să nu fie suprimat complet dreptul de proprietate.29. Preşedintele Senatului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate.30. La dosarul cauzei a fost depus un memoriu Amicus curiae de către Asociaţia Română a Companiilor de Explorare şi Producţie Petrolieră (ROPEPCA) din Bucureşti.CURTEA,examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctul de vedere al preşedintelui Camerei Deputaţilor, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:31. Curtea Constituţională a fost sesizată, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate.32. Obiectul controlului de constituţionalitate, astfel cum a fost formulat, îl constituie Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan şi de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor comerciale ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului. În realitate, Curtea reţine că obiectul criticii de neconstituţionalitate îl reprezintă art. I pct. 2 [cu referire la art. 4 alin. (1) lit. a)-e) şi g) şi alin. (2) şi (5)] şi pct. 3 [cu referire la art. 4¹ şi art. 4² alin. (1) şi (2)] din legea menţionată, precum şi legea în ansamblul său. Textele legale criticate în mod punctual au următorul cuprins:– Art. I pct. 2 [cu referire la art. 4 alin. (1) lit. a)-e) şi g) şi alin. (2) şi (5)]: „(1) Înstrăinarea prin vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan se face cu respectarea condiţiilor de fond şi de formă prevăzute de Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările ulterioare, şi a dreptului de preempţiune, la preţ şi în condiţii egale, în următoarea ordine:a)preemptori de rang I: coproprietarii, rudele de gradul I, soţii, rudele şi afinii până la gradul al treilea inclusiv;b)preemptori de rang II: proprietarii investiţiilor agricole pentru culturile de pomi, viţă-de-vie, hamei, irigaţii exclusiv private şi/sau arendaşii. În cazul în care pe terenurile supuse vânzării se află investiţii agricole pentru culturile de pomi, viţă- de-vie, hamei şi pentru irigaţii, prioritate la cumpărarea acestor terenuri au proprietarii acestor investiţii;c)preemptori de rang III: proprietarii şi/sau arendaşii terenurilor agricole vecine cu terenul supus vânzării, cu respectarea dispoziţiilor prevăzute la alin. (2) şi (4);d)preemptori de rang IV: tinerii fermieri;e)preemptori de rang V: Academia de Ştiinţe Agricole şi Silvice „Gheorghe Ionescu-Şişeşti" şi unităţile de cercetare-dezvoltare din domeniile agriculturii, silviculturii şi industriei alimentare, organizate şi reglementate prin Legea nr. 45/2009 privind organizarea şi funcţionarea Academiei de Ştiinţe Agricole şi Silvice «Gheorghe Ionescu-Şişeşti», cu modificările şi completările ulterioare, şi a sistemului de cercetare-dezvoltare din domeniile agriculturii, silviculturii şi industriei alimentare, precum şi instituţiile de învăţământ cu profil agricol, în scopul cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan cu destinaţia strict necesară cercetării agricole, aflate în vecinătatea loturilor existente în patrimoniul acestora; [...]g)preemptori de rang VII: statul român, prin Agenţia Domeniilor Statului.
(2) Arendaşul care doreşte să cumpere terenul agricol arendat situat în extravilan trebuie să deţină această calitate în temeiul unui contract de arendare valabil încheiat şi înregistrat potrivit dispoziţiilor legale, cu cel puţin un an înainte de data afişării ofertei de vânzare la sediul primăriei şi să îndeplinească următoarele condiţii:a)în cazul arendaşilor persoane fizice să facă dovada domiciliului/reşedinţei situat/situată pe teritoriul naţional, pe o perioadă de 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan; b)în cazul arendaşilor persoane juridice şi asociaţii, persoane fizice, să facă dovada domiciliului/reşedinţei situat/situată pe teritoriul naţional pe o perioadă de 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan; c)în cazul arendaşilor persoane juridice, cu acţionariat altă persoană juridică, acţionarii care deţin controlul societăţii să facă dovada sediului social/secundar situat pe teritoriul naţional stabilit pe o perioadă de 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan. [...]
(5) În cazul exercitării dreptului de preempţiune de către proprietarii de terenuri agricole vecine, prioritatea la cumpărarea terenurilor agricole situate în extravilan se stabileşte astfel:a)proprietarul de teren agricol vecin care are hotarul comun cu latura cea mai mare a terenului ce face obiectul ofertei de vânzare; b)în cazul în care terenul ce face obiectul ofertei de vânzare are două laturi mari ori toate laturile egale, prioritate la cumpărarea acestui teren are proprietarul de teren agricol vecin, tânăr fermier, care are domiciliul/reşedinţa situat/situată pe teritoriul naţional pe o perioadă de cel puţin 1 an anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan; c)proprietarii de teren agricol vecin care au hotarul comun cu terenul ce face obiectul ofertei de vânzare, în ordinea descrescătoare a lungimii hotarului comun cu terenul în cauză; d)în cazul în care latura mare sau una dintre laturile egale ale terenului ce face obiectul ofertei de vânzare are hotarul comun cu un teren situat pe raza altei unităţi administrativ-teritoriale, prioritate la cumpărarea terenului are proprietarul de teren agricol vecin cu domiciliul/reşedinţa în raza unităţii administrativ-teritoriale unde este amplasat terenul.";– Art. I pct. 3 [cu referire la art. 4¹ şi art. 4² alin. (1) şi (2)]: „Art. 4¹. - (1) În cazul în care titularii dreptului de preempţiune nu îşi manifestă intenţia de a cumpăra terenul, înstrăinarea prin vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan se poate face către persoanele fizice cu respectarea următoarelor condiţii cumulative: a)să aibă domiciliul/reşedinţa situat/situată pe teritoriul naţional pe o perioadă de cel puţin 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare; b)să desfăşoare activităţi agricole pe teritoriul naţional pe o perioadă de cel puţin 5 ani, anterior înregistrării acestei oferte; c)să fie înregistrată de autorităţile fiscale române cu minimum 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan.
(2) În cazul în care titularii dreptului de preempţiune nu îşi manifestă intenţia de a cumpăra terenul, înstrăinarea prin vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan se poate face către persoanele juridice cu respectarea următoarelor condiţii cumulative:a)să aibă sediul social şi/sau sediul secundar situat pe teritoriul naţional, pe o perioadă de cel puţin 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare; b)să desfăşoare activităţi agricole pe teritoriul naţional pe o perioadă de cel puţin 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan; c)să prezinte înscrisurile din care să reiasă că, din venitul total al ultimilor 5 ani fiscali, minimum 75% reprezintă venit din activităţi agricole, aşa cum sunt prevăzute de Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările şi completările ulterioare, clasificate conform codului CAEN prin ordin al ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale; d)asociatul/acţionarul care deţine controlul societăţii să aibă domiciliul situat pe teritoriul naţional pe o perioadă de cel puţin 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan; e)în cazul în care în structura persoanelor juridice, asociaţii/acţionarii care deţin controlul societăţii sunt alte persoane juridice, asociaţii/acţionarii care deţin controlul societăţii să facă dovada domiciliului situat pe teritoriul naţional pe o perioadă de cel puţin 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan.
(3) În cazul neexercitării dreptului de preempţiune, potenţialii cumpărători pot depune la primărie un dosar care să cuprindă documentele doveditoare privind îndeplinirea condiţiilor prevăzute la alin. (1) şi (2), în termen de 30 de zile de la expirarea termenului de 45 de zile lucrătoare, prevăzut la art. 6 alin. (2).
(4) Documentele doveditoare privind îndeplinirea condiţiilor prevăzute la alin. (1) şi (2) se stabilesc prin normele metodologice de aplicare a prezentei legi.
(5) În cazul neexercitării dreptului de preempţiune, dacă niciunul dintre potenţialii cumpărători, în termenul legal, nu îndeplineşte condiţiile pentru a putea cumpăra terenul agricol situat în extravilan, înstrăinarea acestuia prin vânzare se poate face către orice persoană fizică sau juridică, în condiţiile prezentei legi. Articolul 4²
(1) Terenurile agricole situate în extravilan se pot înstrăina, prin vânzare, înainte de împlinirea a 8 ani de la cumpărare, cu obligaţia plăţii impozitului de 80% pe suma ce reprezintă diferenţa dintre preţul de vânzare şi preţul de cumpărare, în baza grilei notarilor din respectiva perioadă.
(2) În cazul înstrăinării directe sau indirecte, înainte de împlinirea a 8 ani de la cumpărare, a pachetului de control al societăţilor care au în proprietate terenuri agricole situate în extravilan şi care reprezintă mai mult de 25% din activele acestora, vânzătorul va avea obligaţia de a plăti un impozit de 80% din diferenţa de valoare a terenurilor respective calculată pe baza grilei notarilor între momentul dobândirii terenurilor şi momentul înstrăinării pachetului de control. În acest caz, impozitul pe profit privind diferenţa de valoare a acţiunilor sau părţilor sociale vândute se va aplica la o bază redusă proporţional cu procentul ponderii terenurilor agricole respective în activele fixe, orice dublă impozitare fiind interzisă".33. Textele constituţionale invocate în susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate sunt cele ale art. 1 alin. (5) privind calitatea legii, ale art. 44 - Dreptul de proprietate privată, ale art. 45 - Libertatea economică, ale art. 46 - Dreptul la moştenire, ale art. 53 - Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi, ale art. 56 alin. (2) privind justa aşezare a sarcinilor fiscale, ale art. 61 alin. (2) privind principiul bicameralismului, ale art. 75 alin. (1) privind ordinea sesizării Camerelor, ale art. 135 - Economia şi ale art. 148 - Integrarea în Uniunea Europeană. Deşi obiecţia de neconstituţionalitate prin prisma încălcării principiului bicameralismului a fost formulată în raport cu art. 61 alin. (2) din Constituţie, Curtea constată că, în jurisprudenţa sa, atunci când a analizat acest principiu s-a referit şi la art. 75, astfel că urmează a se reţine şi acest text ca normă de referinţă.
(1) Admisibilitatea obiecţiei de neconstituţionalitate34. În prealabil examinării obiecţiei de neconstituţionalitate, Curtea are obligaţia verificării condiţiilor de admisibilitate ale acesteia, prin prisma titularului dreptului de sesizare, a termenului în care acesta este îndrituit să sesizeze instanţa constituţională, precum şi a obiectului controlului de constituţionalitate. Dacă primele două condiţii se referă la regularitatea sesizării instanţei constituţionale, din perspectiva legalei sale sesizări, cea de-a treia vizează stabilirea sferei sale de competenţă, astfel încât urmează a fi cercetate în ordinea antereferită, iar constatarea neîndeplinirii uneia dintre ele are efecte dirimante, făcând inutilă analiza celorlalte condiţii (Decizia nr. 66 din 21 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 213 din 9 martie 2018, paragraful 38). 35. Curtea constată că obiecţia de neconstituţionalitate îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie atât sub aspectul titularului dreptului de sesizare, întrucât a fost formulată de un număr de 88 de deputaţi, cât şi sub aspectul obiectului, fiind vorba de o lege adoptată, dar nepromulgată încă. 36. Cu privire la termenul în care poate fi sesizată instanţa de contencios constituţional, potrivit art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, acesta este de 5 zile de la data depunerii legii adoptate la secretarii generali ai celor două Camere ale Parlamentului, respectiv de 2 zile, începând de la acelaşi moment, dacă legea a fost adoptată în procedură de urgenţă. Totodată, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Legea fundamentală, Curtea Constituţională se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgarea acestora, care, potrivit art. 77 alin. (1) teza a doua din Constituţie, se face în termen de cel mult 20 de zile de la primirea legii adoptate de Parlament, iar, potrivit art. 77 alin. (3) din Constituţie, în termen de cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate după reexaminare. 37. În cauză, legea criticată a fost adoptată de Senat la 22 mai 2018, iar de Camera Deputaţilor la 3 iunie 2020. La 3 iunie 2020 legea a fost depusă la secretarii generali ai celor două Camere pentru exercitarea dreptului de sesizare asupra constituţionalităţii legii şi trimisă la promulgare în data de 9 iunie 2020. La aceeaşi dată, Curtea Constituţională a fost sesizată cu prezenta obiecţie de neconstituţionalitate de un număr de 88 de deputaţi. 38. Luând act de faptul că obiecţia de neconstituţionalitate a fost formulată cu depăşirea termenului legal prevăzut de Legea nr. 47/1992, dar în interiorul termenului de promulgare de 20 de zile, prevăzut de art. 77 alin. (1) din Constituţie, precum şi de faptul că legea nu fusese încă promulgată la data sesizării sale, Curtea constată că obiecţia de neconstituţionalitate este admisibilă sub aspectul respectării termenului în care poate fi sesizată instanţa de control constituţional (a se vedea în acest sens Decizia nr. 67 din 21 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 223 din 13 martie 2018, paragraful 70, ipoteza a doua).
(2) Analiza obiecţiei de neconstituţionalitate(2.1.) Critica de neconstituţionalitate referitoare la încălcarea principiului bicameralismului 39. În jurisprudenţa sa cu privire la principiul bicameralismului, Curtea a dezvoltat o veritabilă „doctrină" a bicameralismului şi a modului în care acest principiu este reflectat în procedura de legiferare. Ţinând seama de indivizibilitatea Parlamentului ca organ reprezentativ al poporului român şi de unicitatea sa ca autoritate legiuitoare a ţării, Constituţia nu permite adoptarea unei legi de către o singură Cameră fără ca proiectul de lege să fi fost dezbătut şi de cealaltă Cameră (Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 13 aprilie 2017, paragraful 53). Ca urmare, dezbaterea parlamentară a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstracţie de evaluarea acesteia în plenul celor două Camere ale Parlamentului. Aşa fiind, modificările şi completările pe care Camera decizională le aduce proiectului de lege sau propunerii legislative adoptate de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia şi la forma în care a fost reglementată de prima Cameră. Altfel, se ajunge la situaţia ca o singură Cameră, şi anume Camera decizională, să legifereze, ceea ce contravine principiului bicameralismului (Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 30 aprilie 2008, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, paragraful 53). 40. Curtea a stabilit două criterii esenţiale pentru a se determina cazurile în care, prin procedura parlamentară, se încalcă principiul bicameralismului: pe de o parte, existenţa unor deosebiri majore de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului şi, pe de altă parte, existenţa unei configuraţii semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. Întrunirea celor două criterii este de natură a afecta principiul care guvernează activitatea de legiferare a Parlamentului, plasând pe o poziţie privilegiată Camera decizională, cu eliminarea, în fapt, a primei Camere sesizate din procesul legislativ (Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011, Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 161 din 3 martie 2017, paragraful 29, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, paragraful 54). 41. Stabilind limitele principiului bicameralismului, prin Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, Curtea a observat că aplicarea acestui principiu nu poate avea ca efect deturnarea rolului de Cameră de reflecţie a primei Camere sesizate în sensul că aceasta ar fi Camera care ar fixa în mod definitiv conţinutul proiectului sau al propunerii legislative (şi, practic, conţinutul normativ al viitoarei legi), ceea ce are drept consecinţă faptul că cea de-a doua Cameră, Camera decizională, nu va avea posibilitatea să modifice ori să completeze legea adoptată de Camera de reflecţie, ci doar posibilitatea de a o aproba sau de a o respinge. Sub aceste aspecte este de netăgăduit că principiul bicameralismului presupune atât conlucrarea celor două Camere în procesul de elaborare a legilor, cât şi obligaţia acestora de a-şi exprima prin vot poziţia cu privire la adoptarea legilor; prin urmare, lipsirea Camerei decizionale de competenţa sa de a modifica sau completa legea astfel cum a fost adoptată de Camera de reflecţie, deci de a contribui la procesul de elaborare a legilor, ar echivala cu limitarea rolului său constituţional şi cu acordarea unui rol preponderent Camerei de reflecţie în raport cu cea decizională în procesul de elaborare a legilor. Într-o atare situaţie, Camera de reflecţie ar elimina posibilitatea Camerei decizionale de a conlucra la elaborarea actelor normative, aceasta din urmă putându-şi doar exprima prin vot poziţia cu privire la propunerea sau proiectul de lege deja adoptată/adoptat de Camera de reflecţie, ceea ce este de neconceput. 42. Principiul bicameralismului este încălcat dacă legea, în redactarea pe care a adoptat-o Senatul, se îndepărtează în mod substanţial atât de textul adoptat în Camera Deputaţilor, cât şi de obiectivele urmărite de iniţiativa legislativă. Pornind de la premisa că legea este, cu aportul specific al fiecărei Camere, opera întregului Parlament, Curtea a statuat că autoritatea legiuitoare trebuie să respecte principiile constituţionale în virtutea cărora o lege nu poate fi adoptată de către o singură Cameră. Or, din examinarea dispoziţiilor deduse controlului de constituţionalitate, Curtea a constatat că majoritatea soluţiilor adoptate de Senat nu a făcut obiectul iniţiativei legislative şi nu a fost dezbătută în Camera Deputaţilor. Cu alte cuvinte, Senatul, adoptând legea criticată, a sustras dezbaterii şi adoptării primei Camere sesizate modificări care vizau aspecte esenţiale în structura şi filosofia legii, contrar art. 61 din Constituţie. De asemenea, Curtea a mai constatat că legea adoptată de Senat se îndepărtează de la scopul avut în vedere de iniţiatorul său. Prin urmare, Curtea a reţinut că legea a fost adoptată de Senat cu încălcarea principiului bicameralismului, întrucât, pe de o parte, relevă existenţa unor deosebiri majore de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului şi, pe de altă parte, se abate de la obiectivul urmărit de iniţiatorul proiectului de lege şi respectat de prima Cameră sesizată (Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 937 din 22 noiembrie 2016, paragrafele 38-40). 43. În jurisprudenţa sa (a se vedea Decizia nr. 765 din 14 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 134 din 21 februarie 2017, paragrafele 37 şi 38), Curtea a statuat că bicameralismul nu înseamnă ca ambele Camere să se pronunţe asupra unei soluţii legislative identice, în Camera decizională putând exista abateri inerente de la forma adoptată de Camera de reflecţie, desigur, fără schimbarea obiectului esenţial al proiectului de lege/propunerii legislative. A nega posibilitatea Camerei decizionale de a se îndepărta de la forma votată în Camera de reflecţie ar însemna limitarea rolului său constituţional, iar caracterul decizional ataşat acesteia ar deveni iluzoriu. S-ar ajunge la un veritabil mimetism în sensul că cea de-a doua Cameră se va identifica, în ceea ce priveşte activitatea sa legislativă, cu prima Cameră, neputându-se îndepărta în niciun fel de la soluţiile legislative pentru care a optat prima Cameră, ceea ce este contrar, până la urmă, chiar ideii de bicameralism. 44. Prin urmare, nu se poate susţine încălcarea principiului bicameralismului atât timp cât legea adoptată de Camera decizională se referă la aspectele principiale pe care le-a avut în vedere propunerea/proiectul de lege în forma sa însuşită de Camera de reflecţie. În acest sens, modificările aduse formei adoptate de Camera de reflecţie trebuie să cuprindă o soluţie legislativă care păstrează concepţia de ansamblu a acesteia şi să fie adaptate în mod corespunzător, prin stabilirea unei soluţii legislative alternative/complementare care nu se abate de la forma adoptată de Camera de reflecţie, în condiţiile în care aceasta este mai cuprinzătoare sau mai bine articulată în cadrul ansamblului legii, cu realizarea anumitor coroborări inerente oricărei modificări. 45. Raportat la cauza de faţă, autorii obiecţiei de neconstituţionalitate susţin că a fost încălcat principiul bicameralismului, întrucât, în Camera decizională, s-a procedat la adoptarea a 16 amendamente care nu au fost supuse dezbaterii primei Camere sesizate, Senatul, sens în care se face trimitere la amendamentele privind art. 4 alin. (1) lit. a)-e) şi g), art. 4¹ alin. (1) lit. a)-d), art. 4² şi art. 12 alin. (2)-(6) din Legea nr. 17/2014. 46. Curtea reţine că art. I pct. 2 [cu referire la art. 4 alin. (1) lit. a)-e) şi g)] din lege nu reprezintă o îndepărtare a Camerei decizionale de la forma legii adoptate în Camera de reflecţie. Astfel, dacă forma adoptată de Senat reglementa dreptul de preempţiune al coproprietarilor şi rudelor de gradul I, al arendaşilor, tinerilor fermieri, al proprietarilor de terenuri agricole vecini, precum şi al statului român, prin Agenţia Domeniilor Statului, în această ordine, la preţ şi în condiţii egale, stabilind cinci categorii de preemptori, forma adoptată de Camera Deputaţilor menţine dreptul de preempţiune la vânzarea terenurilor agricole situate în extravilan, stabilind şapte categorii de preemptori, grupaţi pe ranguri. 47. Astfel, au fost adăugate două noi categorii de preemptori [(i) Academia de Ştiinţe Agricole şi Silvice „Gheorghe Ionescu-Şişeşti" şi unităţile de cercetare-dezvoltare din domeniile agriculturii, silviculturii şi industriei alimentare şi unităţile de învăţământ cu profil agricol şi (ii) persoane fizice cu domiciliul/reşedinţa situat/situată în unităţile administrativ-teritoriale unde este amplasat terenul sau în unităţile administrativ-teritoriale vecine]. Totodată, în cele cinci categorii iniţiale de preemptori au fost operate unele modificări prin reconfigurarea sferei acestora, după cum urmează: (i) preemptori de rangul I, pe lângă coproprietari, rudele de gradul I, au devenit şi soţii, rudele şi afinii până la gradul al treilea inclusiv; (ii) arendaşii au fost împărţiţi în două categorii - arendaşi care au luat în arendă terenul agricol extravilan supus vânzării şi arendaşii terenurilor agricole extravilane învecinate, devenind, după caz, preemptori de rangul II sau III; (iii) proprietarii investiţiilor agricole efectuate pe terenul agricol extravilan au devenit preemptori de rangul II; (iv) proprietarii de terenuri vecine au trecut în faţa tinerilor fermieri, ca rang de preempţiune. 48. Chiar dacă la prima vedere pare că legiuitorul a operat mai multe modificări cu privire la art. 4, în realitate, acestea menţin ideea de drept de preempţiune al unor categorii de persoane, nu modifică esenţial ordinea acestora şi nu zădărnicesc scopul legii, respectiv cel al evitării fărâmiţării proprietăţii funciare din extravilanul localităţilor. Faptul că în Camera decizională au fost stabilite anumite abateri de la forma adoptată de Camera de reflecţie nu înseamnă că aceasta s-a şi îndepărtat de la scopul iniţiatorului sau de la redactarea adoptată de Camera de reflecţie. Este de reţinut că, în urma revizuirii Constituţiei în anul 2003, s-a adoptat un bicameralism diferenţiat, care a conceptualizat noţiunile de Cameră de reflecţie şi Cameră decizională, fiecare dintre cele două Camere având, în acest context, un rol şi competenţe determinate (Decizia nr. 431 din 21 iunie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 581 din 20 iulie 2017, paragraful 28). Astfel, Camera decizională nu are doar rolul de a încuviinţa sau nu legea adoptată de Camera de reflecţie, ci de a se manifesta activ, chiar adaptând sau regândind soluţia legislativă adoptată de prima Cameră. Se evită astfel un mimetism funcţional dăunător funcţionării Parlamentului. 49. Modificările aduse art. 4¹ nu pun în discuţie soluţia normativă adoptată de Camera decizională, şi anume ca domiciliul/reşedinţa cumpărătorului terenului agricol extravilan să fie stabilit/stabilită în raza unităţii administrativ-teritoriale unde este amplasat terenul ce face obiectul ofertei de vânzare pe o anumită perioadă timp, ci stabilesc, suplimentar, pentru persoanele fizice care cumpără terenuri agricole în extravilan, să fi desfăşurat activităţi agricole pe teritoriul naţional pe o perioadă de cel puţin 5 ani şi să fi fost înregistrată de autorităţile fiscale române cu minimum 5 ani anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan. Totodată, în Camera decizională s-au extins: (i) locul în care trebuie să fie domiciliul/reşedinţa cumpărătorului de la raza unităţii administrativ-teritoriale în care este situat terenul la teritoriul naţional şi (ii) perioada pentru care persoanele fizice care cumpără terenuri agricole în extravilan trebuie să aibă domiciliul/reşedinţa situat/situată în locul stabilit de lege de la 3 la 5 ani. Cu alte cuvinte, orientarea primei Camere de condiţionare a cumpărării terenurilor agricole din extravilan a fost continuată de cea de-a doua Cameră, care a instituit la rândul ei condiţii a căror îndeplinire să ateste faptul că cumpărătorul are domiciliul în România de un anumit timp, are capacitatea să desfăşoare activităţi agricole pe terenul cumpărat, precum şi faptul că a desfăşurat astfel de activităţi în România, aşadar, să fie înregistrată de autorităţile fiscale române cu acest obiect de activitate. Astfel, cea de-a doua Cameră a continuat linia primei Camere, fără să schimbe concepţia care a avut la bază ideea de condiţionare a cumpărării terenurilor. 50. Modificările aduse art. 4² nu schimbă concepţia de ansamblu a textului adoptat la nivelul Camerei de reflecţie. Astfel, dacă această concepţie se cantona în jurul ideii de condiţionare manifestă a vânzării terenurilor agricole din extravilan materializată prin interdicţia absolută de vânzare timp de 15 ani a terenului, iar la revânzare noul proprietar nu putea să vândă decât statului, după intervenţiile Camerei decizionale se menţine aceeaşi idee de condiţionare a vânzării terenului agricol extravilan, însă, prin impunerea obligaţiei plăţii unui impozit de 80% din suma ce reprezintă diferenţa dintre preţul de vânzare şi preţul de cumpărare, în baza grilei notarilor, în cazul înstrăinării terenului înainte de împlinirea unui termen de 8 ani de la data cumpărării acestuia; totodată, se reglementează şi înstrăinarea pachetului de control al societăţilor care au în proprietate terenuri agricole situate în extravilan, aspect scăpat din vedere de prima Cameră. Este adevărat că se renunţă la exclusivitatea statului în a cumpăra terenurile revândute de către noul proprietar, fără a se afecta însă scopul legii, respectiv descurajarea cumpărării în scop de revânzare a terenurilor agricole. 51. În fine, instituirea, prin art. 12 alin. (2)-(6), a unui Registru unic naţional privind circulaţia şi destinaţia terenurilor agricole situate în extravilan nu pune în discuţie încălcarea bicameralismului, ea reprezentând soluţia tehnică necesară urmăririi aplicării prezentei legi. 52. Prin urmare, deşi există deosebiri de conţinut juridic între cele două forme adoptate de cele două Camere ale Parlamentului, ele nu constituie deosebiri majore de conţinut juridic, forma adoptată de la Camera decizională continuând linia celei adoptate de Camera de reflecţie, şi, pe de altă parte, nu există o configuraţie semnificativ diferită între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. Nu în ultimul rând, legea adoptată respectă intenţia iniţiatorului din moment ce continuă linia sa de gândire [„tinerii să aibă acces pe piaţa funciară, să se realizeze exploataţii economice care să producă pentru piaţă, (să aibă loc - s.n.) comasarea terenurilor agricole, precum şi diminuarea achiziţiei terenurilor pe piaţa funciară pentru scopuri speculative" - a se vedea expunerea de motive la legea analizată]. 53. În consecinţă, Curtea reţine că nu au fost încălcate art. 61 alin. (2) şi art. 75 din Constituţie referitoare la principiul bicameralismului. (2.2.) Critica de neconstituţionalitate privind încălcarea ordinii de sesizare a Camerelor 54. În esenţă, se susţine că legea criticată cuprinde o normă subsecventă Tratatului de aderare a României la Uniunea Europeană şi altor tratate internaţionale la care România este parte din moment ce cetăţenii străini trebuie să respecte prevederile sale pentru a putea înstrăina sau dobândi dreptul de proprietate privată asupra terenurilor agricole situate în extravilan, ceea ce înseamnă că prima Cameră care trebuia sesizată este Camera Deputaţilor, iar nu Senatul. 55. Curtea reţine că legea analizată nu reprezintă o măsură legislativă ce rezultă din aplicarea Tratatului de aderare a României la Uniunea Europeană, obiectul său de reglementare vizând regimul juridic al înstrăinării terenurilor agricole din extravilanul localităţilor. Prin urmare, în cauză nu este aplicabil art. 75 alin. (1) teza întâi din Constituţie, ci teza a doua care stabileşte că prima Cameră sesizată este Senatul pentru proiectele sau propunerile legislative care nu vizează domeniile expres menţionate la art. 75 alin. (1) teza întâi din Constituţie. 56. În consecinţă, Curtea reţine că legea criticată nu încalcă art. 75 alin. (1) din Constituţie referitor la ordinea sesizării Camerelor. (2.3.) Criticile de neconstituţionalitate raportate la exigenţele de calitate a legilor 57. Autorii obiecţiei de neconstituţionalitate susţin că art. I pct. 2 [cu referire la art. 4 alin. (1) lit. a)] din lege este neconstituţional, întrucât sfera noţiunii exprimate prin sintagma „rudele şi afinii până la gradul al treilea inclusiv" cuprinde şi rudele de gradul I, astfel că menţionarea separată a acestora din urmă este superfluă şi trebuie eliminată pentru asigurarea calităţii, clarităţii şi preciziei textului normativ. 58. Curtea reţine că rudele de gradul I fac parte din categoria rudelor până la gradul al treilea inclusiv ale vânzătorului, iar menţionarea distinctă a acestora denotă acordarea unei poziţii preeminente rudelor de gradul I, care, astfel, au fost plasate pe poziţia a doua în cadrul preemptorilor de rang I, înaintea soţilor, ceea ce înseamnă că sintagma „rudele (...) până la gradul al treilea inclusiv" vizează celelalte rude până la gradul al treilea inclusiv şi vin, în ordine, după soţi. În consecinţă, Curtea constată că textul criticat nu consacră niciun paralelism legislativ, astfel că art. I pct. 2 [cu referire la art. 4 alin. (1) lit. a) sintagmele „rudele de gradul I" şi „rudele (...) până la gradul al treilea inclusiv"] nu încalcă art. 1 alin. (5) din Constituţie. 59. Autorii obiecţiei de neconstituţionalitate susţin că art. I pct. 2 [cu referire la art. 4 alin. (1) lit. b)] din lege instituie o regulă de prioritate în cadrul aceluiaşi rang de preemptori, stabilind că, dacă pe terenurile supuse vânzării se află anumite investiţii agricole, proprietarii acestora au prioritate la cumpărarea terenurilor în raport cu arendaşii. În absenţa unei definiţii sau a unei enumerări exhaustive sau exemplificative din care să rezulte care lucrări sunt considerate investiţii agricole, precum şi în absenţa reglementării unei proceduri de constatare a existenţei investiţiilor agricole a căror efectuare nu este supusă niciunei condiţii de publicitate, stabilirea priorităţii dintre investitori şi arendaşi rămâne sub semnul incertitudinii. 60. Curtea reţine că textul criticat nu suscită dificultăţi de înţelegere. Investiţiile agricole se referă la culturile de pomi, viţă- de-vie, hamei, irigaţii exclusiv private. Cu alte cuvinte, indiferent de suprafaţa ocupată de aceste investiţii agricole pe lotul de teren supus vânzării, proprietarii investiţiilor agricole sunt preemptori de rangul II. Dovedirea dreptului de proprietate asupra acestor investiţii agricole este o problemă de interpretare şi aplicare a legii şi nu revine Curţii Constituţionale rolul de a stabili exhaustiv înscrisurile care fac această dovadă. 61. Totodată, Curtea reţine textul criticat nu oferă o definiţie şi nu enumeră în mod exhaustiv lucrările considerate investiţii agricole, ci le indică, revenind destinatarului normei să individualizeze la cazul de speţă prescripţia generală a legii. Aspectele învederate de autorii obiecţiei de neconstituţionalitate sunt unele ce ţin de nivelul de detaliu al normei juridice. Potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, previzibilitatea legii nu se opune ideii ca persoana în cauză să fie determinată să recurgă la îndrumări clarificatoare pentru a putea evalua, într-o măsură rezonabilă în circumstanţele cauzei, consecinţele ce ar putea rezulta dintr-o anumită faptă (a se vedea Decizia nr. 454 din 4 iulie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 836 din 1 octombrie 2018, paragraful 47). 62. Având în vedere principiul aplicabilităţii generale a legilor, formularea acestora nu poate prezenta o precizie absolută. Una dintre tehnicile standard de reglementare constă în recurgerea mai degrabă la categorii generale decât la liste exhaustive. Astfel, numeroase legi folosesc, prin forţa lucrurilor, formule mai mult sau mai puţin vagi, a căror interpretare şi aplicare depind de practică. Oricât de clar ar fi redactată o normă juridică, în orice sistem de drept, există un element inevitabil de interpretare judiciară, inclusiv într-o normă de drept penal. Nevoia de elucidare a punctelor neclare şi de adaptare la circumstanţele schimbătoare va exista întotdeauna. Deşi certitudinea este extrem de dezirabilă, aceasta ar putea antrena o rigiditate excesivă, or, legea trebuie să fie capabilă să se adapteze schimbărilor de situaţie. Rolul decizional conferit instanţelor urmăreşte tocmai înlăturarea dubiilor ce persistă cu ocazia interpretării normelor (Decizia nr. 55 din 13 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 488 din 13 iunie 2018, paragraful 34). 63. Prin urmare, Curtea reţine că art. I pct. 2 [cu referire la art. 4 alin. (1) lit. b)] din legea criticată nu încalcă art. 1 alin. (5) din Constituţie. 64. Autorii obiecţiei de neconstituţionalitate susţin că art. I pct. 2 [cu referire la art. 4 alin. (1) lit. e)] din lege se referă la terenuri „aflate în vecinătatea loturilor", noţiune care, în lipsa unei definiţii, nu permite determinarea exactă a entităţilor care primesc drept de preempţiune în temeiul legii, fiind neclar dacă vecinătatea presupune învecinarea loturilor cu terenurile sau situarea loturilor pe o rază de o anumită distanţă ori în aceeaşi localitate cu terenurile. 65. Curtea observă că art. I pct. 2 [cu referire la art. 4 alin. (1) lit. c)] din lege foloseşte expresia (proprietarii şi/sau arendaşii terenurilor agricole) „vecine cu terenul supus vânzării", iar textul criticat se referă la instituirea unei categorii de preemptori (în scopul cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan cu destinaţia strict necesară cercetării agricole) pentru „terenuri aflate în vecinătatea loturilor existente în patrimoniul acestora". Textul este clar, nefiind vorba de terenuri învecinate, ci de terenuri aflate în vecinătatea loturilor existente în patrimoniul preemptorilor de rang V. Sintagma „în vecinătatea" vizează situaţia terenurilor aflate „în apropierea", „în proximitatea" sau alăturat de" terenul supus vânzării, ceea ce, chiar dacă nu permite o determinare exactă/matematică a distanţei la care se află aceste terenuri şi nu condiţionează situarea lotului în aceeaşi unitate administrativ-teritorială, creează condiţiile necesare realizării scopului pentru care sunt cumpărate terenurile agricole extravilane, şi anume cercetarea agricolă. Cu alte cuvinte, în unele situaţii nu este de dorit o exactitate matematică pentru că o asemenea tehnică de legiferare poate induce o rigiditate excesivă textului, nepermiţând realizarea scopului pentru care a fost adoptat. În aceste condiţii, supleţea şi flexibilitatea reglementării sunt de dorit, precum în cazul de faţă. 66. Curtea mai reţine şi faptul că preemptorii de rang V sunt prioritari numai faţă de preemptori de rang VI (persoane fizice cu domiciliul/reşedinţa situat/situată în unităţile administrativ-teritoriale unde este amplasat terenul sau în unităţile administrativ-teritoriale vecine) şi preemptorul de rang VII (statul român, prin Agenţia Domeniilor Statului), preemptori care nu sunt şi nu pot fi condiţionaţi de o anume vecinătate în raport cu lotul vândut. Astfel, se poate concluziona în sensul că atunci când este vorba de preemptori de rang mai ridicat (rang III) legiuitorul a fost precis în condiţiile în care sunt vizate persoane care se învecinează cu lotul supus vânzării, vecinătatea fiind un criteriu strict şi principal, pe când în privinţa preemptorilor de rang mai scăzut, vecinătatea devine un criteriu ultim şi mai larg pentru a permite realizarea scopului în care se cumpără terenul - cercetarea agricolă. O astfel de situaţie nu poate da naştere unor litigii între preemptorii de rang V (institutele de cercetare), respectiv VI (persoane fizice cu domiciliul/reşedinţe pe raza unităţii administrativ-teritoriale respective sau în unităţile administrativ-teritoriale vecine) şi VII (statul), pentru că aceştia din urmă nu sunt condiţionaţi de criteriul vecinătăţii cu lotul supus vânzării şi nu pot justifica vreun interes în baza acestui criteriu, astfel că acordarea calităţii de preemptor în favoarea acestora valorifică alte criterii de departajare. 67. Prin urmare, Curtea reţine că art. I pct. 2 [cu referire la art. 4 alin. (1) lit. e) sintagma „aflate în vecinătatea loturilor existente în patrimoniul acestora"] din lege nu încalcă art. 1 alin. (5) din Constituţie. 68. Autorii obiecţiei de neconstituţionalitate susţin că art. I pct. 2 [cu referire la art. 4 alin. (5)] din lege instituie o regulă de prioritate în cadrul aceluiaşi rang de preemptori, stabilind criteriile în funcţie de care sunt soluţionate situaţiile de concurenţă între proprietarii de terenuri agricole. Criteriile nu sunt însă compatibile şi permit ca în anumite situaţii departajarea între proprietarul de teren agricol vecin care are hotarul comun cu latura cea mai mare a terenului ofertat şi proprietarul de teren agricol vecin care are cel mai lung hotar comun cu terenul ofertat să devină imposibilă. 69. În privinţa criticii de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I pct. 2 [cu referire la art. 4 alin. (5) lit. a), c) şi d)], Curtea reţine că, pentru a departaja proprietarii terenurilor agricole vecine cu terenul supus vânzării, preemptori de rang III, legiuitorul a impus criteriul vecinătăţii în funcţie de hotarul comun cu latura cea mai mare a terenului. Astfel, criteriul este unic şi valorifică o opţiune a legiuitorului în sensul realizării unificării proprietăţii funciare în cadrul unităţii administrativ-teritoriale în care se situează lotul şi este stabilit expres prin lit. a). Lit. c) are o structură complexă, întrucât se referă, pe de o parte, la determinarea ordinii proprietarilor loturilor vecine care au hotarul comun cu latura cea mai mare a terenului [lit. c) coroborat cu lit. a)], iar, pe de altă parte, la determinarea ordinii proprietarilor loturilor vecine care au hotarul comun cu terenul, în ordinea descrescătoare a lungimii hotarului comun cu terenul în cauză (în lipsa laturii mai mari, a manifestării de voinţă a proprietarilor care se învecinează cu latura mai mare sau a proprietarului de teren agricol vecin, tânăr fermier). În schimb, lit. d) reglementează o ipoteză particulară a acestora, şi anume situaţia în care latura mare [specifică lit. a)] sau una dintre laturile egale ale terenului [specifică lit. c)] ce face obiectul ofertei de vânzare are hotarul comun cu un teren situat pe raza altei unităţi administrativ-teritoriale, prioritate la cumpărarea terenului are proprietarul de teren agricol vecin cu domiciliul/reşedinţa în raza unităţii administrativ-teritoriale unde este amplasat terenul. Cu alte cuvinte, lit. d) consacră un caz aparte de exercitare a dreptului de preempţiune tocmai pentru a se asigura că se realizează unificarea loturilor în cadrul unei singure unităţi administrativ-teritoriale. Opţiunea pentru un criteriu care nu ţine seama de situaţia cadastrală a terenului la exercitarea dreptului de preempţiune, ci de situaţia personală a proprietarului terenului nu pune în discuţie o problemă de constituţionalitate, legiuitorul fiind cel mai bine plasat pentru a alege şi stabili aceste criterii. 70. În ceea ce priveşte art. I pct. 2 [cu referire la art. 4 alin. (5) lit. b)] din lege, Curtea constată că acesta stabileşte un drept de preempţiune în favoarea proprietarului de teren agricol vecin, tânăr fermier, care are domiciliul/reşedinţa situat/situată pe teritoriul naţional pe o perioadă de cel puţin 1 an anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan în condiţiile în care respectivul teren nu are o unică latură cu lungimea cea mai mare. Curtea reţine că art. 2 alin. (1) lit. n) din Regulamentul Uniunii Europene nr. 1.305/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1.698/2005 al Consiliului defineşte noţiunea de „tânăr fermier" ca fiind „o persoană cu vârsta de până la 40 de ani la momentul depunerii cererii, care deţine competenţele şi calificările profesionale adecvate şi care se stabileşte pentru prima dată într-o exploataţie agricolă ca şef al respectivei exploataţii". Textul criticat reglementează ipoteza proprietarului de teren agricol vecin celui supus vânzării care este, în acelaşi timp, şi tânăr fermier, îndeplinind condiţiile prescrise de regulamentul antereferit. În considerarea calităţii de tânăr fermier, proprietarul de teren agricol vecin celui supus vânzării dobândeşte o anumită poziţie de prioritate în cadrul categoriei de preemptori de rang III şi reprezintă o opţiune legitimă a legiuitorului ce se plasează în logica acestui rang de preemptori. Astfel, cele două calităţi, respectiv de tânăr fermier şi de proprietar nu se exclud, ci pot coexista. În aceste condiţii, Curtea reţine că textul criticat nu creează confuzie în raport cu ipoteza normativă a dispoziţiilor art. I pct. 2 [cu referire la art. 4 alin. (1) lit. d] din lege, întrucât acestea din urmă vizează preemptorii de rang IV, care au doar calitatea de tânăr fermier, nu şi de proprietar de teren agricol vecin celui supus vânzării, pe când art. I pct. 2 [cu referire la art. 4 alin. (1) lit. c) şi alin. (5) lit. b)] din lege vizează tânărul fermier proprietar de teren agricol vecin celui supus vânzării. Aşadar, textul este uşor de înţeles, previzibil şi stabileşte o ordine de preempţiune ce valorifică o opţiune a legiuitorului în sensul sprijinirii tinerilor fermieri vecini cu terenul supus vânzării. 71. Prin urmare, Curtea constată că art. I pct. 2 [cu referire la art. 4 alin. (5)] nu încalcă art. 1 alin. (5) din Constituţie. 72. Autorii obiecţiei de neconstituţionalitate susţin că art. I pct. 3 [cu referire la art. 4² alin. (1) şi (2)] din lege este neclar, întrucât sintagma „grila notarială" nu este definită, nu se regăseşte în niciun alt act normativ, art. 111 din Codul fiscal folosind expresia „studiu de piaţă" atunci când se raportează la valoarea minimă de piaţă a unor imobile. 73. Curtea reţine că, potrivit art. 111 alin. (4) şi (5) din Codul fiscal, camerele notarilor publici realizează un studiu de piaţă, care se actualizează cel puţin o dată pe an şi trebuie să conţină informaţii privind valorile minime consemnate pe piaţa imobiliară specifică în anul precedent. Curtea reţine că sintagma „grilă notarială" are aceeaşi semnificaţie cu „studiul de piaţă" întocmit de camerele notarilor publici. Deşi nu este permis din punctul de vedere al tehnicii legislative ca acelaşi înscris/registru să poarte una sau mai multe denumiri, în cazul analizat Curtea observă că este de notorietate desemnarea studiului de piaţă antereferit prin sintagma „grilă notarială". De altfel, şi Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 278 din 17 mai 2013, prevede că, înţelesul său, noţiunea de „grila notarială" reprezintă „studiul de piaţă realizat de către camerele notarilor publici, conţinând informaţii privind valorile minime consemnate pe piaţa imobiliară specifică în anul precedent, întocmit şi actualizat în condiţiile art. 111 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările şi completările ulterioare" - a se vedea art. 3 pct. 7 din lege]. Chiar dacă în prezenta lege noţiunea de grilă notarială nu este identificată în mod formal cu cea de studiu de piaţă, nu se poate susţine că o asemenea tehnică legislativă poate duce la ambiguităţi în cadrul sistemului normativ naţional. 74. Curtea, în jurisprudenţa sa, a statuat că nu orice deficienţă redacţională a actelor normative echivalează automat cu încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituţie [Decizia nr. 828 din 13 decembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 185 din 28 februarie 2018, paragraful 47]. Semnificaţia noţiunii de „previzibilitate" depinde într-o mare măsură de conţinutul normei juridice despre care este vorba, de domeniul pe care îl acoperă, precum şi de numărul şi calitatea destinatarilor săi. Raportat la cauza de faţă, Curtea reţine că o astfel de deficienţă vizează acurateţea exprimării în privinţa determinării cuantumului impozitului ce urmează a fi plătit ca urmare a vânzării terenului agricol extravilan. Este de observat că norma juridică analizată vizează vânzarea terenurilor agricole extravilane, aşadar, a unor bunuri imobile ce constituie în mod exclusiv obiect al studiului de piaţă, astfel că destinatarul normei o poate identifica în mod facil. Noţiunea analizată nu imprimă actului normativ un caracter imprevizibil, întrucât destinatarul acestuia este vânzătorul terenului agricol extravilan, care poate cu uşurinţă determina sensul dispoziţiei normative din moment ce actul de vânzare se realizează în formă autentică, iar notarul public are obligaţia legală de a determina cuantumul impozitului ce urmează a fi plătit şi, astfel, de a-l încunoştinţa pe vânzător. Astfel, redactarea textului în discuţie, chiar dacă nu identifică in terminis studiul de piaţă, foloseşte o sintagmă care exprimă trăsătura de bază/caracterizantă a acestui studiu, respectiv grilele/tabelele cuprinzând evaluarea camerelor notarilor publici în privinţa bunurilor imobile ce fac obiectul legii. 75. Prin urmare, art. I pct. 3 [cu referire la art. 4² alin. (1) şi (2) sintagma „grilei notarilor"] din lege nu încalcă art. 1 alin. (5) din Constituţie. 76. Autorii obiecţiei de neconstituţionalitate susţin că art. I pct. 3 [cu referire la art. 4² alin. (1) şi (2)] din lege este neclar şi pentru că în aceeaşi frază se regăsesc atât „preţul de vânzare şi cumpărare" al terenurilor, cât şi valoarea lor stabilită prin „grila notarială din respectiva perioadă". Se arată că o asemenea normă juridică nu poate fi pusă în aplicare pentru că are două înţelesuri: fie se va calcula impozitul asupra diferenţei dintre preţul de cumpărare şi cel de vânzare, fie se va calcula impozitul asupra diferenţei de valoare a terenului stabilit prin evaluarea în „grila notarială", comparându-se valoarea regăsită în grilă la data cumpărării cu cea regăsită în grilă la data vânzării. 77. Curtea reţine că art. I pct. 3 [cu referire la art. 4² alin. (1)] reglementează posibilitatea vânzării terenului agricol extravilan înainte de împlinirea a 8 ani de la cumpărare, cu condiţia plăţii unui impozit asupra sporului de valoare realizat. Pentru a se determina sporul de valoare, se foloseşte sintagma „diferenţa dintre preţul de vânzare şi preţul de cumpărare, în baza grilei notarilor din respectiva perioadă". O asemenea sintagmă nu induce o ambiguitate la nivelul textului analizat, întrucât ea se referă la diferenţa dintre valoarea terenului agricol extravilan din studiul de piaţă de la data cumpărării şi cel de la data vânzării, şi nu la cea dintre valoarea terenului agricol extravilan stabilită prin contractele de vânzare-cumpărare/vânzare la momentul dobândirii/înstrăinării. 78. Totodată, Curtea reţine că art. I pct. 3 [cu referire la art. 4² alin. (2)] din lege este clar, în sensul că baza de impozitare se constituie din diferenţa de valoare a terenurilor respective calculată pe baza grilei notarilor între momentul dobândirii terenurilor şi momentul înstrăinării pachetului de control. Cu alte cuvinte, diferenţa este dată de valorile din studiul de piaţă, şi nu de valoarea terenului agricol extravilan stabilită prin contractele de vânzare-cumpărare/vânzare la momentul dobândirii/înstrăinării. 79. Prin urmare, Curtea constată că art. I pct. 3 [cu referire la art. 4² alin. (1) sintagma „preţul de vânzare şi preţul de cumpărare, în baza grilei notarilor din respectiva perioadă" şi alin. (2) sintagma „calculată pe baza grilei notarilor între momentul dobândirii terenurilor şi momentul înstrăinării pachetului de control"] din lege nu încalcă art. 1 alin. (5) din Constituţie. 80. Autorii obiecţiei de neconstituţionalitate susţin că art. I pct. 3 [cu referire la art. 4² alin. (2)] din lege este neclar, întrucât din sintagma „înstrăinarea directă sau indirectă" nu se poate determina dacă este vorba doar de vânzarea voită sau forţată a acţiunilor societăţilor care deţin în proprietate terenuri agricole extravilane. Totodată, sintagma „pachet de control" nu este definită nici în legea criticată şi nici într-o altă lege. Această noţiune nu are o semnificaţie juridică clară, fiind mai degrabă un concept empiric, vag, cu un conţinut care depinde de la caz la caz, susceptibil de interpretări subiective şi abuzuri, mai ales când se cere aplicată de organe de control fiscal. 81. Curtea reţine că sintagma „înstrăinarea directă sau indirectă" vizează o transmitere a dreptului de proprietate, fără a se preciza modalitatea în care aceasta se realizează. Transmiterea dreptului de proprietate asupra acţiunilor se poate realiza prin intermediul mai multor tipuri de operaţiuni juridice [contract de vânzare, de schimb, donaţie, tranzacţie, transfer intrapatrimonial etc.]. Legiuitorul a ales să nu realizeze o enumerare exhaustivă a acestora, drept care a apelat la o expresie generică ce pune în centrul său transmiterea prin orice modalitate a dreptului de proprietate asupra acţiunilor societăţii prin acte inter vivos. Susţinerea potrivit căreia textul analizat face referire, însă, la vânzător ca fiind persoana care ar plăti impozitul de 80% reglementat de lege, astfel că în ipoteza celorlalte forme de transmitere a dreptului de proprietate acest impozit nu s-ar mai datora, nu poate fi acceptată, pentru că ar contrazice însăşi ipoteza textului. În aceste condiţii, noţiunea de „vânzător" dobândeşte un înţeles autonom şi desemnează persoana care înstrăinează prin acte inter vivos în orice formă terenul agricol extravilan, indiferent de tipul operaţiunii juridice prin care se realizează transmiterea dreptului de proprietate. Prin urmare, revine interpretului normei să analizeze textul criticat prin prisma metodei de interpretare sistemice, aspect care nu ţine de constituţionalitatea legii, ci de interpretarea şi aplicarea sa. Totodată, din această perspectivă, criticile de neconstituţionalitate raportate la art. 45 şi 46 din Constituţie nu pot fi analizate, având în vedere că acestea au în vedere o ipoteză care nu se încadrează în conţinutul normativ al textului. Astfel, Curtea constată că sintagma „înstrăinarea directă sau indirectă" din cuprinsul art. I pct. 3 [cu referire la art. 4² alin. (2)] din lege nu încalcă art. 1 alin. (5) din Constituţie. 82. Totodată, Curtea reţine că sintagma „pachet de control" din cuprinsul articolului analizat, chiar dacă nu este definită sub forma unei majorităţi procentuale, vizează acea valoare/ cuantum a acţiunilor/părţilor sociale care permite luarea deciziilor în cadrul societăţii. Astfel, înţelesul acestei sintagme ţine seama de criteriul mărimii capitalului social deţinut pentru a se asigura orientarea/conducerea activităţii societăţii respective, ceea ce înseamnă că reglementarea analizată, din punct de vedere normativ, are un caracter suplu şi general, tocmai pentru a permite adaptarea sa situaţiilor practice existente, evitând, astfel, o rigiditate normativă nedorită. În consecinţă, textul criticat nu încalcă exigenţele de calitate a legii, întrucât, în realitate, se pune o problemă de interpretare şi aplicare a acestuia la situaţia concretă a societăţilor care au în proprietate terenuri agricole situate în extravilan şi care reprezintă mai mult de 25% din activele acestora. Astfel, Curtea constată că sintagma „pachet de control" din cuprinsul art. I pct. 3 [cu referire la art. 4² alin. (2)] din lege nu încalcă art. 1 alin. (5) din Constituţie. (2.4.) Criticile de neconstituţionalitate raportate la art. 44 din Constituţie 83. Autorii obiecţiei de neconstituţionalitate susţin că art. I pct. 3 [cu referire la art. 4² alin. (1)] din lege impune proprietarilor de teren agricol situat în extravilanul unei localităţi o sarcină fiscală în măsura în care îşi exercită dreptul de dispoziţie asupra bunului imobil înainte de împlinirea unui termen de 8 ani de la data dobândirii bunului. 84. Curtea observă că critica de neconstituţionalitate are în vedere două aspecte: interdicţia de vânzare a terenului agricol extravilan pe o perioadă de 8 ani şi posibilitatea vânzării acestuia înainte de expirarea interdicţiei prin aplicarea unui impozit în cuantum de 80% asupra diferenţei dintre valoarea terenului agricol extravilan la cumpărare şi cea de la revânzare, potrivit grilei notariale. 85. Curtea constată că dreptul de proprietate privată asupra terenului agricol extravilan intră în sfera de incidenţă a dispoziţiilor art. 44 din Constituţie. Fără a stabili o interdicţie de vânzare a terenurilor agricole extravilane, textul criticat condiţionează vânzarea acestora de plata unui impozit de 80% asupra diferenţei dintre valoarea terenului agricol extravilan la cumpărare şi cea de la revânzare, potrivit grilei notariale, în situaţia în care vânzarea este realizată într-un interval de 8 ani de la data dobândirii dreptului de proprietate privată, ceea ce constituie o plafonare indirectă a preţului de vânzare a terenurilor extravilane. O asemenea soluţie legislativă echivalează cu o intervenţie a statului în sfera de protecţie a dreptului de proprietate privată, fiind vizat atributul de dispoziţie a acestuia, astfel că urmează a se analiza dacă această intervenţie este una proporţională cu scopul urmărit. 86. Pentru justificarea ingerinţei realizate, Curtea va efectua testul de proporţionalitate dezvoltat în jurisprudenţa sa (a se vedea Decizia nr. 266 din 21 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 443 din 19 iulie 2013, Decizia nr. 390 din 2 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 532 din 17 iulie 2014, Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 775 din 24 octombrie 2014, Decizia nr. 686 din 26 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 68 din 27 ianuarie 2015, paragraful 33, sau Decizia nr. 731 din 6 noiembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 59 din 29 ianuarie 2020, paragraful 66). 87. Astfel, Curtea constată că scopul urmărit prin măsura criticată este descurajarea cumpărării proprietăţii funciare în scop de revânzare imediată, prevenirea speculei imobiliare, asigurarea faptului că cel ce cumpără terenul îl cumpără pentru a se desfăşura activităţi agricole specifice pe termen mediu şi lung, având în vedere perioada de timp în care se datorează impozitul instituit, şi prevenirea fărâmiţării proprietăţii funciare. Acest scop nu poate fi calificat decât ca fiind unul legitim. 88. Această măsură are un caracter adecvat, putând în mod abstract şi obiectiv îndeplini scopul pentru care a fost adoptată, cumpărătorul fiind, astfel, animat de ideea desfăşurării de activităţi agricole odată cu perfectarea actului de dobândire a proprietăţii. Cu privire la caracterul necesar al măsurii se constată că aceasta, pe de o parte, vine în completarea dreptului de preempţiune pe care Legea nr. 17/2014 l-a consacrat la înstrăinarea terenurilor agricole extravilane, iar, pe de altă parte, reprezintă o garanţie în sensul că aceste terenuri nu se vor constitui în obiectul unei specule imobiliare continue şi că vor fi folosite pentru activităţi agricole şi realizarea unei producţii agricole. Astfel, Curtea constată că, privit în mod singular, dreptul de preempţiune nu îşi poate atinge scopul pentru care a fost instituit, ci trebuie dublat de alte măsuri efective pentru a se asigura îndeplinirea obiectivului urmărit de punere în valoare a proprietăţii funciare. Totodată, intruziunea legiuitorului în sfera dreptului de proprietate a fost realizată într-un mod care să nu reflecte o privare de proprietate, ci un control al folosirii bunului. Măsura creează premisele păstrării categoriei de folosinţă a bunului agricol extravilan, iar cumpărătorul unui astfel de bun îl va cumpăra în ideea desfăşurării de activităţi agricole şi nu de a-l revinde în condiţii de preţ mai favorabile. Dreptul de proprietate asupra terenurilor agricole se dobândeşte şi se exercită în considerarea categoriei de folosinţă din care acestea fac parte în vederea obţinerii de produse agricole. O asemenea limitare a dreptului de proprietate este una minimă, întrucât are în vedere natura terenurilor, terenuri care, dacă sunt achiziţionate, trebuie să fie lucrate cel puţin pe un termen mediu pentru a se împlini scopul achiziţionării lor: producţia agricolă. Totodată, proprietarul bunului îşi poate exercita atributele de posesie şi folosinţă în mod neîngrădit, cultivând terenul potrivit propriei sale opţiuni, direct sau indirect. Limitarea adusă atributului de dispoziţie nu poate fi calificată decât ca o garanţie pe care statul a impus-o pentru a se asigura că scopul cumpărării bunului nu a fost unul speculativ, ci acela de a contribui la creşterea producţiei agricole naţionale şi, implicit, a Uniunii Europene, precum şi la asigurarea unei concurenţe crescute în domeniul agricol. 89. Cu privire la justul echilibru existent între interesul individual şi cel general, Curtea constată că limitarea temporară a atributului de dispoziţie a dreptului de proprietate privată şi interesul statului de a opri mişcările speculative de pe piaţa imobiliară şi de a asigura creşterea producţiei agricole naţionale şi, implicit, a Uniunii Europene reflectă o stare de echilibru între interesele aflate în joc. Condiţionarea impusă nu îl împovărează excesiv pe proprietarul terenului agricol extravilan în condiţiile în care a cumpărat terenul pentru desfăşurarea de activităţi agricole, permiţându-i ca, în funcţie de opţiunea sa, să îşi poată valorifica terenul respectiv, iar statului i se asigură o anumită previzibilitate în privinţa realizării producţiei agricole. Totodată, în acest mod, statul îşi îndeplineşte obligaţiile sale constituţionale de valorificare a tuturor factorilor de producţie şi de protejare a intereselor naţionale în activitatea economică, obligaţii prevăzute de art. 135 alin. (2) lit. a) şi b) din Constituţie. Curtea mai constată că plafonarea impusă nu este inferioară preţului de achiziţie, proprietarul nefiind nevoit să vândă în pierdere bunul imobil respectiv, ci în condiţii strict reglementate, determinate de valorile sociale aflate în joc, şi anume drept de proprietate privată în raport cu obligaţia constituţională a statului de valorificare a tuturor factorilor de producţie şi de protejare a intereselor naţionale în activitatea economică. Astfel, instituirea unui impozit de 80% asupra diferenţei dintre valoarea terenului agricol extravilan la cumpărare şi cea de la revânzare, potrivit grilei notariale, nu contravine art. 44 din Constituţie. 90. Prin urmare, din această perspectivă, art. I pct. 3 [cu referire la art. 4² alin. (1)] din lege nu încalcă art. 44 din Constituţie, iar art. 53 din Constituţie nu este incident în cauză. (2.5.) Critica de neconstituţionalitate raportată la art. 56 din Constituţie 91. Autorii obiecţiei de neconstituţionalitate apreciază că art. I pct. 3 [cu referire la art. 4¹] din lege încalcă art. 56 alin. (2) din Constituţie, fiind încălcat principiul justei aşezări a sarcinilor fiscale, care implică un complex de condiţii de care legiuitorul este ţinut atunci când instituie anumite obligaţii fiscale în sarcina contribuabililor. 92. Curtea reţine că fiscalitatea trebuie să fie nu numai legală, ci şi proporţională, rezonabilă, echitabilă şi să nu diferenţieze impozitele pe criteriul grupelor sau categoriilor de cetăţeni (Decizia nr. 6 din 25 februarie 1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 61 din 25 martie 1993). În cauza de faţă, impozitul stabilit are rol de plafonare a valorii terenurilor agricole extravilane vândute anterior expirării unui termen de 8 ani calculat de la data cumpărării acestora, legiuitorul având competenţa exclusivă de a institui cotele de impozitare necesare atingerii scopului legitim urmărit menţionat la paragraful 87 al prezentei decizii. Prin urmare, art. I pct. 3 (cu referire la art. 4¹) din lege nu încalcă art. 56 alin. (2) din Constituţie. (2.6.) Critica de neconstituţionalitate raportată la art. 148 din Constituţie 93. Autorii obiecţiei de neconstituţionalitate susţin că art. I pct. 2 [cu referire la art. 4 alin. (2)] şi pct. 3 (cu referire la art. 4¹) din lege are ca obiectiv indirect restrângerea dreptului cetăţenilor statelor membre ale Uniunii Europene şi ai statelor care sunt parte la Acordul privind Spaţiul Economic European de a dobândi dreptul de proprietate asupra terenurilor agricole extravilane. În consecinţă, se susţine că sunt încălcate prevederile Tratatului privind aderarea României la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, mai precis ale Actului privind condiţiile de aderare ale Republicii Bulgaria şi a României şi adaptările tratatelor pe care se întemeiază Uniunea Europeană, anexa VII - Lista menţionată la articolul 20 din protocol: măsuri tranzitorii, România, pct. 3 Libera circulaţie a capitalurilor. 94. Anexa VII - Lista menţionată la articolul 20 din protocol: măsuri tranzitorii, România, pct. 3 Libera circulaţie a capitalurilor, considerentul (2), prevede: „(2) Fără a aduce atingere obligaţiilor prevăzute de tratatele pe care se întemeiază Uniunea Europeană, România poate menţine în vigoare, timp de şapte ani de la data aderării, restricţiile stabilite de legislaţia sa, existente la momentul semnării tratatului de aderare, privind dobândirea proprietăţii asupra terenurilor agricole, pădurilor şi terenurilor forestiere de către resortisanţii statelor membre sau ai statelor care sunt parte la Acordul privind Spaţiul Economic European, precum şi de către societăţi constituite în conformitate cu legislaţia altui stat membru sau a unui stat parte a ASEE şi care nu sunt nici stabilite, nici înregistrate în România. În niciun caz, un cetăţean al unui stat membru nu poate fi tratat mai puţin favorabil în ceea ce priveşte dobândirea de teren agricol, păduri sau teren forestier decât la data semnării Tratatului de aderare sau nu poate fi tratat în mod mai restrictiv decât un resortisant al unei ţări terţe. Fermierilor care desfăşoară activităţi independente care sunt resortisanţi ai unui alt stat membru şi care doresc să se stabilească şi să aibă reşedinţa în România nu li se aplică dispoziţiile paragrafului precedent sau orice alte proceduri, în afara celor care se aplică resortisanţilor români. O revizuire de ansamblu a acestor măsuri tranzitorii va avea loc în cel de-al treilea an de la data aderării. În acest scop, Comisia transmite un raport Consiliului. Consiliul, hotărând în unanimitate la propunerea Comisiei, poate decide scurtarea sau încetarea perioadei de tranziţie menţionate la primul paragraf." 95. Raportat la cauza de faţă, Curtea reţine că, în cadrul preemptorului de grad II, cu referire la arendaş, legea criticată prevede că eligibil să cumpere un astfel de teren este: (i) arendaşul persoană fizică cu domiciliul/reşedinţa situat/situată pe teritoriul naţional, pe o perioadă de 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan şi care deţine această calitate în temeiul unui contract de arendare valabil încheiat şi înregistrat potrivit dispoziţiilor legale, cu cel puţin un an înainte de data afişării ofertei de vânzare la sediul primăriei; (ii) arendaşul persoană juridică cu asociaţi, persoane fizice, caz în care aceştia din urmă trebuie să facă dovada domiciliului/reşedinţei situat/situată pe teritoriul naţional pe o perioadă de 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan, şi care deţine această calitate în temeiul unui contract de arendare valabil încheiat şi înregistrat potrivit dispoziţiilor legale, cu cel puţin un an înainte de data afişării ofertei de vânzare la sediul primăriei; (iii) arendaşul persoană juridică, cu acţionariat altă persoană juridică, caz în care acţionarii care deţin controlul societăţii trebuie să facă dovada sediului social/secundar situat pe teritoriul naţional stabilit pe o perioadă de 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan, şi care deţine această calitate în temeiul unui contract de arendare valabil încheiat şi înregistrat potrivit dispoziţiilor legale, cu cel puţin un an înainte de data afişării ofertei de vânzare la sediul primăriei. 96. Totodată, art. I pct. 3 (cu referire la art. 4¹) din lege vizează situaţia în care niciun preemptor nu îşi manifestă intenţia de a cumpăra terenul, caz în care înstrăinarea prin vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan se poate face către (i) persoanele fizice, care au domiciliul/reşedinţa situat/situată pe teritoriul naţional pe o perioadă de cel puţin 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare; desfăşoară activităţi agricole pe teritoriul naţional pe o perioadă de cel puţin 5 ani, anterior înregistrării acestei oferte; sunt înregistrate de autorităţile fiscale române cu minimum 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan; (ii) persoanele juridice, care au sediul social şi/sau sediul secundar situat pe teritoriul naţional, pe o perioadă de cel puţin 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare; desfăşoară activităţi agricole pe teritoriul naţional pe o perioadă de cel puţin 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan; ponderea de 75% a veniturilor agricole din venitul total al ultimilor 5 ani fiscali, asociatul/ acţionarul care deţine controlul societăţii are domiciliul situat pe teritoriul naţional pe o perioadă de cel puţin 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan; în cazul în care în structura persoanelor juridice, asociaţii/acţionarii care deţin controlul societăţii sunt alte persoane juridice, aceştia trebuie să facă dovada domiciliului situat pe teritoriul naţional pe o perioadă de cel puţin 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan. 97. Curtea reţine că, în privinţa arendaşilor persoane fizice sau juridice, legea stabileşte o condiţie generală necesar a fi întrunită pentru a cumpăra teren agricol extravilan, respectiv deţinerea unui contract de arendare valabil încheiat şi înregistrat potrivit dispoziţiilor legale, cu cel puţin un an înainte de data afişării ofertei de vânzare la sediul primăriei, precum şi câte o condiţie specială adaptată acestora, respectiv ca (i) persoana fizică/asociatul persoană fizică să aibă domiciliul/reşedinţa situat/situată pe teritoriul naţional şi (ii) acţionarii persoane juridice care deţin controlul arendaşului persoană juridică să aibă sediul social/secundar situat pe teritoriul naţional; aceste din urmă condiţii speciale sunt dublate de un factor de temporalitate, respectiv să fi fost îndeplinite în mod continuu pe o perioadă de 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan. Rezultă că arendaşii, indiferent de cetăţenia/naţionalitatea statului membru al Uniunii Europene pe care o deţin, trebuie să întrunească aceleaşi condiţii pentru a putea dobândi astfel de terenuri, iar condiţiile astfel reglementate nu consacră nicio discriminare între persoanele fizice sau juridice, după caz, ci, din contră, indiferent de cetăţenia lor, le plasează în aceeaşi situaţie juridică. 98. Curtea constată că, în privinţa persoanelor fizice, legea stabileşte trei condiţii necesar a fi întrunite pentru a cumpăra teren agricol extravilan, care vizează domiciliul/reşedinţa situat/situată pe teritoriul naţional, activitatea agricolă desfăşurată pe teritoriul naţional şi înregistrarea în evidenţele autorităţilor fiscale române; toate aceste condiţii sunt dublate de un factor de temporalitate, respectiv ca acestea să fi fost îndeplinite în mod continuu pe o perioadă de 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan. Aceste condiţii sunt reglementate atât în privinţa cetăţenilor români, cât şi a cetăţenilor altor state membre ale Uniunii Europene, astfel că numai îndeplinirea cumulativă a acestora dă dreptul persoanelor fizice să cumpere teren agricol extravilan. Rezultă că persoanele fizice, indiferent de cetăţenia statului membru al Uniunii Europene pe care o deţin, trebuie să întrunească aceleaşi condiţii pentru a putea dobândi astfel de terenuri, iar condiţiile astfel reglementate nu consacră nicio discriminare între persoanele fizice; din contră, indiferent de cetăţenia lor, le plasează în aceeaşi situaţie juridică. 99. În privinţa persoanelor juridice, Curtea constată că legea stabileşte 4 condiţii necesar a fi întrunite pentru a cumpăra teren agricol extravilan, şi anume sediul social/secundar situat pe teritoriul naţional, activitatea agricolă desfăşurată pe teritoriul naţional, ponderea de 75% a veniturilor agricole din venitul total şi domiciliul asociatului/acţionarului care deţine controlul societăţii pe teritoriul naţional [cu distincţia stabilită la art. 4¹ alin. (2) lit. e)]; toate aceste condiţii sunt dublate de un factor de temporalitate, respectiv ca acestea să fi fost îndeplinite în mod continuu pe o perioadă de 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan. Aceste condiţii sunt reglementate atât în privinţa persoanelor juridice române, cât şi a celor din celelalte state membre ale Uniunii Europene, astfel că numai îndeplinirea cumulativă a acestora dă dreptul persoanelor juridice să cumpere teren agricol extravilan. Rezultă că persoanele juridice, indiferent de naţionalitatea statului membru al Uniunii Europene pe care o deţin, trebuie să întrunească aceleaşi condiţii pentru a putea dobândi astfel de terenuri, iar condiţiile astfel reglementate nu consacră nicio discriminare între persoanele juridice, din contră, indiferent de naţionalitatea lor, le plasează în aceeaşi situaţie juridică. 100. Astfel, Curtea observă că dispoziţiile criticate nu reglementează nicio restricţie sau excludere a persoanelor fizice sau juridice din statele membre de la cumpărarea de terenuri agricole, ci impun anumite condiţii pentru realizarea scopului legii, respectiv punerea în valoare a proprietăţii funciare. Toate aceste condiţionări sunt comune persoanelor fizice şi juridice din statele membre ale Uniunii Europene, neexistând niciun fel de deosebire de tratament juridic între acestea în privinţa dreptului de a cumpăra terenuri agricole extravilane. Textele criticate nu interzic şi nici nu exclud dreptul persoanelor fizice sau juridice din afara teritoriului naţional să cumpere astfel de terenuri, cu îndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege, condiţii deopotrivă valabile şi în privinţa persoanelor fizice sau juridice române. Aşadar, cele de mai sus demonstrează că legiuitorul nu a operat cu criteriul cetăţeniei/naţionalităţii, ci cu un complex de criterii obiective care vizează capacitatea cumpărătorului de a menţine categoria de folosinţă a terenului agricol extravilan şi de a-l lucra în mod efectiv. 101. Aceste condiţii, pe de o parte, atestă faptul că persoanele fizice sau juridice sunt capabile să desfăşoare activităţi agricole în sensul valorificării potenţialului terenurilor agricole extravilane, iar, pe de altă parte, demonstrează că această aptitudine generală a lor se poate realiza în România, dat fiind că obiectul contractului vizează un imobil a cărui valorificare presupune atât o bază materială solidă şi bine conturată pe teritoriul naţional, cât şi o experienţă de lucru relevantă în condiţiile pedoclimatice ale României. Rezultă că legea nu stabileşte condiţii arbitrare pentru a putea cumpăra teren agricol extravilan, ci condiţii care susţin scopul legii. Cu alte cuvinte, legătura cu teritoriul naţional, sub forma domiciliului/reşedinţei/sediului, a desfăşurării de activitate agricolă, a deţinerii unui contract de arendă, a înregistrării la autorităţile fiscale române sau a ponderii venitului agricol din totalul veniturilor realizate, după caz, dublată de o condiţie de temporalitate, este menită să demonstreze capacitatea persoanei fizice/juridice de a desfăşura activitate agricolă pe terenul cumpărat, având în vedere că, de principiu, cumpărarea terenului se realizează în vederea valorificării sale din punct de vedere agricol. Astfel, rezultă că legea stabileşte condiţii identice în sarcina persoanei fizice/juridice, indiferent de cetăţenia/ naţionalitatea sa, în vederea cumpărării de teren agricol extravilan, condiţii care în mod intrinsec vizează capacitatea acestora de a lucra pământul, drept care Curtea constată că condiţionările impuse au ca scop încurajarea cumpărării terenului agricol extravilan în vederea valorificării potenţialului său agricol. În consecinţă, legea criticată asigură accesul egal al persoanelor fizice şi juridice din spaţiul Uniunii Europene la cumpărarea terenurilor agricole extravilane, fără a se constitui într-o barieră cu privire la libertatea de circulaţie a persoanelor sau a capitalurilor. 102. Cu privire la jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în privinţa dobândirii terenurilor agricole, se constată că aceasta se axează pe libertatea de stabilire a persoanelor şi libertatea de circulaţie a capitalurilor. Astfel, dacă este exercitată, libertatea de stabilire antrenează şi libertatea de circulaţie a capitalurilor. În schimb, în discuţie este doar libertatea de circulaţie a capitalurilor atunci când aceasta nu este urmată de stabilirea domiciliului/reşedinţei (a se vedea Hotărârea din 6 martie 2018, pronunţată în cauzele conexate C-52/16 şi C113/16 „SEGRO" Kft. împotriva Vas Megyei Kormányhivatal Sárvári Járási Földhivatala şi Günther Horváth împotriva Vas Megyei Kormányhivatal, paragrafele 50-60, sau Hotărârea din 21 martie 2019, pronunţată în cauza Comisia Europeană împotriva Ungariei, paragraful 51 şi următoarele). Cu privire la problema relaţiei dintre libertatea de stabilire şi libera circulaţie a capitalurilor, pe de o parte, şi dobândirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole, pe de altă parte, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene (Hotărârea din 25 ianuarie 2007, pronunţată în cauza C-370/05 - Uwe Kay Festersen) a statuat că dreptul de a dobândi, de a exploata şi de a înstrăina bunuri imobiliare pe teritoriul unui alt stat membru, care reprezintă completarea necesară a libertăţii de stabilire, generează, atunci când este exercitat, mişcări de capital. 103. Curtea constată însă că, în cauza de faţă, legea analizată nu vizează situaţiile analizate în jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, având în vedere faptul că aceasta nu reglementează niciun criteriu de diferenţiere între persoanele fizice/juridice care să valorizeze cetăţenia/ naţionalitatea şi nu sunt distonante în raport cu scopul legitim urmărit (a se vedea paragraful 87 al prezentei decizii). Rezultă că, indiferent de cetăţenia/naţionalitatea persoanei fizice/juridice sau de întinderea terenului agricol extravilan, cumpărarea acestuia se poate realiza, ca principiu, de către orice persoană fizică/juridică având cetăţenia/naţionalitatea unui stat membru al Uniunii Europene în scopul valorificării sale agricole, iar condiţiile impuse vizează în exclusivitate scopul antereferit, fiind în legătură directă cu acesta. Întreaga concepţie a legii se axează pe stabilirea unor garanţii care să demonstreze aptitudinea cumpărătorului de a desfăşura activităţi agricole pe terenul cumpărat, spre a evita sustragerea acestuia din circuitul agricol, iar toate condiţiile impuse sunt indisolubil legate între ele şi alcătuiesc împreună un tot unitar de natură să garanteze îndeplinirea scopului legitim al legii. În consecinţă, Curtea constată că dispoziţiile legale criticate nu vizează şi nu aduc în discuţie libertatea de stabilire a persoanelor sau libertatea de circulaţie a capitalurilor, astfel că, de principiu, nu au aptitudinea să se convertească într-o restricţie în privinţa acestora. 104. Prin urmare, art. I pct. 2 [cu referire la art. 4 alin. (2)] şi pct. 3 (cu referire la art. 4¹) din lege nu încalcă art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţie. 105. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, obiecţia de neconstituţionalitate şi constată că Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan şi de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor comerciale ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului este constituţională în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Preşedintelui României şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 14 iulie 2020. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent-şef, Benke Károly OPINIE SEPARATĂ În dezacord cu soluţia pronunţată de Curtea Constituţională formulăm prezenta opinie separată, considerând că obiecţia de neconstituţionalitate cu privire la Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan şi de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor comerciale ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului trebuia admisă pentru următoarele motive: • prin adoptarea exclusiv de Camera decizională a unor amendamente care aduc modificări substanţiale actului normativ, Legea încalcă principiul bicameralismului prevăzut de art. 61 şi art. 75 din Constituţie; • prin legiferarea unor măsuri cu caracter echivalent îngrădirii circulaţiei libere a terenurilor agricole în cadrul Uniunii Europene, Legea conduce la neîndeplinirea obligaţiilor care îi revin României în baza tratatelor Uniunii Europene şi încalcă art. 148 din Constituţie. 1. Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan şi de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor comerciale ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului, în continuare numită Legea, a fost adoptată cu scopul de a consolida piaţa funciară românească prin (i) detalierea ordinii de preempţiune deja prezentă în lege şi prin (ii) stabilirea unor condiţii pentru cumpărătorii persoane fizice astfel încât utilizarea terenurilor agricole să respecte cât mai strict scopul final, anume exploatarea agricolă a acestora, indiferent că această exploatare agricolă este realizată direct sau indirect (prin contracte de arendare). Finalitatea urmărită de legiuitor este compatibilă cu dreptul Uniunii Europene şi astfel de măsuri intră în marja de apreciere a statelor membre cu condiţia de a nu institui, în fapt, obstacole pentru libera circulaţie a terenurilor. La această condiţie de validitate a Legii se adaugă şi aceea ca ea să fi fost adoptată în conformitate cu prevederile constituţionale naţionale. Legea încalcă ambele exigenţe. 2.1. Legea a fost adoptată de Senat în calitate de primă cameră sesizată pe data de 22.05.2018 într-o formă care: a)stabilea o ordine de preempţiune a terenurilor agricole situate în extravilan pentru coproprietari şi rudele de gradul I, arendaşi, tineri fermieri, vecini şi statul român; b)preciza că vânzarea terenurilor agricole situate în extravilan se poate face către persoanele fizice care au domiciliul/reşedinţa în raza unităţii administrativ-teritoriale unde este amplasat terenul cu cel puţin 3 ani înainte de înregistrarea ofertei de vânzare; c)permitea vânzarea terenurilor agricole situate în extravilan după o perioadă de 15 ani de la data cumpărării numai către statul român şi impunea proprietarilor obligaţia de a le utiliza direct sau indirect pentru desfăşurarea de activităţi agricole.2.2. La data de 3.06.2020, Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, a adoptat forma finală a legii, care diferă substanţial faţă de forma adoptată de prima Cameră sesizată şi se îndepărtează de la scopul iniţiatorului. Astfel, forma legii adoptată de Camera decizională: a)intercalează două noi categorii de preemptori în cadrul ordinii de preempţiune a terenurilor agricole situate în extravilan, anume între coproprietari şi rudele de gradul I, arendaşi, tineri fermieri, pe de o parte, respectiv vecini şi statul român, pe de altă parte, sunt adăugaţi şi noii preemptori de rang V - unităţi de cercetare-dezvoltare din domeniile agriculturii, silviculturii şi industriei alimentare, respectiv preemptori de rang VI - persoane fizice care au domiciliul/reşedinţa în raza unităţii administrativ-teritoriale unde este amplasat terenul sau în unităţile administrativ-teritoriale vecine; b)precizează că vânzarea terenurilor agricole situate în extravilan se poate face către persoanele fizice care îndeplinesc mai multe condiţii cumulative care privilegiază potenţialii cumpărători naţionali (persoane fizice care au domiciliul/ reşedinţa şi desfăşoară activităţi agricole pe teritoriul naţional şi sunt înregistrate de autorităţile fiscale române cu cel puţin 5 ani înainte de înregistrarea ofertei de vânzare); c)permite vânzarea terenurilor agricole situate în extravilan chiar şi înainte de împlinirea a 8 ani de la data cumpărării cu obligaţia plăţii unui impozit prohibitiv de 80% asupra diferenţei dintre preţul de vânzare şi preţul de cumpărare, dar exceptează de la această supraimpozitare ceea ce Legea numeşte „reorganizarea sau realocarea de bunuri în cadrul aceluiaşi grup de societăţi"; d)creează un registru unic naţional privind circulaţia şi destinaţia terenurilor agricole situate în extravilan, care dublează cadastrul şi cartea funciară.2.3. Se poate lesne constata că prevederi importante ale Legii (reglementarea de noi preemptori, privilegierea cumpărătorilor naţionali, taxarea prohibitivă a circulaţiei terenurilor, cu exceptarea discriminatorie de la această taxare doar a anumitor operaţiuni etc.) nu au fost niciodată cunoscute ori dezbătute de prima Cameră sesizată şi tocmai aceste prevederi conferă Legii un conţinut semnificativ diferit de cel avut în vedere atât de iniţiator, cât şi de prima Cameră sesizată. Totodată, aceste prevederi, adoptate exclusiv de Camera decizională, determină şi efectele contrare dreptului Uniunii Europene, căci deşi, în sine, ele nu împiedică în mod direct libera circulaţie a capitalurilor - care sunt terenurile agricole din România - în cadrul Uniunii Europene, în fapt instituie măsuri cu efect echivalent proscrise de tratatele constitutive ale Uniunii Europene şi de jurisprudenţa Curţii de Justiţie. 2.4.1. În jurisprudenţa sa Curtea Constituţională a stabilit că principiul bicameralismului presupune întrunirea cumulativă a două criterii, şi anume: a) existenţa unor deosebiri majore de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului şi b) existenţa unei configuraţii semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului (a se vedea în acest sens deciziile nr. 710/2009, nr. 413/2010, nr. 1.533/2011). În timp, la aceste două criterii jurisprudenţa Curţii Constituţionale a adăugat un al treilea, prin necesitatea raportării la scopul legii, în sensul de voinţă politică a autorilor propunerii legislative sau de filosofie, de concepţie originară a actului normativ (a se vedea în acest sens deciziile nr. 62/2017, nr. 514/2017, nr. 62/2018). Altfel spus, Curtea Constituţională este cea care a stabilit că, în cadrul procesului legislativ caracterizat prin bicameralism, modificările şi completările pe care Camera decizională le poate aduce proiectului de lege sau propunerii legislative adoptate de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia avută în vedere de iniţiator şi la concepţia generală reglementată de prima Cameră în acord cu scopul legii. Altminteri, se ajunge la situaţia ca o singură Cameră, şi anume Camera decizională, să legifereze în mod exclusiv, ceea ce contravine principiului bicameralismului (a se vedea în acest sens Decizia nr. 472/2008). Sau, în cuvintele Curţii Constituţionale, „Camera decizională nu poate modifica substanţial obiectul de reglementare şi configuraţia iniţiativei legislative, cu consecinţa deturnării de la finalitatea urmărită de iniţiator" (a se vedea în acest sens deciziile nr. 624/2016 şi nr. 89/2017). „Aşa fiind, modificările şi completările pe care Camera decizională le aduce proiectului de lege sau propunerii legislative adoptate de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia avută în vedere de iniţiator şi la forma în care a fost reglementată de prima Cameră. Altfel, se ajunge la situaţia ca o singură Cameră, şi anume Camera decizională, să legifereze în mod exclusiv, ceea ce contravine principiului bicameralismului" (a se vedea în acest sens deciziile nr. 472/2008 şi nr. 6/2017). 2.4.2. Aplicând aceste considerente de principiu la situaţia din prezenta cauză se constată că prima cameră sesizată a urmărit să consolideze piaţa funciară din România prin reglementări legale de natură să asigure atingerea acestui scop, anume exploatarea agricolă a terenurilor situate în extravilan, indiferent că această exploatare agricolă este realizată direct sau indirect de proprietari sau de arendaşi, în vreme ce camera decizională a deturnat această finalitate prin adoptarea unor noi prevederi şi instituirea unor măsuri cu efect echivalent celor prin care se limitează libera circulaţie a capitalurilor în Uniunea Europeană. O astfel de diferenţă de conţinut juridic apărută doar în urma procesului legislativ desfăşurat de Camera decizională încalcă principiul bicameralismului, aşa cum a fost acesta dezvoltat în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, şi determină invalidarea în ansamblu a Legii pentru nerespectarea art. 61 şi art. 75 din Constituţie. 3.1. În acelaşi timp, prin instituirea unor măsuri cu efect echivalent celor prin care se limitează libera circulaţie a capitalurilor în Uniunea Europeană, Legea încalcă şi obligaţiile asumate de România în cadrul negocierilor pentru aderarea la Uniunea Europeană, precum şi prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene cărora art. 148 din Constituţia României le acordă prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne. 3.2.1. Astfel, Legea stabileşte că vânzarea terenurilor agricole situate în extravilan poate fi realizată doar către persoanele fizice care, cumulativ: 1) au domiciliul/reşedinţa pe teritoriul naţional şi 2) desfăşoară activităţi agricole pe teritoriul naţional şi 3) sunt înregistrate de autorităţile fiscale române cu cel puţin 5 ani înainte de înregistrarea ofertei de vânzare. Mai precis, Legea instituie măsuri care, deşi nu împiedică în mod expres sau explicit resortisanţii din statele membre ale Uniunii Europene să cumpere terenuri agricole situate în extravilan, impun pentru astfel de tranzacţii condiţii cumulative care pot fi îndeplinite doar de resortisanţii naţionali, ceea ce revine la a legifera măsuri cu efect echivalent celor prin care se limitează libera circulaţie a capitalurilor în Uniunea Europeană. Impunerea acestor condiţii cumulative privilegiază resortisanţii naţionali, în acest fel fiind încălcate: a)obligaţia asumată de România cu prilejul aderării la Uniunea Europeană prin Tratatul de aderare ratificat de Parlamentul României prin Legea nr. 157/2005, b)art. 63 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene (TFUE), precum şi c)art. 148 din Constituţia României care conferă expres şi explicit prioritate de aplicare prevederilor tratatelor constitutive ale Uniunii Europene faţă de dispoziţiile contrare din legile interne.3.2.2. a) Prin anexa VII la Tratatul privind aderarea Republicii Bulgaria şi a României la Uniunea Europeană, România a obţinut o perioadă tranzitorie de 7 (şapte) ani de la data aderării în care a putut menţine în vigoare restricţiile existente în legislaţia proprie la data aderării şi care limitau dobândirea proprietăţii asupra terenurilor agricole, pădurilor şi terenurilor forestiere de către resortisanţi ai statelor membre ale Uniunii Europene sau ai statelor părţi la Acordul privind Spaţiul Economic European. După expirarea acestui termen de 7 ani cetăţenii statelor membre trebuie să fie trataţi la fel ca cetăţenii naţionali în ce priveşte dobândirea terenurilor agricole, pădurilor sau terenurilor forestiere. Or, condiţionarea printr-o lege adoptată în 2020, adică la mai bine de 6 ani de la data aderării României la Uniunea Europeană, a dobândirii terenurilor agricole situate în extravilan de stabilirea domiciliului/reşedinţei dobânditorului pe teritoriul naţional echivalează cu o măsură restrictivă pentru potenţialii dobânditori care, deşi sunt resortisanţi ai Uniunii Europene, nu au domiciliul/ reşedinţa pe teritoriul naţional, adică încalcă angajamentele asumate de România în vederea aderării la Uniunea Europeană aşa cum rezultă acestea inclusiv din pct. 3 din anexa VII la Tratatul privind aderarea Republicii Bulgaria şi a României la Uniunea Europeană. 3.2.3. b) Articolul 63 TFUE (ex-articolul 56 TCE) dispune: „(1) În temeiul dispoziţiilor prezentului capitol, sunt interzise orice restricţii privind circulaţia capitalurilor între statele membre, precum şi între statele membre şi ţările terţe." Cu toate acestea, alineatele (1) şi (2) ale articolului 65 TFUE (ex-articolul 58 TCE) permit unele derogări de la libera circulaţie a capitalurilor, anume pentru situaţiile în care statele membre doresc (i) să stabilească o distincţie între contribuabili care nu se găsesc în aceeaşi situaţie în ceea ce priveşte reşedinţa lor sau locul unde capitalurile lor au fost investite; (ii) să combată încălcarea regulilor naţionale adoptate în domeniul fiscal sau al supravegherii prudenţiale a instituţiilor financiare; (iii) să aplice restricţii dreptului de stabilire dacă acestea din urmă sunt compatibile cu TFUE. Însă alineatul (3) al articolului 65 TFUE precizează: „(3) Măsurile şi procedurile menţionate la alineatele (1) şi (2) nu trebuie să constituie un mijloc de discriminare arbitrară şi nici o restrângere disimulată a liberei circulaţii a capitalurilor şi plăţilor, astfel cum este aceasta definită la articolul 63." Altfel spus, deşi tratatele constitutive ale Uniunii Europene interzic obstrucţionarea liberei circulaţii a capitalurilor, această interdicţie este mai puţin categorică decât cea referitoare la restrângerea liberei circulaţii a persoanelor, bunurilor sau serviciilor, ea permiţând statelor membre să adopte reglementări naţionale derogatorii însă doar pentru a face distincţii referitoare la investirea capitalurilor ori pentru a întări supravegherea prudenţială şi disciplina fiscală. În plus, TFUE nu defineşte noţiunea de circulaţie a capitalurilor, ceea ce sporeşte rolul Curţii de Justiţie în evaluarea modului în care statele membre înţeleg să recurgă la excepţiile permise de articolul 65 şi îi permite să adopte o abordare strictă a lor. O jurisprudenţă constantă a Curţii de Justiţie (a se vedea C-163, 165, 250/94 Sanz de Lera; C-101/05 Skatteverket v. A; C-201/05 Test Claimants) a stabilit că articolul 63 TFUE are efect direct, adică înlătură de la aplicare orice dispoziţii naţionale contrare, ceea ce este concordant şi cu art. 148 din Constituţia României. Curtea de Justiţie s-a pronunţat deja în sensul că taxarea excesivă a veniturilor rezultate din vânzarea ori administrarea unor bunuri imobile echivalează cu restrângeri ale dreptului de a dobândi sau dispune de bunuri imobile şi constituie o restricţie privind libera circulaţie a capitalurilor, interzisă, în principiu, prin articolul 63 TFUE (a se vedea C-110/17 CE v. Belgia). De asemenea, Curtea de Justiţie a hotărât că o reglementare naţională - asemănătoare cu Legea - şi care condiţionează dobândirea unui teren agricol de stabilirea domiciliului/reşedinţei dobânditorului pe teritoriul naţional este contrară fostului articol 56, respectiv actualului articol 63 TFUE (a se vedea C370/05 Uwe Kay Festersen). În sfârşit, Curtea de Justiţie a precizat că o reglementare naţională care desfiinţează pentru viitor drepturi reale cu privire la terenuri agricole deţinute de resortisanţii altor state membre încălcă obligaţiile care revin statului legiuitor în temeiul dispoziţiilor coroborate ale articolului 63 TFUE şi ale articolului 17 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (a se vedea C-235/17 CE v. Ungaria). Prin urmare, o lege naţională prin care sunt suprataxate veniturile ce ar putea fi obţinute din vânzarea terenurilor agricole situate în extravilan şi care restrânge semnificativ pentru viitor posibilitatea resortisanţilor din alte state membre ale Uniunii Europene de a dobândi astfel de terenuri instituie discriminări arbitrare şi restrângeri disimulate ale liberei circulaţii a capitalurilor, fapt ce încalcă articolul 63 TFUE. 3.2.4. c) În fine, alin. (2) al art. 148 din Constituţia României acordă prioritate sistematică şi necondiţionată prevederilor tratatelor constitutive ale Uniunii Europene faţă de orice dispoziţii contrare din legile interne, ceea ce înseamnă că în ipoteza în care Parlamentul României ar adopta o prevedere legală ce ar contraveni articolului 63 TFUE, aceasta nu ar putea fi aplicată încă de la adoptarea ei. Pe cale de consecinţă, de vreme ce contravin articolului 63 TFUE şi pct. 3 din anexa VII la Tratatul privind aderarea Republicii Bulgaria şi a României la Uniunea Europeană, prevederile Legii sunt invalide ab initio şi faţă de art. 148 alin. (2) din Constituţia României. În plus, alin. (4) al art. 148 din Constituţia României stabileşte că, între altele, autoritatea judecătorească garantează aducerea la îndeplinire a obligaţiilor rezultate din actul aderării şi din prevederile alin. (2) al art. 148. Orice resortisant al Uniunii Europene care, în baza prevederilor Legii deduse controlului de constituţionalitate în prezenta cauză, ar întâmpina dificultăţi în dobândirea unor terenuri agricole situate în extravilan în România se poate adresa instanţelor judecătoreşti, care fie pot înlătura ele însele de la aplicare prevederile relevante ale Legii, fie pot adresa o întrebare preliminară Curţii de Justiţie a Uniunii Europene pentru a lămuri înţelesul articolelor 63 şi 65 TFUE coroborate cu pct. 3 din anexa VII la Tratatul privind aderarea Republicii Bulgaria şi a României la Uniunea Europeană. În concluzie, pentru toate aceste motive, considerăm că Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan şi de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor comerciale ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului este neconstituţională în ansamblu deoarece încalcă art. 61, art. 75 şi art. 148 din Constituţie. udecători, dr. Livia Doina Stanciu prof. univ. dr. Elena-Simina Tănăsescu OPINIE SEPARATĂ 1. În dezacord cu soluţia adoptată - cu majoritate de voturi - prin Decizia nr. 586 din 14 iulie 2020, considerăm că obiecţia de neconstituţionalitate trebuia admisă în privinţa art. I pct. 2 [cu referire la art. 4 alin. (2)] şi pct. 3 [cu referire la art. 4¹ alin. (1), alin. (2) lit. a), b), d) şi e), alin. (5) sintagma „dacă niciunul dintre potenţialii cumpărători, în termen legal, nu îndeplineşte condiţiile pentru a putea cumpăra terenul agricol situat în extravilan"] din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan şi de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor comerciale ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului şi constatată neconstituţionalitatea acestora. 2. Dispoziţiile criticate, deşi nu reglementează o excludere expresă şi directă a persoanelor fizice sau juridice din statele membre de la cumpărarea de terenuri agricole extravilane, impun anumite condiţii care pot fi catalogate ca fiind cu efect echivalent. Este de observat că achiziţionarea terenurilor agricole intră în sfera dreptului Uniunii Europene. Investitorii intra-UE se bucură de libertăţile fundamentale şi, în primul rând, de libera circulaţie a capitalurilor şi de libertatea de stabilire. Aceste libertăţi constituie părţi integrante ale pieţei interne în care mărfurile, persoanele, serviciile şi capitalurile pot circula liber. Piaţa internă cuprinde şi agricultura (a se vedea Comunicarea interpretativă a Comisiei privind achiziţia de terenuri agricole şi dreptul Uniunii Europene, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene seria C nr. 350 din 18 octombrie 2017, inclusiv jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene acolo indicată în materia achiziţionării de terenuri agricole). 3. Dreptul de a dobândi, de a exploata şi de a înstrăina bunuri imobiliare pe teritoriul unui alt stat membru, care reprezintă completarea necesară a libertăţii de stabilire, generează, atunci când este exercitat, mişcări de capital, care cuprind operaţiunile prin care nerezidenţii efectuează investiţii imobiliare pe teritoriul unui stat membru (Cauza C-370/05, Festersen, pct. 22 şi 23) 4. Raportat la legea criticată, se constată că, în cadrul categoriei preemptorului de grad II - arendaşul, textul prevede că eligibil să cumpere un astfel de teren este arendaşul persoană fizică care are domiciliul/reşedinţa situat/situată pe teritoriul naţional, pe o perioadă de 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan. Totodată, arendaşul persoană juridică cu asociaţi persoane fizice trebuie să facă dovada domiciliului/reşedinţei situat/situată pe teritoriul naţional pe o perioadă de 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan, iar în cazul arendaşilor persoane juridice, cu acţionariat altă persoană juridică, acţionarii care deţin controlul societăţii trebuie să facă dovada sediului social/secundar situat pe teritoriul naţional stabilit pe o perioadă de 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan. 5. Aceste condiţii nu au legătură cu scopul legii, acela de a descuraja cumpărarea proprietăţii funciare în scop de revânzare imediată, de a preveni specula imobiliară, de a asigura faptul că cel ce cumpără terenul îl cumpără pentru a desfăşura activităţi agricole specifice pe termen mediu şi lung şi de a preveni fărâmiţarea proprietăţii funciare, ci reprezintă măsuri de protejare a persoanelor fizice naţionale sau a celor juridice cu acţionariat naţional în ceea ce priveşte cumpărarea terenurilor agricole extravilane. Întrucât se referă la stabilirea domiciliului/reşedinţei pe teritoriul naţional pe o anumită perioadă de timp, ele nu vizează capacitatea arendaşului-cumpărător de a lucra terenul agricol/de a desfăşura activitate agricolă sau obligaţia acestuia de a menţine în circuitul agricol terenul astfel cumpărat. Acestea normativizează o legătură pregnantă între statutul civil al persoanei fizice/juridice cu teritoriul naţional ce nu se află în legătură directă cu valorificarea agricolă a acestor terenuri. 6. Legătura cu teritoriul naţional se exprimă atât prin cetăţenia persoanei fizice sau naţionalitatea persoanei juridice, cât şi prin domiciliul/reşedinţa/sediul acesteia pe teritoriul naţional. Legea a ales să nu impună o condiţie de cetăţenie, în schimb a impus condiţia domiciliului/reşedinţei/sediului pe teritoriul naţional. O asemenea condiţie nu comportă probleme din perspectiva liberei circulaţii a persoanelor (art. 49 şi următoarele din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene), în sensul că niciun cetăţean al statelor membre ale Uniunii Europene nu este exclus de la posibilitatea de a se stabili în România şi de a cumpăra teren agricol extravilan în considerarea calităţii sale de preemptor de gradul II dacă îndeplineşte condiţiile prevăzute de lege. În schimb, din perspectiva liberei circulaţii a capitalurilor (art. 63 şi următoarele din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene), reglementarea analizată exclude posibilitatea arendaşilor nerezidenţi de a cumpăra terenuri agricole extravilane; faptul că reglementarea analizată îi obligă să îşi stabilească domiciliul/reşedinţa/sediul pe teritoriul naţional demonstrează că circulaţia capitalului este limitată/obstrucţionată în cadrul Uniunii Europene, acesta neputând pătrunde liber pe teritoriul naţional. Or, o asemenea condiţie reprezintă o măsură echivalentă unei restricţii a liberei circulaţii a capitalurilor, ceea ce face ca nerezidenţii, care evident nu au o legătură cu teritoriul naţional, dar care sunt arendaşi, să nu poată cumpăra teren agricol extravilan. 7. Aceste măsuri nu exclud în mod direct posibilitatea persoanelor fizice sau juridice străine să cumpere astfel de terenuri, în schimb stabilesc condiţii de natură să ducă la un asemenea rezultat, având efect echivalent. Prin urmare, din perspectiva liberei circulaţii a capitalurilor, astfel de condiţii nu pot fi impuse în privinţa persoanelor fizice sau juridice din cadrul Uniunii Europene, fiind contrare Tratatului privind aderarea României la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, mai precis Actului privind condiţiile de aderare ale Republicii Bulgaria şi a României şi adaptărilor tratatelor pe care se întemeiază Uniunea Europeană, anexa VII - Lista menţionată la articolul 20 din protocol: măsuri tranzitorii, România, pct. 3 Libera circulaţie a capitalurilor, potrivit căruia: „România poate menţine în vigoare, timp de şapte ani de la data aderării, restricţiile stabilite de legislaţia sa, existente la momentul semnării tratatului de aderare, privind dobândirea proprietăţii asupra terenurilor agricole, pădurilor şi terenurilor forestiere de către resortisanţii statelor membre sau ai statelor care sunt parte la Acordul privind Spaţiul Economic European, precum şi de către societăţi constituite în conformitate cu legislaţia altui stat membru sau a unui stat parte a ASEE şi care nu sunt nici stabilite, nici înregistrate în România". Astfel, textul criticat din perspectiva liberei circulaţii a capitalurilor încalcă art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţie. 8. Aceeaşi concluzie se impune şi în privinţa art. I pct. 3 (cu referire la art. 4¹) din lege. Acest text vizează situaţia în care niciun preemptor nu îşi manifestă intenţia de a cumpăra terenul, caz în care înstrăinarea prin vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan se poate face către: – persoanele fizice cu domiciliul/reşedinţa situat/situată pe teritoriul naţional pe o perioadă de cel puţin 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare, care desfăşoară activităţi agricole pe teritoriul naţional pe o perioadă de cel puţin 5 ani, anterior înregistrării acestei oferte, şi sunt înregistrate de autorităţile fiscale române cu minimum 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan; – persoanele juridice, cu sediul social şi/sau sediul secundar situat pe teritoriul naţional, pe o perioadă de cel puţin 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare, care desfăşoară activităţi agricole pe teritoriul naţional pe o perioadă de cel puţin 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan, iar asociatul/acţionarul care deţine controlul societăţii are domiciliul situat pe teritoriul naţional pe o perioadă de cel puţin 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan; în cazul în care în structura persoanelor juridice asociaţii/acţionarii care deţin controlul societăţii sunt alte persoane juridice, asociaţii/acţionarii care deţin controlul societăţii trebuie să facă dovada domiciliului situat pe teritoriul naţional pe o perioadă de cel puţin 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan.9. Nici aceste măsuri nu exclud în mod direct posibilitatea persoanelor fizice sau juridice străine să cumpere astfel de terenuri, în schimb stabilesc condiţii de natură să ducă la un asemenea rezultat, având efect echivalent. Mai mult, se constată că art. I pct. 3 [cu referire la art. 4¹ alin. (5)] din lege stabileşte că, în cazul neexercitării dreptului de preempţiune, dacă niciunul dintre potenţialii cumpărători, în termenul legal, nu îndeplineşte condiţiile pentru a putea cumpăra terenul agricol situat în extravilan, înstrăinarea acestuia prin vânzare se poate face către orice persoană fizică sau juridică, în condiţiile prezentei legi. Astfel, persoanele fizice sau juridice care nu îndeplinesc condiţiile de domiciliu/reşedinţă pe teritoriul naţional şi care, de principiu, sunt cele străine, inclusiv cele din statele membre ale Uniunii Europene, vor putea cumpăra terenuri agricole extravilane numai la urmă, în subsidiar, ceea ce indică existenţa a două categorii de persoane care pot potenţial, dar într-o anumită ordine, cumpăra astfel de terenuri şi care se diferenţiază exclusiv prin legătura cu teritoriul naţional. Astfel, se constată că, din perspectiva liberei circulaţii a capitalurilor între statele membre, textul criticat este contrar Tratatului de aderare, ceea ce reprezintă o încălcare a art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţie. 10. Totodată, se reţine că, în jurisprudenţa sa, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a recunoscut natura specifică a terenurilor agricole şi a recunoscut o serie de obiective de politică publică ce pot, în principiu, să justifice restricţii asupra investiţiilor în terenuri agricole, cum ar fi (a se vedea în acest sens Comunicarea antereferită a Comisiei Europene): – majorarea suprafeţei parcelelor agricole, astfel încât acestea să poată fi exploatate în mod rentabil, prevenirea speculaţiilor cu terenuri (Cauza C-182/83, Fearon, pct. 3); – conservarea comunităţilor agricole, menţinerea unei distribuiri a drepturilor de proprietate asupra terenurilor care să permită dezvoltarea de exploataţii agricole viabile şi gestionarea spaţiilor verzi şi a zonelor rurale, încurajarea unei utilizări rezonabile a terenurilor disponibile pentru a evita presiunea funciară, prevenirea catastrofelor naturale şi susţinerea şi dezvoltarea unei agriculturi viabile pe baza unor consideraţii sociale şi de amenajare a teritoriului (ceea ce presupune menţinerea destinaţiei terenurilor agricole şi continuarea folosirii acestora în condiţii adecvate) (Cauza C-452/01, Ospelt, pct. 39 şi 43); – menţinerea unei forme tradiţionale de cultivare a terenurilor agricole, prin exploatarea directă a acestora şi prin asigurarea faptului că sunt ocupate şi exploatate predominant de proprietarii acestora, menţinerea unei populaţii permanente în mediul rural şi încurajarea utilizării rezonabile a terenurilor disponibile pentru a evita presiunea funciară (Cauza C-370/05, Festersen, pct. 27 şi 28); – în scopul unei planificări urbane şi rurale sau regionale şi pentru interesul general, menţinerea, în anumite regiuni, a unei populaţii permanente şi a unei activităţi economice independente de sectorul turismului (Cauza C-302/97, Konle, pct. 40, cauzele conexate C-519/99-C-524/99 şi C526/99-C-540/99 Reisch, pct. 34); – conservarea teritoriului naţional în zonele desemnate ca fiind de importanţă militară şi protejarea intereselor militare împotriva riscurilor reale, specifice şi grave (Cauza C-423/98, Albore, pct. 18 şi 22).11. Or, textele criticate impun o restricţie ce nu poate fi admisă din perspectiva dreptului Uniunii Europene, întrucât nu urmăreşte un obiectiv de interes general, astfel că nici nu mai trebuie analizată din perspectiva principiului proporţionalităţii, principiu care evaluează realizarea obiectivului urmărit prin mijloace care nu depăşesc ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia. 12. Prin urmare, apreciem că dispoziţiile art. I pct. 2 [cu referire la art. 4 alin. (2)] şi pct. 3 [cu referire la art. 4¹ alin. (1), alin. (2) lit. a), b), d) şi e), alin. (5) sintagma „dacă niciunul dintre potenţialii cumpărători, în termen legal, nu îndeplineşte condiţiile pentru a putea cumpăra terenul agricol situat în extravilan"] din legea criticată sunt contrare art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţie, iar obiecţia de neconstituţionalitate trebuia admisă. Judecător, prof. univ. dr. Mona-Maria Pivniceru