HOTARARE Nr.
870 din 28 iunie 2006
privind aprobarea Strategiei
pentru imbunatatirea sistemului de elaborare, coordonare si planificare a
politicilor publice la nivelul administratiei publice centrale
ACT EMIS DE:
GUVERNUL ROMANIEI
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 637 din 24 iulie 2006
In temeiul art. 108 din Constituţia
României, republicată,
Guvernul României adoptă
prezenta hotărâre.
Art. 1. - Se aprobă Strategia pentru îmbunătăţirea
sistemului de elaborare, coordonare şi planificare a politicilor publice la
nivelul administraţiei publice centrale, denumită în
continuare Strategia, prevăzută în anexa*) care
face parte integrantă din prezenta hotărâre.
Art. 2. - (1) Se desemnează Secretariatul General al
Guvernului ca instituţie responsabilă pentru coordonarea implementării
Strategiei. In acest sens, Secretariatul General al Guvernului colaborează cu
Ministerul Finanţelor Publice, Cancelaria Primului-Ministru şi Ministerul
Administraţiei şi Internelor, în conformitate cu atribuţiile legale ale
acestora şi prevederile prezentei Strategii.
(2) Planul de acţiune pentru implementarea Strategiei
se aprobă, în termen de 30 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei
hotărâri, prin ordin al ministrului delegat pentru coordonarea Secretariatului
General al Guvernului, care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Art. 3. - Secretariatului General al Guvernului va
îndeplini următoarele atribuţii:
a) elaborarea proiectelor de acte normative necesare
implementării Strategiei în domeniul regulilor de procedură şi a regulilor
privind evaluarea ex-ante şi ex-post a politicilor publice şi supunerea
acestora spre adoptare Guvernului;
b) crearea şi dezvoltarea bazei de date şi informaţii
privind politicile publice, prevăzută în Strategie, în colaborare cu Cancelaria
Primului-Ministru şi în conformitate cu prevederile
legislative în vigoare.
Art. 4. - Secretariatului General al Guvernului,
Cancelaria Primului-Ministru şi Ministerul Finanţelor Publice vor îndeplini
următoarele atribuţii:
a) crearea grupului de lucru pentru elaborarea
procedurilor privind noile iniţiative de finanţare şi
includerea acestora în regulile de procedură elaborate conform art. 3 lit. a);
b) elaborarea metodologiei privind sistemul de
planificare strategică pe termen mediu al instituţiilor administraţiei publice
de la nivel central;
c) elaborarea mecanismelor,
procedurilor şi a cadrului normativ necesare pentru integrarea planurilor
strategice în cadrul procesului bugetar şi supunerea spre aprobare Guvernului a
proiectelor de acte normative necesare;
d) realizarea metodologiei pentru elaborarea indicatorilor de performanţă la nivelul administraţiei
publice centrale.
Art. 5. - Secretariatul General al Guvernului,
Ministerul Administraţiei şi Internelor şi Agenţia Naţională a Funcţionarilor
Publici vor elabora şi vor supune Guvernului spre adoptare proiectele de acte
normative privind detalierea atribuţiilor Secretariatului General al Guvernului
în domeniul elaborării politicilor publice.
Art. 6. - Secretariatul General al Guvernului şi
Ministerul Administraţiei şi Internelor vor elabora şi implementa programul de
pregătire în domeniul politicilor publice şi al metodelor de evaluare a
impactului.
PRIM-MINISTRU
CĂLIN POPESCU-TĂRICEANU
Contrasemnează:
Ministrul delegat pentru coordonarea Secretariatului
General al Guvernului,
Radu Stroe
p. Şeful Cancelariei Primului-Ministru,
Constantin Gheorghe
Ministrul administraţiei şi internelor,
Vasile Blaga
Ministrul finanţelor publice,
Sebastian Teodor Gheorghe Vlădescu
*) Anexa este reprodusă în facsimil.
Anexa
Strategia pentru îmbunătăţirea
sistemului de elaborare, coordonare şi planificare a politicilor publice la nivelul administraţiei publice centrale
Introducere
Prezenta Strategie este elaborată în cadrul Proiectului
PHARE Twinning RO2003/IB/OT/ 10, 2003/005-551.03.03 „Consolidarea capacităţii
instituţionale a Guvernului României de gestionare a politicilor publice şi a
procesului decizional", în colaborare cu reprezentanţii Unităţii de
Politici Publice din cadrul Secretariatului General al Guvernului României.
Acest document are la bază Raportul de Evaluare elaborat în cadrul proiectului,
precum şi discuţiile purtate cu reprezentanţi ai instituţiilor de la Centrul
Guvernului (Aparatul de lucru al Guvernului: Secretariatul General al
Guvernului şi Cancelaria Primului-Ministru) şi ai ministerelor de resort în cadrul sesiunilor de consultare (brainstorming)
şi a atelierelor de lucru organizate pe temele principale
ale strategiei.
Importanţa, rolul şi scopul sectorului public în
societatea democratică dezvoltată necesită eforturi continue de creştere a
eficienţei, responsabilităţii şi transparenţei instituţiilor publice.
Introducerea noului sistem de management public, în general, şi dezvoltarea
sistemului de elaborare a politicilor publice, în special, reprezintă una din
principalele direcţii de dezvoltare adoptate de majoritatea ţărilor UE si OECD
pentru a răspunde acestei necesităţi. Instrumente precum managementul orientat
spre performanţă, cadrul de cheltuieli pe termen mediu, abordarea participativă
a procesului decizional şi altele asemenea sunt dezvoltate şi folosite pentru a
asigura punerea în aplicare a principiilor guvernării democratice şi concordanţa
cu nevoile reale ale societăţii.
Necesitatea dezvoltării sistemului de elaborare a
politicilor publice este evidenţiată şi la nivelul Uniunii Europene. Strategia
Lisabona, adoptată în martie 2000 la summit-ul la nivel înalt al Uniunii
Europene propune obiectivul conform căruia Europa trebuie să devină economia
cea mai competitivă şi dinamică din lume în următorul deceniu. Pentru a se
atinge acest obiectiv, statele trebuie să fie capabile să utilizeze
planificarea bugetară şi a politicilor publice pe termen mediu şi lung,
inclusiv iniţiative precum o mai buna reglementare, analize de impact a
politicilor publice şi îmbunătăţirea consultării şi participării structurilor
societăţii civile în elaborarea politicilor publice.
Aceste direcţii de dezvoltare sunt urmate de noi
modalităţi de abordare a acţiunii guvernului şi instituţiilor sale, care să
facă trecerea de la înţelegerea tehnică a procesului legislativ la o analiză
aprofundată în etapa pre-legislativă - numită analiza politicilor publice - şi
dezvoltarea unui sistem de elaborare a politicilor publice ca principal
instrument pentru îmbunătăţirea, fundamentarea şi promovarea calităţii în
procesul decizional în mediul socio-economic complex al societăţii moderne.
Sistemul politicilor publice reprezintă ansamblul
instrumentelor, procedurilor şi arhitecturii instituţionale, dezvoltat în
scopul de a îmbunătăţi în ansamblu calitatea şi eficienţa procesului de luare a
deciziei. Pentru atingerea acestui scop, pe lângă o bună colaborare între
nivelul politic şi cel executiv al administraţiei precum şi între administraţia
publică şi societatea civilă, mai este necesară şi dezvoltarea cunoştinţelor şi
aptitudinilor tuturor actorilor cheie angrenaţi în procesul politicilor
publice. Având în vedere iminenta integrare a României la Uniunea Europeană, la
elaborarea prezentei strategii au fost luate în considerare recomandările
Raportului Final al Grupului Mandelkern pentru o reglementare mai bună (Mandelkern Group on Better Regulation Final Report, November 2001).
Acest raport se adresează statelor membre ale
Uniunii Europene, grupul Mandelkern având misiunea de "a stabili o
strategie pentru o acţiune coordonată viitoare pentru simplificarea cadrului de
reglementare, inclusiv în vederea realizării unei administraţii publice atât la
nivel naţional cât şi la nivel comunitar."1
Grupul Mandelkern pentru o reglementare mai bună a fost
constituit la solicitarea Consiliului European, printr-o hotărâre aprobată de
Ministerele Administraţiei Publice ale Statelor Membre UE, convocate în 6 şi 7
noiembrie 2000 la Strasbourg.
Instrumentele politicilor publice se constituie dintr-o
gamă variată de metodologii de planificare şi previzionare, proceduri
sistematizate de luare a deciziilor, luând în considerare diferitele nivele şi
scopuri ale problemelor, analizarea problemelor, dezvoltarea de variante de
soluţionare, evaluarea efectelor posibile datorate soluţiilor alternative,
alegerea resurselor , planificarea implementării, monitorizare şi evaluare.
Procesul politicilor publice este împărţit în două
niveluri de planificare: sectorial/intersectorial şi instituţional. Procedura
pentru dezvoltarea politicilor sectoriale şi intersectoriale este axată pe
soluţionarea/rezolvarea problemelor şi adaptarea la realităţile
socio-economice.
Abordarea instituţională a planificării politicilor
publice este axată pe managementul şi coordonarea problemelor la nivel
instituţional, folosind ca instrumente, planificarea resurselor financiare,
umane, şi administrative şi dezvoltarea de modele instituţionale eficiente.
Acest aspect de planificare a politicilor publice este acoperit de procesul
planificării strategice, concept preluat în administraţia publică din domeniul
afacerilor. Un sistem dezvoltat şi eficient de politici publice trebuie să
înglobeze ambele abordări şi să dezvolte instrumentele necesare pentru fiecare
dintre ele. Complexitatea reformei menite să îmbunătăţească sistemul
politicilor publice provine din necesitatea de a asigura coordonarea tuturor
sistemelor instituţionale, bugetare şi decizionale ale Guvernului. Aceste
provocări definesc obiectivele generale şi speciale ale strategiei.
Perioada de implementare a Strategiei este 2006 - 2010.
Descrierea situaţiei actuale
In ultimii doi ani s-au înregistrat progrese
semnificative la nivelul sistemului de gestionare a politicilor publice, care
au urmărit consolidarea capacităţii Guvernului de a urmări mai bine propriile
priorităţi politice şi de a asigura un mediu de reglementare mai eficient. In contextul
procesului de reformă în acest domeniu, următoarele eforturi trebuie subliniate
în mod deosebit:
- Infiinţarea Unităţii de Politici Publice (UPP) în
cadrul Secretariatului General al Guvernului (SGG), având în structură
specialişti tineri şi calificaţi profesional;
- Infiinţarea unităţilor de politici publice în
cadrul ministerelor de linie;
- Introducerea întâlnirilor săptămânale ale
secretarilor de stat (şedinţele pregătitoare de
guvern);
- Adoptarea Hotărârii Guvernului nr.775/2005 pentru
aprobarea Regulamentului privind procedurile de formulare, monitorizare şi
evaluare a politicilor publice la nivel central, prin care se cere ministerelor
să formuleze propuneri de politici publice într-un
format specific pentru toate actele juridice importante, înainte de elaborarea
acestora;
- UPP al SGG a elaborat şi un Manual pentru a
acorda asistenţă ministerelor în aplicarea noului regulament;
- Reducerea numărului de consilii interministeriale
la 11; înfiinţarea Consiliului de Planificare Strategică;
- Iniţiativele Ministerului Finanţelor Publice
privind introducerea cadrului de cheltuieli pe termen mediu (CCTM) şi
implementarea bugetarii pe programe.
- Hotărârea Guvernului nr.402/2006 privind
modificarea Hotărârii Guvernului nr. 157/2005 pentru organizarea şi
funcţionarea Secretariatului General al Guvernului.
Politici actuale şi cadrul juridic al procesului de
formulare a politicilor publice
Strategia privind accelerarea reformei în administraţia publică 2004 - 2006 defineşte principalele iniţiative care trebuie dezvoltate în
domeniul formulării politicilor publice. Problemele înregistrate în procesul de
formulare a politicilor publice au fost analizate şi într-o serie de rapoarte
ale unor instituţii/organizaţii internaţionale - Raportul de Monitorizare a
României al Comisiei Europene (Bruxelles, 25 octombrie 2005, şi 16 mai 2006) şi
Raportul de evaluare al SIGMA (Support for Improvement in Governance and
Management in Central and Eastern European Countries), 2005, privind formularea
şi coordonarea politicilor în România, toate acestea fiind luate în considerare
la elaborarea prezentei strategii.
Cadrul legislativ referitor la procesul de formulare a
politicilor publice, inclusiv procedurile de tehnica
legislativă pentru proiectele si actele normative şi consultările legislative,
este reprezentat de :
- Legi
- Legea nr.90/2001 privind organizarea şi
funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi completările ulterioare; - Legea nr.24/2000 privind
normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată; - Legea
nr.73/1993 pentru înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea
Consiliului Legislativ,
republicată; - Legea nr.500/2002 privind finanţele publice, cu modificările
ulterioare; - Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare; - Hotărârea
Camerei Deputaţilor nr.8/1994 pentru aprobarea Regulamentului Camerei Deputaţilor, republicată, cu
modificările ulterioare; - Legea nr.544/2001 privind liberul acces la
informaţiile de interes public; - Legea nr.52/2003 privind transparenţa
decizională în administraţia publică; - Legea nr. 109/1997 privind
organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social, cu
modificările şi completări ulterioare.
- Hotărâri ale
Guvernului
- Hotărârea Guvernului
nr.50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea,
avizarea şi prezentarea proiectelor
de acte normative spre adoptare, republicată; - Hotărârea Guvernului
nr.775/2005 pentru aprobarea Regulamentului
privind procedurile de elaborare, monitorizare şi
evaluare a politicilor publice la nivel central;
- Hotărârea Guvernului nr.750/2005 privind
constituirea consiliilor interministeriale permanente.
- Hotărârea Guvernului nr.314/2001 privind
înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea comisiilor de dialog social în cadrul unor ministere şi al
prefecturilor, cu modificările şi completările ulterioare;
- Hotărârea Guvernului nr. 1623/2003 privind
înfiinţarea Consiliul Superior pentru Reforma Administraţiei Publice, Coordonarea
Politicilor Publice şi Ajustare Structurală;
- Hotărârea Guvernului nr. 117/2005 privind
constituirea Comitetului interministerial pentru
coordonarea reformei procesului politicilor publice;
Definirea problemelor
Pe baza analizei efectuate în Raportul de evaluare
elaborat de Proiectul PHARE Twinning RO2003/IB/OT/ 10, 2003/005-551.03.03
„Consolidarea capacităţii instituţionale a Guvernului României de gestionare a
politicilor publice şi a procesului decizional", precum şi a altor
rapoarte privind procesul de formulare a politicilor publice, a fost
identificat următorul set de probleme:
1. Tipologia documentelor de politici publice
- In practică şi în
legislaţie există diferite tipuri de documente de politici publice, dar nu
există nici o legătură ierarhică clară între acestea, structura internă a
documentelor de politici publice nu este definită şi nu există condiţii clare
pentru utilizarea acestora în procesul de formulare a
politicilor publice.
2. Procesul de formulare a politicilor publice
este dominat de abordarea din punct de vedere legislativ
- Regulamentele în vigoare stabilesc o legătură
explicită între formularea de politici publice şi proiectele de acte normative.
In cadrul regulamentelor în vigoare există prea multe acte normative care
necesită elaborarea de analize de politici prin propuneri de politici publice.
In acelaşi timp, toate actele normative prin care sunt transpuse în
legislaţia internă normele
comunitare sunt excluse de la analiza politicilor prevăzută în Hotărârea
Guvernului nr.775/2005.
3. Coordonarea si corelarea politicilor cu bugetul
- Există o slabă legătură între formularea de
politici, procesul de aprobare şi procesul de bugetare.
- Nu există suficientă coordonare a iniţiativelor
de formulare a politicilor, nici la nivel sectorial, nici la nivel central; nu
există o orientare clară spre rezultate şi priorităţi.
4. Proceduri de consultare şi comunicare
- Există diferite proceduri de consultare pentru
documentele de politici publice şi pentru actele normative. Procedurile actuale
nu oferă suficiente condiţii pentru implicarea tuturor părţilor şi pentru
analizarea tuturor opiniilor şi observaţiilor.
- Comunicare insuficientă în cadrul ministerelor,
între ministere, precum şi între acestea şi alte instituţii ale administraţiei
centrale şi ONG-uri.
5. Rolurile complementare
ale funcţionarilor publici şi ale decidenţilor politici
- In prezent, rolul
funcţionarilor publici în procesul de formulare a politicilor publice este prea
redus.
- In anumite cazuri, politicile nu sunt aprobate la
nivelul decizional relevant.
6. Capacitatea de formulare a politicilor
- Abilităţi insuficiente de formulare a politicilor
publice şi de elaborare a analizelor de impact;
- Slabă analiză financiară pentru politicile şi
proiectele de acte normative propuse.
I Obiective, principii generale
Obiectivul strategiei este acela de a dezvolta un sistem
de formulare, coordonare şi planificare a politicilor publice simplu şi
eficient, care să contribuie la îmbunătăţirea semnificativă a calităţii
acţiunii guvernamentale, a calităţii legislaţiei şi la dezvoltarea generală a
capacităţii instituţionale a administraţiei publice centrale.
Obiective specifice ale strategiei:
- Realizarea unui sistem de documente de politici
publice, definirea ierarhiei şi structurii acestora, precum şi a instrumentelor
pentru o bună formulare a politicilor publice.
- Elaborarea unor proceduri clar definite de
consultare şi coordonare în planificarea şi formularea politicilor publice în
vederea promovării unei culturi de comunicare în administraţia publică.
- Elaborarea procedurilor pentru corelarea proceselor de planificare a politicilor publice cu cele de bugetare prin
introducerea unor sisteme noi de iniţiative de politici publice şi de
planificare strategică.
- Stabilirea diviziunii de bază în ceea ce priveşte
rolurile funcţionarilor publici şi decidenţilor politici în cadrul procesului
de formulare a politicilor publice.
Principii generale:
- Principiul
participării şi transparenţei - organizaţiile
non-guvernamentale, sectorul privat, autorităţile locale şi instituţiile
internaţionale contribuie la procesul de planificare a politicilor publice.
Societatea civilă este informată cu privire la politicile publice planificate.
- Principiul
continuităţii şi coordonării - în procesul de
planificare a politicilor publice sunt asigurate atât actualizarea politicilor curente ale Guvernului, cât şi coordonarea cu alte
iniţiative.
- Principiul
responsabilităţii - planificarea politicilor
publice este un proces orientat spre obţinerea de rezultate. Răspunderea există
la toate nivelurile administraţiei publice.
- Principiul
subsidiarităţii - în procesul de planificare a
politicilor publice, se evaluează care este nivelul de administraţie publică
cel mai adecvat pentru implementarea unei anumite politici publice.
- Principiul bunei
guvernări - conform
acestui principiu Guvernul trebuie să stabilească acţiuni clare şi eficiente pe
baza unor obiective de calitate şi să aibă capacitatea de a răspunde rapid unor
necesităţi sociale.
- Principiul cooperării
şi coerenţei - instituţia implicată în formularea
politicilor publice trebuie să îşi dovedească disponibilitatea pentru cooperare
cu alte instituţii publice, ca şi cu alte organizaţii ale societăţii civile
interesate sau afectate de o anumită iniţiativă de politici publice, asigurând
în acest fel o concepţie coerentă asupra obiectivelor ce trebuie îndeplinite şi
a măsurilor ce urmează a fi luate.
II Direcţii de
acţiune
In vederea atingerii obiectivelor strategiei au fost
propuse următoarele direcţii de acţiune:
1. Definirea instrumentelor pentru asigurarea unui
sistem coerent de formulare a politicilor publice;
2. Coordonarea procesului de formulare a politicilor
publice;
3. Corelarea între planificarea politicilor publice
şi procesul de formulare a bugetului;
4. Identificarea si formularea
rolurilor jucate de funcţionarii publici şi de către
decidenţii politici în procesul de formulare a politicilor publice şi întărirea
capacităţii specialiştilor din administraţia publică centrală în elaborarea şi
analiza politicilor.
1. Instrumente pentru asigurarea unui sistem coerent
de formulare a politicilor publice
Aceasta direcţie de acţiune are ca obiectiv dezvoltarea
unui sistem coerent de elaborare a documentelor de politici publice, a unei
ierarhii si structuri a acestora, precum si definirea instrumentelor necesare.
1.1. Tipuri de documente de politici publice
Sistemul guvernamental de formulare a politicilor
publice cuprinde diferite documente de politici publice, precum şi, într-un
sens mai larg, acte normative. Documentele de politici publice pot avea
diferite obiective, niveluri de generalitate, pot fi elaborate in perioade de
timp diferite, iar implementarea acestora este, in cele mai multe cazuri,
secvenţială. Necesitatea de a avea mai multe tipuri de documente de politici
publice este generată de diversele niveluri de analiză efectuate în fiecare
etapă de formulare a politicilor publice. Există, de asemenea, şi considerente
legate de volumul de informaţii cuprins in cadrul documentelor, în funcţie de
cantitatea de informaţii care poate fi analizată în acelaşi timp. In mod logic,
nu este posibilă includerea într-un singur document de politici publice a unei
analize detaliate a tuturor problemelor existente într-un anumit sector - acest
lucru putând deveni un obstacol în calea elaborării documentului, precum şi a
procesului decizional.
In practică, procesul de formulare a politicilor
publice începe prin elaborarea unor documente de politici publice mai generale
în etapa iniţială, care includ identificarea principalelor aspecte de politici
publice şi direcţii de acţiune. In continuare, se realizează o analiză mai
detaliată a politicilor publice pentru diferite aspecte, prin întocmirea unor
documente de politici publice separate. Această abordare s-a dovedit a fi
rezonabilă şi în cadrul practicilor actuale.
In prezent, există diferite tipuri de documente de
politici publice folosite în practică - strategii, programe, propuneri de
politici publice, planuri, memorandumuri, note informative. Unele documente
sunt incluse în mod oficial în reglementările normative (strategia, programul,
propunerea de politici publice), altele sunt folosite în practică, dar statutul
lor nu este definit în acte normative (memorandum, notă informativă, plan). De
asemenea, structura propunerii de politici publice este
în prezent singura definită în mod detaliat. Există şi
alte tipuri de documente care sunt definite oficial în legislaţie şi care pot
fi considerate drept documente de politici publice, deoarece acestea sunt
propuse ca instrumente ale procesului politic decizional
(de exemplu -tezele preliminare ale proiectelor
de lege). Aceste ultime instrumente sunt foarte rar folosite în practică.
Pentru a asigura funcţionalitatea sistemului, se impune
definirea tuturor tipurilor de documente de politici publice şi a ordinii
ierarhice a acestora, precum şi a modului lor de utilizare. Strategia propune
reducerea numărului de documente de politici publice şi definirea clară a
structurii lor. Sunt propuse trei tipuri de astfel de documente:
- Strategia;
- Planul;
- Propunerea de politici publice.
Există o corelarea clară între tipurile de documente de
politici publice existente în prezent şi cele propuse. Dar această corelare nu
se poate aplica în practică fiecărui caz concret. Nivelul de conformitate a
tipurilor de documente de politici publice existente şi viitoare este prezentat
în tabelul nr. 1.
Tabelul nr. 1
Nivelul de conformitate a tipurilor de documente de
politici publice existente cu cele propuse
Instrumentele de prezentare şi
motivare a proiectelor de acte normative (Expunerea de motive, nota de
fundamentare, referatul de aprobare) nu sunt definite ca fiind document de
politici publice (a se vedea punctele 1.2.1. şi 1.2.2.). Structura notei de
fundamentare şi a expunerii de motive este conturată potrivit prevederilor
Secţiunii a 4-a a Capitolului III din Legea nr.24/2000 privind normele de
tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată. Este
inclusă în tabelul nr. 1 pentru a arăta corelarea dintre propunerea de politici
publice şi nota de fundamentare actuală, cu instrumentul de prezentare şi
motivare propusă pentru noul sistem. Formularul pentru propunerea de politici
publice cuprinde o parte a documentului de politici publice şi o parte a
analizei de impact pentru proiectului de act normativ. Această parte
referitoare la analiza impactului măsurilor promovate prin diverse acte
normative va fi detaliată în cadrul expunerii de motive, notei de fundamentare
şi referatelor de aprobare pentru proiectele de acte normative. Prezenta strategie
urmăreşte simplificarea actualelor proceduri de fundamentare a proiectelor de
acte normative, prin utilizarea unui singur instrument de prezentare şi
motivare a proiectelor de acte normative.
1.1.1. Definirea şi structura documentelor de
politici publice
Strategia este un document de politici
publice pe termen mediu şi lung care defineşte, în principiu, politica
Guvernului cu privire la un anumit domeniu de politici publice în care se
impune luarea unor decizii privind o gamă largă de aspecte. Strategia este
elaborată în vederea formulării unei noi politici publice în domeniul
respectiv, precum şi în cazul în care politicile publice actuale necesită o
îmbunătăţire semnificativă.
Structura strategiei
este formată din următoarele părţi:
- Introducere
Deciziile care au dus la elaborarea strategiei,
planificarea în timp - perioada de implementare a strategiei, părţile implicate
în elaborarea strategiei şi modul de lucru (ateliere de lucru, seminarii,
sesiuni de lucru şi altele asemenea).
- Informaţii generale
relevante
Această parte a strategiei conţine descrierea situaţiei
actuale pe baza principalilor indicatori socio-economici. Descrierea situaţiei
actuale trebuie să se facă din diferite perspective care să includă toate
grupurile ţintă. Astfel, în viitor, obiectivele vor putea fi definite mai exact
şi vor putea fi mai bine adaptate problemei în cauză.
- Priorităţi, politici
şi cadru juridic existente
Această parte a strategiei defineşte priorităţile
programului guvernamental care pot fi rezolvate parţial sau în întregime prin
implementarea strategiei. Trebuie să se descrie relaţiile reciproce dintre
actele normative în vigoare.
- Definirea problemei
Strategia este tipul de document de planificare a
politicilor publice în care problemele curente sunt
menţionate la un nivel mai general decât în alte documente de politici publice.
Definirea problemei trebuie să se facă pe baza unei surse de date de încredere
care să dovedească faptul că problema respectivă este prezentă pe termen lung.
- Obiective
Obiectivul politicii publice este reprezentat de
situaţia pe care Guvernul se angajează să o realizeze prin iniţierea unor
măsuri într-un anumit domeniu de politici publice. Aceste măsuri trebuie să
vizeze îmbunătăţirea parţială a situaţiei sau rezolvarea completă a problemei.
Obiectivele strategiei sunt generale şi, dacă este necesar, pot fi definite
obiective specifice pentru fiecare direcţie de acţiune.
- Principii generale
Trebuie să se descrie cele mai importante principii pe
care le va respecta strategia (transparenţă, răspundere şi altele asemenea).
- Direcţii de acţiune
Fiecare obiectiv specific poate fi realizat cu ajutorul
unor seturi de activităţi. Deoarece strategia este un document general de
politici publice, în această parte sunt indicate principalele direcţii de acţiune care conduc la obţinerea
rezultatelor politicilor publice. Impactul general al acestor direcţii de
acţiune trebuie luat în considerare.
- Rezultatele politicilor publice
Rezultatele exprimate în mod
cuantificabil descriu schimbările care au intervenit în mediul economic,
cultural şi social. Acestea reprezintă impactul pe termen lung generat de
rezultatele obţinute într-o anumită perioadă de timp. Aceasta este cea mai
importantă parte a strategiei, precum şi a documentelor de politici publice.
Ulterior, rezultatele oferă celor care formulează politicile publice, precum şi
societăţii, posibilitatea de a evalua nivelul rezultatelor realizate în etapa
de implementare a strategiei sau într-un moment ulterior. Uneori, diferite
strategii sunt complementare, contribuind la obţinerea aceloraşi rezultate.
- Rezultatele acţiunilor Fiecare politică publică trebuie să fie implementată de către
anumite instituţii. Rezultatele acţiunilor reprezintă servicii sau produse
furnizate de către o instituţie în funcţie de obiectivul acesteia şi de cei în
faţa cărora instituţia respectivă este pe deplin responsabilă. Aceasta
parte a strategiei descrie conexiunea dintre rezultatele acţiunii si
rezultatele, mai ample, ale politicii publice. La fel ca rezultatele politicii
publice, rezultatele acţiunilor trebuie să fie măsurabile şi să se bazeze pe
surse de date de încredere.
- Indicatori
Indicatorii sunt factori măsurabili care arată gradul
în care au fost atinse rezultatele. Indicatorii trebuie să fie elaboraţi pe
baza datelor statistice existente. Nivelul de atingere a rezultatelor poate fi
testat cu ajutorul unui număr limitat de indicatori. Nu este nevoie să se
elaboreze mai mulţi indicatori pe baza unor metode costisitoare de colectare a
datelor dacă există posibilitatea de a obţine aceleaşi rezultate cu un efort
mai redus.
- Implicaţii pentru
buget
Estimarea fondurilor suplimentare pentru implementarea
strategiei, împărţite pe ani, şi dacă este posibil - prezentate cu un anumit
grad de detaliere, în conformitate cu direcţiile şi activităţile strategiei.
Trebuie să se menţioneze activităţile care pot fi implementate cu ajutorul resurselor
existente.
- Implicaţii juridice
Scurtă descriere a conţinutului modificărilor care
trebuie aduse actelor normative: modificări ale actelor normative existente,
conţinutul noilor acte normative, prezentat pe scurt, actele normative propuse
spre abrogare. Această parte a strategiei trebuie să fie inclusă numai în cazul
în care anumite acte normative rezultă direct din strategie.
- Proceduri de monitorizare, evaluare
Cerinţele de monitorizare sunt utile pentru prevenirea
posibilelor greşeli din cadrul procesului de implementare a strategiei. Această
parte trebuie să fie inclusă în mod obligatoriu în orice politică publică şi se
referă la planificarea unei monitorizări a implementării. Planificarea
procesului de raportare şi/sau evaluare ex-posrdupă implementarea politicii
publice este obligatorie.
- Etape ulterioare
şi instituţii responsabile
Această parte prezintă sarcinile instituţiilor
implicate în procesul de implementare. Fiecare etapă este relevantă pentru
direcţiile de acţiune şi instituţia responsabilă.
Structura strategiei menţionată mai sus nu este
exhaustivă, la nevoie se pot adăuga părţi suplimentare. De exemplu, dacă
anumite direcţii includ soluţii alternative de soluţionare, acestea pot fi
descrise în strategie, incluzând şi analiza de impact pentru variantele
propuse.
Planul este un document
menit să asigure implementarea politicilor. Planul poate fi pe termen mediu sau
pe termen scurt în funcţie de scopul politicii şi de perioada implementării
acesteia. Planul pe termen mediu presupune un grad mai mare de generalitate în
comparaţie cu cel pe termen scurt. Planul poate fi întocmit numai după ce
strategia sau propunerea de politici publice a cărei implementare o detaliază a
fost adoptată. Obiectivele, direcţiile generale, rezultatele politicilor
incluse în plan trebuie să coincidă cu cele din strategie dar să fie completate
cu mai multe detalii legate de activităţi concrete, instituţii responsabile,
termene de realizare şi resurse.
Uneori mai multe planuri pot deriva dintr-o singură
strategie. Planul poate fi elaborat atât pentru implementarea unei strategii
cât şi pentru implementarea unei propuneri de politici publice. In anumite
cazuri, el poate fi elaborat inclusiv pentru implementarea unui act normativ.
Planul pe termen mediu este format din următoarele părţi:
- Informaţii generale
relevante
Motivul de elaborare a planului
pe termen mediu şi documentul strategic sau de politică publică din care derivă
(strategia, propunerea de politică publică acceptată, responsabilitate definită
de către Guvern şi altele asemenea) trebuie să fie menţionate.
- Definirea problemei
Definirea problemei este inclusă pe scurt pentru a face
mai clare informaţiile despre strategia/politica publică respectivă. Definirea
problemelor identificate va fi preluată din strategie. Dacă se consideră
necesar, problemele vor fi de asemenea descrise.
- Obiective specifice
Obiectivele specifice sunt preluate din strategia sau
propunerea de politici publice adoptată pentru a se asigura faptul că
activităţile sunt planificate conform obiectivelor stabilite iniţial.
- Direcţii de
acţiune
Aceasta este una dintre cele mai importante părţi ale
planului pe termen mediu care defineşte mai exact activităţile, instituţiile
responsabile şi termenele corespunzătoare. In cazul în care planul pe termen
mediu conţine mai multe obiective, trebuie să se menţioneze cel puţin o
activitate pentru fiecare obiectiv.
- Rezultatele politicii publice
Rezultatele din cadrul planului pe termen mediu sunt
aceleaşi cu cele stabilite în strategie şi sunt repetate doar cu scopul de a
clarifica informaţiile incluse în plan.
- Rezultatele acţiunii
Trebuie sa existe o relaţie directă între rezultate şi
acţiunile planificate.
- Indicatori
Indicatorii planului pe termen mediu pot fi mai
specifici decât indicatorii strategiei sau propunerii de politici publice din care derivă.
- Planificarea în timp
Perioada minimă pentru care ar trebui întocmit un plan
pe termen mediu este de 3 ani. Primii doi ani ai planului pe termen mediu pot
fi planificaţi mai în detaliu şi ultimii în termeni mai generali. Intr-un
asemenea caz, pentru ultima perioadă poate fi elaborat la momentul respectiv un
plan pe termen scurt.
- Implicaţii pentru
buget
Această parte a planului pe termen mediu prezintă
impactul fiscal pe termen mediu asupra bugetelor componente ale bugetului
general consolidat. Dacă nu se poate calcula exact suma necesară, trebuie să
existe cel puţin o evaluare aproximativă a resurselor financiare necesare. Trebuie
să fie specificată clar diferenţa dintre resursele financiare disponibile şi
cele care vor fi solicitate în plus.
- Proceduri de monitorizare, evaluare
Perioadele de raportare pentru planurile pe termen
mediu pot varia în funcţie de domeniul strategiei/politicii. Activităţile
legate de raportările monitorizării şi evaluării trebuie incluse în plan. De
asemenea, evaluarea finală a planului pe termen mediu este obligatorie.
Planul pe termen scurt se elaborează în principal pentru o
perioadă de un an şi conţine informaţii detaliate cu privire la activităţile
legate de implementarea unei strategii/politici. In cazuri excepţionale, planul
poate fi elaborat şi pentru o perioadă mai scurtă de timp în funcţie de dimensiunea
problemei pentru a cărei rezolvare a fost elaborată strategia/propunerea de
politică publică. Este de preferat ca formatul acestui plan să fie un tabel.
Planurile pe termen scurt sunt adoptate la nivelul ministerelor. In cazul
politicilor intersectoriale planurile pot fi adoptate la nivelul guvernului.
Structura planului pe termen scurt conţine următoarele
părţi:
- Documentul din care
provine (strategie, propunere de politică publică, plan)
- Acţiuni structurate
conform direcţiilor principale de activităţi
- Rezultatele acţiunilor
- Planificarea în timp a implementării fiecărei
acţiuni
- Implicaţii pentru buget în cazul fiecărei
acţiuni (cu o distincţie între fondurile disponibile şi cele solicitate în
plus)
- Instituţii responsabile pentru realizarea
fiecărei acţiuni
- Proceduri de monitorizare şi evaluare
Propunerea de politici publice este un document de politici
publice destinat rezolvării unor probleme de politici publice specifice în
cazul în care există mai multe variante posibile de rezolvare sau dacă este
necesar un acord conceptual privind fondul reglementării normative. O propunere de politici publice poate genera unul sau mai multe acte
normative.
Structura propunerii de politici publice este formată din următoarele părţi:
- Descrierea problemei
- Documente de politici publice şi acte
normative privind problema de soluţionat
- Identificarea şi evaluarea variantelor
Aceasta este partea cea mai importantă a propunerii de
politici publice care permite decidenţilor politici să aleagă varianta optimă
în funcţie de criteriile de evaluare (trebuie menţionat că există posibilitatea
ca una din variantele prezentate să fie şi cea de a nu acţiona). Precizarea
impactului social, economic si financiar, precum si a implicaţiilor bugetare
ale fiecărei variante trebuie prezentate prin realizarea analizelor de impact
ex-ante generale sau detaliate ale politicii publice (a se vedea explicaţia
termenilor la punctul 1.2.). Dacă cei care formulează politicile publice folosesc
metodele generale de analiză de impact, efectele pozitive şi negative asupra
grupurilor ţintă trebuie descrise în mod calitativ. Pe de altă parte, analiza
detaliată impune folosirea mai multor metode de analiză economică (analiza
cost-beneficii, cost-eficacitate şi altele asemenea). In unele cazuri,
rezultatele prezentate în raportul de evaluare ex-ante ar putea să conducă la o
modificare a strategiei aşa cum apare precizată în Propunerea de Politici
Publice. In această situaţie este necesară precizarea acestor posibile
modificări.
- Implicaţii juridice şi
planificarea în timp
Această parte descrie proiectele de acte normative care
trebuie să fie elaborate pe baza variantei de propunere de politică publică
aprobată. De asemenea, în această parte este descris conţinutul modificărilor
care trebuie aduse actelor normative: modificări ale actelor normative în
vigoare, conţinutul noilor acte normative prezentat pe scurt, precum şi actele
normative propuse spre abrogare.
- Monitorizare şi evaluare
Sunt descrise pe scurt în această parte frecvenţa şi
planificarea activităţilor de monitorizare, evaluare şi raportare. Se fac
precizări privind disciplina procesului de monitorizare şi evaluare.
- Etape ulterioare şi
instituţii responsabile
Sunt incluse sarcinile care trebuie realizate de către
instituţii pentru a asigura implementarea variantei de soluţionare prezentată
în propunerea de politici publice, termenele limită pentru sarcinile
respective, instituţiile responsabile.
1.1.2. Ierarhia documentelor de politici
publice
In mod ideal, ierarhia documentelor de politici publice
include toate tipurile de documente de politici
publice şi începe de la declaraţiile de politici publice ale programului
guvernamental şi de la priorităţile Planului Naţional de Dezvoltare, Strategiei
Naţionale de Dezvoltare Durabilă 2000-2020, Programul Economic de Preaderare,
precum şi de la alte documente naţionale de politici publice la nivel înalt. Cu
toate acestea, în practică nu este întotdeauna necesar să se respecte toate
etapele ierarhice ale documentelor de politici publice. Alegerea tipului de document de politică utilizat depinde de
subiectul politicii publice şi de scopul politicii publice concrete. In unele
cazuri se impune elaborarea tuturor tipurilor de documente de politici publice,
de la strategie la plan, în alte cazuri implementarea politicii şi elaborarea
actelor normative relevante pot urma imediat după strategie. Uneori, elaborarea
politici publice poate începe la un nivel inferior - cu propunerea de politici
publice, redactată în vederea procesului decizional privind o politică publică
concretă.
Tabelul nr.2
Opţiuni posibile
privind succesiunea documentelor de politici publice
In tabel sunt prezentate numai câteva dintre variantele
tipice de succesiune în ceea ce priveşte elaborarea documentelor de politici
publice. Ierarhia documentelor de politici publice nu este una rigidă;
folosirea diferitelor documente de politici publice poate fi flexibilă. Pot
exista cazuri în care o strategie generează câteva planuri şi câteva propuneri
de politici publice. In cazuri excepţionale, atunci când unele direcţii sunt
elaborate în mod detaliat, anumite acte normative pot
fi generate direct de strategie.
Pentru a asigura o decizie corect fundamentată, şi
pentru creşterea coerenţei politicilor publice ce urmează a fi implementate,
actele normative, cu anumite excepţii2 trebuie să aibă la bază un document de
politici publice.
In căutarea metodei optime de atingere a scopului unei
politici este necesar să se ia în calcul întreg spectrul de opţiuni.
Reglementarea este una dintre opţiunile importante, dar nu reprezintă în mod
necesar cea mai bună cale de a soluţiona o problemă dată. Atunci când se
utilizează reglementarea pentru implementarea unei politici publice, trebuie
acordată atenţie unor aspecte esenţiale care pot conduce la abuz de reglementare. Astfel, în cazul
proceselor de reglementare excesiv de lungi, în
special atunci când reglementarea trebuie să îndeplinească cerinţe de calitate
(consultare, studiu de impact şi altele asemenea) acest fapt poate necesita un
timp care compromite eficienţa actului normativ, deoarece va fi improbabil ca
obiectivul să fie atins în timp util. De asemenea, activitatea de reglementare
poate necesita costuri extrem de ridicate, excesive în comparaţie cu
beneficiul scontat. In cazul unei reglementări care nu este implementată
corespunzător, se manifestă tendinţa de a critica respectiva reglementare,
eficienţa acesteia scăzând, iar procesul de reglementare îşi poate pierde credibilitatea.
2Actele normative individuale, actele
generate de situaţii de urgenţă civilă sau actele cu
un caracter pur tehnic
Atunci când analizăm modalitatea de implementare a unei
politici publice, o serie de alternative la reglementare
poate fi luată în considerare3. Astfel, (i) a nu acţiona în faţa
unei probleme prin generarea de alte acte normative poate da încredere
reglementărilor existente, (ii) instituirea unor mecanisme stimulatoare
(campanii de informare, de educare, de prevenire etc.) poate avea un efect
benefic asupra legislaţiei existente dar neimplementate corespunzător, (iii)
recunoaşterea reciprocă a normelor naţionale chiar când diferă de la o ţară la
alta, (iv) îmbunătăţirea reglementărilor existente fie prin rezolvarea
problemelor specifice care împiedică implementarea acestora, fie prin
revizuirea periodică a legislaţiei.
Principiile pentru o
reglementare eficientă, aşa cum au fost prezentate Comisiei Europene de Grupul
Mandelkern, sunt: necesitatea (autorităţile publice trebuie să evalueze dacă este sau nu necesară
introducerea unei noi reglementări), proporţionalitatea (orice reglementare trebuie să menţină un
echilibru între avantajele oferite şi constrângerile pe care le impune), subsidiaritatea (luarea deciziilor la
nivelul administrativ corespunzător), transparenţa (participarea tuturor
părţilor interesate şi consultarea acestora la elaborarea
politicilor publice), răspunderea, accesibilitatea (reglementări accesibile celor cărora le sunt adresate), simplicitatea (reglementări uşor de
utilizat şi de înţeles).
1.2. Aplicarea analizei de impact pentru
politici publice şi acte normative
Analiza de impact a politicii publice face parte din
procesul de formulare a politicilor publice. Realizarea analizei de impact a
politicii publice permite o mai bună structurare a procesului de planificare a
politicii publice şi asigură luarea unei decizii optime pe baza unor argumente
temeinice şi atent evaluate. Analiza de impact a politicii publice permite
analiza problemei, a posibilelor direcţii de acţiune, a avantajelor şi
dezavantajelor acestora, precum şi a diferitelor consecinţe asupra economiei, societăţii
şi mediului. Trebuie să se ia în considerare faptul că analiza de impact a
politicii publice poate facilita adoptarea unei decizii, însă nu poate înlocui
decizia în sine.
Analiza de impact permite decidenţilor politici
formarea unei perspective cu privire la consecinţele acţiunilor pe care le
planifică sau le permite să evalueze eficacitatea acţiunilor pe care le-au
întreprins deja. In funcţie de etapa procesului de formulare a politicilor
publice în care se realizează analiza de impact, există două tipuri de analiză
de impact:
- Analiza de impact ex-ante a politicii publice
este o activitate care are loc la începutul procesului de formulare a politicii
publice, atunci când experţii în politici publice şi cei implicaţi în
planificarea lor, cu ajutorul unor metode de studiu calitativ şi cantitativ,
încearcă să facă previziuni privind impactul care ar putea fi exercitat asupra
societăţii în urma implementării politicii publice.
- Analiza de impact ex-post a politicii publice este
o activitate derulată pe parcursul sau la sfârşitul
etapei de implementare a politicii publice. Aceasta evaluează rezultatele
obţinute şi identifică devierile efective de la obiectivul planificat, timpul
suplimentar şi costurile suplimentare privind resursele şi altele asemenea.
Scopul analizei ex-post nu este doar acela de a identifica greşelile făcute, ci
şi de a face recomandări privind soluţiile cele mai potrivite pentru
activităţile viitoare. Analiza de impact ex-post este deseori denumită
evaluarea ex-post a politicii publice. Această evaluare ex-post, poate fi şi o
evaluare intermediară, atunci când politica publică este implementată pe o
perioadă de timp mai îndelungată sau când din procesul de monitorizare rezultă
necesitatea unei evaluări atente şi a unei ajustări considerabile a politicii
publice.
3Recomandările
Grupului Mandelkern pentru o reglementare mai bună
Pentru a preveni folosirea ineficientă a resurselor
umane şi financiare, trebuie să se introducă proceduri periodice şi niveluri de
evaluare atât pentru analiza ex-ante, cât şi pentru analiza de impact ex-post a
politicii publice. De asemenea, trebuie să fie conştientizată nevoia de
realizare a analizei de impact a politicii publice şi, de asemenea, să se
stabilească sarcinile exacte şi nivelurile de responsabilitate ale
instituţiilor implicate. Există diferite modele de analiză de impact a
politicii publice care depind de evoluţia istorică a sistemului de politici
publice şi de contextul politic, precum şi de capacitatea administrativă şi
financiară a ţării. Procesul de analiză de impact a politicii publice trebuie
să fie parte integrantă a ciclului de formulare a politicii publice, menţinând
în acelaşi timp o corelare cu ciclul de planificare a bugetului.
Tabelul nr.3
Locul ocupat de analiza de impact în ciclul de
formulare a politicii publice
1.2.1. Moduri de abordare şi niveluri ale
analizei ex-ante
Analiza de impact ex-ante a politicii publice
Analiza de impact ex-ante a politicii publice este o
colecţie de instrumente şi metode folosite în etapa de planificare a politicii
publice, pe parcursul pregătirii documentelor de politici publice. Scopul
acestei analize este acela de a identifica principalele consecinţe
socio-economice care ar putea apărea în urma implementării unei anumite politici
publice, precum şi reacţia societăţii în acest sens. Dat fiind că analiza de
impact ex-ante a politicii publice permite decidenţilor politici să aleagă
soluţia optimă dintre toate variantele, aceasta trebuie să se efectueze într-o
etapă incipientă.
Principalele etape ale analizei de impact ex-ante a
politicii publice:
- Definirea resurselor şi a rezultatelor pentru
varianta (variante);
- Analiza resurselor şi rezultatelor;
- Analiza de impact pentru varianta (variante);
- Analiza beneficiarilor şi
a părţilor interesate;
- Identificarea criteriilor de luare a deciziei;
- Stabilirea ponderii fiecărui criteriu;
- Evaluarea variantelor în conformitate cu
criteriile;
- Identificarea celei mai bune variante.
In funcţie de domeniul problemei abordate în cadrul
politicii publice, există posibilitatea de a efectua analize de impact ex-ante
generale sau detaliate ale politicii publice. Deşi metodele de evaluare diferă,
abordarea conform modelului raţional de luarea a deciziilor este aceeaşi atât
pentru analiza ex-ante generală, cât şi pentru cea detaliată. Gradul de
elaborare a analizei de impact ex-ante nu depinde de
tipul documentului de politici publice. Depinde de tipul
problemei care trebuie rezolvată.
Analiza de impact ex-ante generală
a politicii publice este o procedură de
previzionare care foloseşte abordarea prin metoda evaluării calitative pentru
a identifica posibilele consecinţe socio-economice care pot apărea după
implementarea unei anumite politici publice.
Analiza de impact ex-ante detaliată
a politicii publice este o procedură de
previzionare care foloseşte abordarea prin metoda de evaluare cantitativă
(analiza cost-beneficii, cost-eficacitate) pentru a identifica posibilele
consecinţe socio-economice care pot apărea după implementarea unei anumite
politici publice.
Criteriile pentru analiza de impact ex-ante
detaliată a politicii publice
Deoarece analiza de impact ex-ante detaliată a
politicii publice este un proces îndelungat care presupune un consum ridicat de
resurse umane şi financiare, iar aceste resurse sunt întotdeauna limitate în
cazul structurilor administrative, ministerele trebuie să evalueze situaţiile
în care se poate aplica analiza de impact ex-ante detaliată a politicii
publice. In majoritatea cazurilor este suficient să se realizeze doar o analiză
de impact ex-ante generală a politicii publice pentru documentele de politici
publice, care poate fi făcută în cadrul ministerelor de către cei care
formulează politicile publice. Cu toate acestea, există câteva tipuri de
politici/planuri/proiecte pentru care analiza detaliată este esenţială:
- diverse proiecte de investiţii privind protecţia
mediului, transporturile;
- politici publice cu un impact social considerabil;
- politici publice cu un impact considerabil asupra
bugetului de stat;
- politici publice privind privatizarea;
- cele care iau în considerare nevoia unui credit
bancar;
- politici publice
inter-sectoriale care implică mai multe părţi interesate;
Analiza detaliată de impact a politicii publice poate
fi externalizata şi realizată cu ajutorul unor experţi independenţi de către
ministerele responsabile. Este recomandabil ca cei care formulează politicile
publice în cadrul ministerelor să cunoască metodele şi ipotezele de bază
folosite de către experţi şi trebuie să fie capabili să evalueze calitatea
rezultatelor analizei.
Analiza de impact ex-ante a proiectelor de acte
normative
Analiza de impact ex-ante a reglementărilor este
procedura aplicată de către ministerul responsabil, în cadrul procesului de
elaborare a proiectelor de acte normative, după încheierea etapei de
planificare a politicii publice. Scopul acestei analize este acela de a
identifica posibilele consecinţe asupra economiei, mediului de afaceri, cadrului
legislativ, societăţii, precum şi alte aspecte importante pentru anumite
proiecte de acte normative. De asemenea se asigură, prin această analiză şi
derularea procesului de consultare cu părţile interesate şi cu societatea
civilă.
Principala diferenţă faţă de analiza de impact ex-ante
a politici publice este accentul plasat pe evaluarea impactului pentru o
varianta deja aleasă, care este inclusă în proiectul de act normativ. Pentru
acest tip de evaluare există un formular specific - instrument de prezentare şi
motivare. Analiza de impact a unei reglementări se referă la aspectele
normative corespunzătoare modului în care este implementată o anumită soluţie
de politici publice, soluţie ce poate necesita mai multe acte normative pentru
a fi implementată. Astfel, există posibilitatea ca impactul unui singur act
normativ să necesite precizări suplimentare, mult mai detaliate în ceea ce
priveşte impactul, comparativ cu o soluţie de politici publice care poate avea
un caracter mai general.
1.2.2. Formular pentru instrumentul de prezentare şi motivare
Instrumentul de prezentare şi motivare a proiectului de
act normativ este inclus într-un pachet împreună cu alte informaţii
suplimentare privind proiectul de act normativ. In viziunea prezentei
strategii, părţile principale ale formularului sunt următoarele:
- Trimitere (trimiteri) la documentul de politici
publice relevant, din care decurge proiectul de act normativ;
- Descrierea problemei pe baza indicatorilor
socio-economici;
- Conţinutul proiectului de act normativ;
- Principalele constatări
privind impactul social, economic sau asupra mediului (rezumat al analizei de
impact care se poate baza pe informaţiile din documentele de politici publice
care au fost deja acceptate);
- Impactul fiscal asupra
bugetelor componente ale bugetului general consolidat, cu previziuni pentru
următorii 3-5 ani;
- Instituţiile implicate în
procesul de implementare a actului normativ;
- Conformitatea actului normativ cu acquis-ul
comunitar,
- Modificările legislative necesare, impactul asupra sistemului juridic;
- Descrierea procesului de
consultare; organizaţii implicate şi opiniile acestora.
Instrumentul de prezentare şi motivare este un document
obligatoriu pentru toate proiectele de acte normative iniţiate de Guvern.
Elaborarea unor instrumente de prezentare şi motivare structurate poate fi de
preferat şi în cazul proiectelor de lege iniţiate de Parlament. Uneori
autorităţile întâmpină dificultăţi în ceea ce priveşte evaluarea impactului
economic al unui proiect de act normativ; evaluarea este posibilă doar
ulterior, atunci când se elaborează proiecte de acte normative conexe. In acest
caz, instrumentul de prezentare şi motivare a unui proiect de act normativ conţine
analiza de impact economic estimat care va fi definit mai exact pe parcursul
procesului de elaborare a altor hotărâri subsecvente ale Guvernului.
1.2.3. Evaluarea ex-post
Definirea resurselor şi a rezultatelor politicilor
publice este o etapă foarte importantă, deoarece realizările obţinute trebuie
să fie evaluate la câţiva ani după implementare. Acesta este obiectivul
evaluării ex-post (a se vedea definiţia de la punctul 1.2.). Rezultatele clar
definite ale acţiunilor şi ale politicii publice în ansamblu oferă
posibilitatea de a compara rezultatele obţinute cu cele dorite, precum şi de a
introduce modificări în activităţi ulterioare întreprinse în vederea corectării
greşelilor.
Evaluarea ex-post a politicii publice se realizează
după sau în timpul etapei de implementare a politicii publice (a se vedea
tabelul nr.2). Mecanismul de raportare şi evaluare trebuie inclus în
documentele de politici publice. Crearea unui sistem coerent de măsurare a
performanţelor în instituţiile publice este o etapă importantă în vederea
dezvoltării ulterioare a analizelor de impact ex-ante şi ex-post.
In cazul politicilor publice cu impact semnificativ,
activitatea de evaluare ex-post poate fi externalizată către organizaţii
private (universităţi, institute de cercetare, firme de consultanţă şi altele
asemenea). 0 asemenea abordare este în concordanţă cu practicile europene,
asigurându-se totodată şi independenţa evaluatorului faţă de instituţia care a
elaborat/implementat politica publică respectivă.
1.3. Utilizarea extinsă a indicatorilor de
performanţă în formularea politicilor publice şi în procesele de planificare
bugetară şi strategică
In actualul context, serviciile publice trebuie să fie
orientate spre obţinerea de performanţe, avantajul acestei abordări fiind acela
de a şti pentru ce sunt cheltuiţi banii publici şi pentru ce vor fi cheltuiţi
în viitor, urmărind maximizarea rezultatelor. Indicatorii de performanţă
definiţi reprezintă baza pentru stabilirea resurselor şi a rezultatelor.
Indicatorii sunt elementele care permit cuantificarea aspectelor de natură
socio-economică şi administrativă existente la un moment dat sau într-o anumită
perioadă. Rezultatele se măsoară prin indicatori, iar gradul de atingere al
obiectivelor prin raportarea nivelului estimat la nivelul efectiv atins al
aceluiaşi indicator. In planificarea, formularea şi implementarea politicilor
publice sunt utilizaţi indicatori sectoriali şi indicatori de performanţă.
Indicatorii sectoriali sunt utilizaţi în procesul de formulare a politicii
publice pentru a avea o imagine clară a situaţiei actuale, anterior
intervenţiei guvernamentale. Indicatorii de performanţă pot avea un grad mai
mare de specificitate şi sunt urmăriţi pe parcursul implementării politicii
publice. Scopul acestei secţiuni este doar acela de a sublinia importanţa
procesului de măsurare a performanţei în cadrul proceselor de formulare a
politicilor publice şi de planificare strategică. 0 elaborare mai detaliată a
etapelor pe viitor este obiectivul unei alte metodologii care trebuie
redactată.
Tabelul nr. 4
Principalele tipuri
de măsurare a performanţei şi relaţiile dintre acestea
Tabelul arată rolul semnificativ al rezultatelor în
procesul de evaluare a politicii publice. Fără o înţelegere clară a tipului de
rezultate care trebuie obţinute pe parcursul procesului de implementare a
politicii publice, eficienţa şi eficacitatea politicii publice nu pot fi
măsurate.
Definirea rezultatelor este o etapă esenţială şi în
planificarea strategică. Utilizare extinsă a indicatorilor de performanţă
presupune colectarea adecvată şi periodică a datelor, precum şi definirea
procedurii care permite instituţiilor publice să aibă acces la anumite surse de
date. Aceste aspecte trebuie luate în considerare în momentul elaborării
metodologiei privind măsurarea performanţei în ministere şi instituţiile
subordonate.
2. Coordonarea procesului de formulare a politicilor
publice
Această direcţie de acţiune are ca obiectiv stabilirea
unor proceduri clar definite de consultare şi coordonare în procesul de
elaborare a politicilor publice sprijinind dezvoltarea unei culturi
comunicaţionale la nivelul administraţiei publice.
2.1. Proceduri de consultare şi coordonare
Cu toate că procesul de formulare a politicilor publice
poate fi iniţiat de diferiţi actori, ministerele sunt responsabile cu
elaborarea documentelor de politici publice şi cu redactarea actelor normative.
Chiar şi în cazul politicilor publice inter-sectoriale, se recomandă definirea
ministerului de linie responsabil de stabilirea grupului de lucru, de
elaborarea, consultarea şi prezentarea/înaintarea proiectului de act normativ
sau a documentului de politici publice. Trebuie să se stabilească o procedură
unitară de consultare pentru proiectele de documente de politici publice şi pentru proiectele de acte
normative (în prezent reglementate separat de Hotărârea Guvernului nr.50/2005
şi Hotărârea Guvernului nr.775/2005), deoarece ambele se referă la politici
publice şi necesită o abordare transparentă.
Calitatea politicii publice depinde în mare măsură de
activităţile de consultare şi coordonare desfăşurate în cadrul instituţiilor
administraţiei publice şi între instituţiile administraţiei publice şi
societatea civilă (ONG-uri, organizaţii interesate, instituţii de cercetare
independente şi altele asemenea). Procesul de consultare respectă în mod logic
principalele etape ale elaborării politicii publice:
Tabelul nr. 5
Consultarea în diferite etape ale procesului de
formulare a politicilor publice
Diferitele etape ale procesului de consultare trebuie
să fie reglementate la nivel corespunzător prin acte normative. Consultarea la
nivel general este definită în Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică
legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, şi în Hotărârea
Guvernului nr.314/2001 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea
comisiilor de dialog social în cadrul unor ministere şi al prefecturilor, cu
modificările şi completările ulterioare. Nivelul de consultări
inter-ministeriale este definit în Regulamentul privind procedurile, la nivelul
Guvernului, pentru elaborarea, avizarea si prezentarea proiectelor de acte
normative spre adoptare, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.50/2005,
republicată, Legea nr.52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia
publică şi în Regulamentul privind procedurile de elaborare, monitorizare si
evaluare a politicilor publice la nivel central, aprobat prin Hotărârea
Guvernului nr.775/2005. Referiri legate de reglementarea procesului de
consultare face şi art.8 din Legea administraţiei publice locale nr.215/2001,
cu modificările şi completările ulterioare, precum şi Hotărârea Guvernului
nr.521/2005 privind procedura de consultare a structurilor asociative ale
autorităţilor administraţiei publice locale la elaborarea proiectelor de acte
normative. De asemenea, consultarea între diferite departamente din cadrul unui
minister trebuie să fie definită prin regulamente de ordine interioară ale
ministerelor. Cu toate acestea, elaborarea unui regulament standard privind
consultarea între departamentele din cadrul unui minister se poate dovedi
utilă. Trebuie acordată o atenţie deosebită creării unor relaţii apropiate
între departamentele implicate în elaborarea politicilor publice şi cele
responsabile de planificarea financiară şi elaborarea bugetului. Pentru a
respecta etapele de elaborare şi aprobare a proiectelor de documente de
politici publice şi a proiectelor de acte normative, este necesară stabilirea
următoarelor proceduri:
2.1.1. Faza preliminară de elaborare a
proiectului. Stabilirea cadrului de consultare şi coordonare
Implicarea altor instituţii din administraţie publică,
părţile interesate şi ONG-uri în faza preliminară de redactare a proiectului
este o responsabilitate ce revine ministerelor de linie iniţiatoare. Unele
părţi interesate sunt incluse în grupurile de lucru formate în vederea
redactării proiectului. Nivelul de implicare şi consultare depinde de tipul şi
domeniul de aplicare a propunerii de politici publice sau a proiectului de act
normativ. Informaţiile privind consultările preliminare trebuie să fie incluse
în proiectul de document de politici publice, iar în cazul proiectelor de acte
normative se includ în instrumentul de prezentare şi motivare. Faza de
consultare preliminară nu este descrisă în mod detaliat. In cazul în care
există poziţii diferite exprimate în cadrul grupului de lucru, se pot defini
mai multe variante de soluţionare pentru aceeaşi problemă. In momentul
iniţierii procesului de consultare este important ca prima rundă de consultare
să se desfăşoare în cadrul ministerului pentru a face un schimb de opinii cu
celelalte departamente ale ministerului. Această procedură este esenţială
pentru cultura organizaţională a ministerelor, precum şi pentru eliminarea
eventualelor suprapuneri. Procedurile care au loc pentru stabilirea cadrului de
consultare şi coordonare sunt următoarele:
- stabilirea regulilor
privind consultarea preliminară în cadrul ministerelor de linie (regulament
standard);
- includerea informaţiilor
privind consultarea în structura documentelor de politici publice şi în
instrumentul de prezentare şi motivare a proiectului de act normativ;
- elaborarea unui manual
privind consultarea pentru instituţiile administraţiei publice;
- elaborarea manualului privind
consultarea ONG-urilor şi părţilor interesate;
- sesiuni de formare pentru
funcţionarii publici , pentru ONG-uri şi părţi interesate .
2.1.2. Consultări la nivel inter-ministerial
cu privire la proiectul iniţiat
O procedură unitară, transparentă şi formulată la nivel
oficial pentru consultările inter-ministeriale promovează dezvoltarea unei
culturi de comunicare în cadrul administraţiei publice, facilitează înţelegerea
procesului de formulare a politicilor publice de către părţile interesate şi
ONG-uri, facilitează dezvoltarea abilităţilor de analiză a politicilor publice
a funcţionarilor publici şi este benefică pentru calitatea generală a
procesului de formulare a politicilor publice.
Toate proiectele (de politici publice şi acte normative)
trebuie să fie puse la dispoziţia tuturor părţilor interesate în momentul în
care instituţia responsabilă (ministerul de linie) hotărăşte să înceapă rundele
de consultare. Şedinţa pregătitoare a şedinţei Guvernului ar trebui să fie
instituţia relevantă în care să fie anunţate noile proiecte de politici publice
şi acte normative elaborate de către ministere. Intervalul de timp alocat
consultării trebuie stabilit cu atenţie pentru a nu exercita presiuni asupra
procesului de consultare, dimpotrivă - acesta trebuie să permită desfăşurarea
unei analize calitative şi coerente a proiectelor propuse. Atribuţiile în
vederea elaborării procedurilor de consultare inter-ministeriale sunt
următoarele:
- stabilirea unei proceduri
privind anunţarea proiectului de document de politică publică şi a proiectului
de act normativ în cadrul şedinţei pregătitoare;
- definirea unui set de
informaţii care trebuie să însoţească atât proiectele de documente de politici
publice, cât şi proiectele de acte normative (de exemplu, lista instituţiilor
sugerate de către iniţiator în vederea consultării);
- crearea posibilităţii de prezentare a proiectelor
de politici publice şi acte normative în şedinţa pregătitoare, dacă iniţiatorul
consideră că este necesar;
- prelungirea duratei procesului de consultare la
nivel inter-ministerial la 2 săptămâni;
- crearea unui sistem centralizat de publicare a
proiectelor de politici publice şi acte normative anunţate pe site-ul
Guvernului;
- definirea consultării obligatorii cu UPP din
cadrul SGG privind toate documentele de politici publice, proiectele de acte
normative cu instrumente de prezentare şi motivare, cu Ministerul Finanţelor
Publice în ceea ce priveşte toate documentele de politici publice şi proiectele de acte normative, cu
Ministerul Justiţiei în ceea ce priveşte toate proiectele de acte normative, în
conformitate cu aria de responsabilitate a fiecărei instituţii;
- definirea procedurii de implicare a ONG-urilor în
procesul de consultare la nivel interministerial.
2.1.3. Obţinerea acordului în urma
consultărilor la nivel de specialişti din cadrul administraţiei publice
Unul dintre avantajele esenţiale ale consultării
structurate este reprezentat de eliminarea eventualelor dezacorduri şi neînţelegeri
la nivel tehnic şi profesional în cadrul serviciilor publice. Dacă procedura de
consultare la acest nivel profesional este stabilită în mod eficient, se va
reduce volumul de muncă al Guvernului şi va permite deblocarea unor resurse
guvernamentale pentru susţinerea altor politici publice importante. Atribuţiile
în vederea elaborării procedurilor privind consultările şi obţinerea acordului
sunt următoarele:
- stabilirea unei şedinţe
de consultare comune pentru toate instituţiile care şi-au exprimat opiniile/obiecţiile
cu privire la proiect (inclusiv ONG-urile şi părţile interesate);
- includerea UPP din cadrul SGG în runda de
consultare la nivel inter-ministerial (UPP emite opinii cu privire la toate
documentele de politici publice şi proiectele de acte normative, dacă sunt
însoţite de instrumentul de prezentare şi motivare);
- definirea responsabilităţii şi mandatului
participanţilor la şedinţa de consultare la nivel inter-ministerial;
- introducerea unor formulare standardizate pentru
colectarea şi structurarea tuturor opiniilor exprimate de către instituţiile
administraţiei publice şi părţile interesate;
- delimitarea clară a opiniilor şi obiecţiilor
(discuţiile şi obţinerea acordului/dezacordului privind obiecţiile, sunt
obligatorii);
- introducerea formularului pentru realizarea unei
sinteze a acordurilor obţinute în cadrul şedinţei de
consultare la nivel inter-ministerial, şi a dezacordurilor care se menţin după
încheierea discuţiilor;
- definirea condiţiilor tehnice pentru schimbul de
informaţii prin poşta electronică.
2.1.4. Rolul consiliilor inter-ministeriale în
procesul de consultare
Având în vedere rolul consiliilor inter-ministeriale
recent înfiinţate (Hotărârea Guvernului nr.750/2005) în cadrul procesului de
consultare, trebuie să existe o definiţie clară a criteriilor, în momentul în care proiectele sunt prezentate acestor consilii.
Criterii posibile:
- de fiecare dată când instituţia iniţiatoare
consideră că este necesară organizarea unei discuţii cu privire la proiectul
elaborat în consiliul inter-ministerial relevant;
- în cazul în care nu se ajunge la un acord între
ministere în cadrul procesului de consultare la nivel inter-ministerial;
- în urma hotărârii luate în şedinţa pregătitoare;
- prin sarcină stabilită de Executiv.
In cazul în care proiectul este
prezentat pentru discuţii în consiliul inter-ministerial relevant, informaţiile
despre discuţii şi decizia consiliului trebuie să fie incluse în pachetul de
documente justificative al proiectului. O evaluare a activităţii consiliilor
interministeriale permanente este necesară, clarificând în acest fel rolul
consiliilor în procesul de luare a deciziei.
2.1.5. Imbunătăţirea procedurii de prezentare
a proiectelor în şedinţa pregătitoare
In prezent, şedinţa pregătitoare este o instituţie de
consultare şi obţinere a acordurilor (după runda de consultare
inter-ministerială) care are loc înainte de transmiterea proiectelor în
şedinţele Guvernului. Cu toate acestea, în prezent activitatea din cadrul
şedinţei pregătitoare se derulează mai degrabă la un nivel formal. Cu ajutorul
unor îmbunătăţiri de ordin funcţional, aceasta s-ar putea derula într-un mod mai eficient şi rolul său
în procesul decizional ar putea creşte, Imbunătăţiri posibile:
- introducerea procedurii de anunţare a proiectelor pentru consultarea la nivel
inter-ministerial;
- definirea exhaustivă a setului şi structurii
documentelor prezentate împreună cu proiectul de documente de politici publice
şi proiectul de act normativ;
- cerinţe tehnice privind formatul electronic al
documentelor care urmează să fie prezentate;
- definirea ariei de decizie a şedinţei
pregătitoare (cazurile în care proiectele asupra cărora nu s-a ajuns la un
acord ajung în şedinţele Guvernului).
2.1.6. Prezentarea
spre aprobare a proiectelor în şedinţele Guvernului
In prezent, procedura de prezentare a proiectelor în
şedinţele Guvernului spre aprobare este definită în Hotărârea Guvernului
nr.50/2005, republicată. Pe lângă nevoia de a integra toate procedurile
guvernamentale într-un singur act normativ, există anumite îmbunătăţiri care ar
putea fi aduse procedurilor de prezentare a proiectelor în şedinţele
Guvernului:
- definirea exhaustivă a
setului şi structurii documentelor care pot fi prezentate Guvernului în vederea
obţinerii aprobării;
- definirea exhaustivă a
setului şi structurii documentelor prezentate împreună cu proiectul de politici
publice şi cu proiectul de act normativ, inclusiv formulare pentru informaţii
din cadrul rundei de consultare inter-ministeriale;
- cerinţe tehnice privind
formatul electronic al documentelor care urmează să fie prezentate.
Secretariatul General al Guvernului este instituţia responsabilă cu organizarea
şedinţelor Guvernului şi are rolul de a asigura îndeplinirea procedurilor şi
condiţiilor necesare proiectelor de acte normative care sunt prezentate spre
adoptare Guvernului. Acest rol trebuie consolidat prin procesul de avizare juridică
a proiectelor de acte normative şi prin avizul conform pentru documentele de
politici publice. Această avizare certifică respectarea procedurilor legale în
vigoare şi permite ca în cadrul şedinţei Guvernului să se prezinte documente de
politici publice şi proiecte de acte normative corect şi coerent formulate şi
fundamentate.
2.2. Stabilirea priorităţilor Guvernului
Coordonarea politicilor publice trebuie să asigure
sustenabilitatea acestora şi, în acelaşi timp, să corespundă obiectivelor actuale
asumate de Guvern. Politicile publice sectoriale sunt acceptate pe termen mediu
şi, într-un sistem democratic, procesul de schimbare la nivel de Guvern nu
trebuie să determine în mod obligatoriu schimbări ale tuturor politicilor
publice existente. In acelaşi timp, fiecare guvern în parte îşi defineşte
propriile priorităţi şi, în unele cazuri, sunt necesare schimbări ale
politicilor publice existente. Un rol principal în procesul de stabilire a
direcţiilor prioritare şi a priorităţilor Guvernului îl are Consiliul de
Planificare Strategică, constituit prin Hotărârea Guvernului nr. 750/2005.
Opţiunile politice fundamentale ale Guvernului sunt
definite în Programul de guvernare -documentul politic cadru care cuprinde
aproape toate sectoarele de politici publice şi posibilele îmbunătăţiri din
cadrul acestora. Constrângerile privind resursele disponibile creează situaţii
în care politicile publice nu pot fi implementate toate în acelaşi timp şi în
acest caz se impune o prioritizare mai atentă. Pe lângă Programul de guvernare
există şi un număr de documente generale de politici publice la nivel naţional,
precum Planul Naţional de Dezvoltare, Agenda Lisabona, care trebuie să fie
coordonate cu iniţiativele de politici publice sectoriale.
Este necesară definirea următoarei proceduri de
stabilire a priorităţilor Guvernului şi de coordonare a planificării
politicilor publice sectoriale cu documentele de politici publice de la nivel
guvernamental şi naţional (schema de coordonare este prezentată în tabelul
nr.5):
2.2.1. Stabilirea priorităţilor la nivel
sectorial
In sistemul actual, implementarea
Programului de guvernare se derulează prin intermediul Planurilor de acţiune
ale ministerelor. Planurile de acţiune sunt elaborate pentru toate direcţiile
de acţiune din Programul de guvernare, fără prioritizare. Prima etapă a
procesului de definire a priorităţilor Guvernului ar trebui să fie definirea
priorităţilor la nivel sectorial. In acest scop, formularul pentru planurile de
acţiune ale ministerelor trebuie să cuprindă o primă secţiune care să conţină
definirea priorităţilor. Numărul priorităţilor trebuie să fie limitat la 5-7
aspecte esenţiale de politici publice, iar opţiunile politice fundamentale ale
Guvernului definite în Programul de guvernare trebuie să reprezinte contextul
pentru definirea priorităţilor sectoriale. Priorităţile inter-sectoriale, care
au o puternică dimensiune interministerială sunt iniţiate de instituţia care
este principal responsabilă de monitorizarea şi implementarea de ansamblu a măsurilor
ce urmează a fi implementate.
2.2.2. Centralizarea şi analizarea priorităţilor sectoriale
Priorităţile sectoriale definite de ministerele de
linie trebuie să fie evaluate la nivel central de către Guvern - în UPP din
cadrul SGG şi în Cancelaria Primului-Ministru. Atribuţiile privind evaluarea
propunerilor sunt următoarele:
- verificarea conformităţii
cu definirea angajamentelor din Programul de guvernare;
- eliminarea suprapunerii atribuţiilor la nivel de
sectoare;
- pregătirea acordului asupra priorităţilor
inter-sectoriale, definirea principalei instituţii responsabile;
- asigurarea evaluării preliminare a resurselor
necesare, în conformitate cu informaţiile transmise de către ministere;
- facilitarea procesului de evaluare şi prezentare
a unei imagini clare a priorităţilor sectoriale. Formularului pentru
informaţiile necesare trebuie să fie realizată de către UPP din cadrul SGG în
colaborare cu Cancelaria Primului-Ministru.
2.2.3. Aprobarea priorităţilor Guvernului
Lista şi informaţiile generale privind priorităţile
sectoriale propuse trebuie să fie prezentate Consiliului de Planificare
Strategică de către UPP din cadrul SGG, împreună cu Cancelaria
Primului-Ministru, pentru a fi discutate şi aprobate. Consiliul de Planificare
Strategică poate accepta modificările din lista propusă, poate introduce şi
elimina priorităţi din această listă în urma consultării cu ministerul
relevant.
2.2.4. Implementarea priorităţilor Guvernului
In această etapă, priorităţile aprobate ale Guvernului
trebuie să fie considerate ca măsuri prioritare pentru ministerele de linie în
vederea elaborării politicilor publice, a proiectelor de acte normative sau în
vederea derulării altor activităţi pe termen scurt, cu rezultate clar definite.
Disciplina specială aferentă planificării şi raportării poate fi aplicată
monitorizării implementării masurilor prioritare. In acest caz, formularele şi
sistemul de raportare sunt realizate de Secretariatul General al Guvernului şi
supuse aprobării Consiliului de Planificare Strategică.
2.2.5. Corelarea priorităţilor Guvernului cu bugetul
Cel mai important aspect în cadrul procesului de
implementare a priorităţilor Guvernului este procesul decizional privind
alocarea resurselor bugetare. Cerinţele de buget privind priorităţile
Guvernului trebuie să fie incluse în procesul general de elaborare a bugetului.
Trebuie să se ia în considerare faptul că priorităţile Guvernului pot fi
acceptate ca cerinţe de buget numai după încheierea tuturor activităţilor
privind planificarea politicilor publice şi elaborarea legislaţiei. Astfel, în
momentul în care politicile publice prioritare şi actele normative necesare în
vederea implementării acestora sunt acceptate de către Guvern, politicile
publice prioritare obţin statutul de Noi Iniţiative de Finanţare (NIF)
şi sunt incluse în ciclul general de elaborare a
bugetului.
Tabelul nr. 6
Structura procesului de coordonare a politicii
publice şi corelarea acesteia cu bugetul
3. Corelarea între planificarea politicilor
publice şi procesul de elaborare a bugetului
Această direcţie de acţiune are ca obiectiv dezvoltarea
procedurilor de corelare intre planificarea politicilor publice şi procesul de
elaborare a bugetului prin introducerea instrumentelor denumite noi iniţiative
de finanţare şi a sistemului de planificare strategică.
3.1. Procedura Noilor Iniţiative de Finanţare
3.1.1. Definirea noilor iniţiative de finanţare
Elaborarea politicilor publice este un proces continuu
- pe parcursul anului, Guvernul aprobă documente de politici publice şi acte
normative, iniţiate de ministere şi alte autorităţi ale administraţiei publice
centrale. In acelaşi timp, procesul de elaborare a bugetului anual se derulează
în câteva etape, în conformitate cu calendarul de pregătire a bugetului anual.
Majoritatea politicilor publice şi a actelor normative aprobate de către Guvern
au un anumit impact asupra bugetului, dar în momentul aprobării, Guvernul nu
deţine informaţii cu privire la resursele disponibile pentru bugetul anului
următor sau cu privire la valoarea totală a tuturor propunerilor bugetare din
partea ministerelor sau altor autorităţi centrale. Astfel, procesul decizional
cu privire la politicile publice propuse şi proiectele de acte normative trebuie
structurat într-un mod detaliat pentru a asigura procedura necesară în cazul
politicilor publice şi a actelor normative respective a căror punere în
aplicare presupune resurse bugetare suplimentare.
De asemenea, trebuie luat în considerare şi faptul că
politicile publice aprobate pot conţine mai multe activităţi şi proiecte diferite,
a căror implementare trebuie să fie planificată în mod rezonabil, pe intervale
de timp. Astfel, solicitările/propunerile bugetare pentru politicile publice
nou aprobate trebuie să fie formulate şi prezentate în conformitate cu
planurile de acţiune ale politicilor publice - finanţarea este solicitată
pentru activităţile planificate în anul bugetar următor, nu pentru întreaga
perioadă de implementare a politicii publice. De asemenea, în cazul
implementării actului normativ aprobat, finanţarea nu se solicită pentru actul
normativ, ci pentru activităţile necesare în vederea implementării acestuia (de
exemplu - înfiinţarea unei noi instituţii, finanţarea unor noi proceduri administrative
privind simplificarea administrativă).
Trebuie să se ia în considerare principiul de
fundamentare a propunerilor bugetare - numai iniţiativele care au temei legal
pot solicita finanţare suplimentară.
Definiţia propusă pentru toate iniţiativele cu impact
asupra bugetului:
Noile Iniţiative de Finanţare (NIF) sunt proiecte şi activităţi care decurg din documentele de politici
publice şi din legile adoptate de către Guvern în anii precedenţi4, care necesită finanţare
suplimentară.
De obicei, documentele de politici publice se
elaborează pe termen mediu, iar diferitele activităţi sunt planificate pe o
perioadă de câţiva ani, prin urmare finanţarea pentru activităţile nefinanţate
din documentele de politici publice aprobate cu câţiva ani în urmă sunt
considerate ca fiind noi iniţiative de finanţare şi trebuie să fie prezentate
pe baza acestei proceduri în anul corespunzător.
3.1.2. Procedura noilor iniţiative de
finanţare
Pentru a introduce procedura cu privire la procesul decizional
pentru documentele de politici publice sau actele normative care necesită
finanţare suplimentară, sunt necesare analize şi consultări suplimentare
organizate împreună cu Ministerul Finanţelor Publice şi Cancelaria
Primului-Ministru. Pentru elaborarea ulterioară, câteva probleme generale sunt
definite mai jos în mod preliminar:
1. Definirea procedurii de
adoptare a Guvernului care implică propuneri suplimentare de buget (NIF);
2. Definirea structurii Hotărârii Guvernului pentru
aprobarea documentelor de politici publice;
3. Definirea modului de planificare a resurselor
bugetare pentru politicile pe termen mediu, inclusiv a
investiţiilor în infrastructură;
4. Definirea procedurii pentru NIF pentru momentul
introducerii cadrului de cheltuieli pe termen mediu;
5. Stabilirea unui sistem de centralizare a
informaţiilor asupra NIF în Ministerul Finanţelor Publice;
6. Definirea sistemului de evaluare si prioritizare a
NIF.
Pentru a răspunde acestor probleme, se va organiza un
grup de lucru cu reprezentanţi ai Secretariatului General al Guvernului,
Cancelariei Primului-Ministru, Ministerului Finanţelor Publice şi ai altor
ministere.
3.2. Descrierea sistemului de planificare strategica
Planificarea strategică se foloseşte pentru a reuni
planificarea politicilor publice, bugetarea, stabilirea priorităţilor şi
planificarea organizaţională într-un singur cadru de gestionare. Elaborarea
acestui sistem poate fi considerată ca fiind un răspuns la cerinţa generală cu
privire la măsurarea eficacităţii administraţiei publice prin orientarea spre
obţinerea de rezultate şi prin folosirea eficientă a resurselor limitate.
Caracteristicile principale ale planurilor strategice
sunt viziunea pe termen mediu şi lung, analiza mediului intern şi extern,
precum şi identificarea principalelor părţi interesate, analiza resurselor
disponibile, prezentarea unor obiective măsurabile şi corelarea acestora cu
cererile de finanţare. Planificarea strategică conduce la o implementare
durabilă şi coerentă a politicilor publice adoptate de către Guvern.
3.2.1 Rolul planurilor strategice şi locul
acestora în sistemul de formulare a politicilor
publice
Planul strategic este un document de management şi
programare bugetară care asigură planificarea pe termen mediu pentru
instituţiile din administraţia publică centrală cu referire la domeniile de
politici publice care intră în aria lor de competenţă potrivit legii.
Planurile strategice nu reprezintă documente de politici
publice în sensul celor definite anterior, ele fiind instrumente care oferă o
imagină clară a politicilor, angajamentelor şi măsurilor ce urmează a fi
promovate la nivelul instituţiei respective. Pe de o parte, planurile
strategice cumulează măsurile de dezvoltare prevăzute în documentele de
politici publice pe termen mediu şi lung în anumite domenii de politici
publice, oferind o imagine de ansamblu clară asupra politicii publice
respective. Pe de altă parte, planurile strategice iau în considerare priorităţile
definite de Guvernul actual, permiţând astfel identificarea domeniilor de
politici publice şi a direcţiilor din domeniul anumitor politici publice care
sunt considerate de către Guvern ca fiind cele mai importante. Pe baza acestor
analize bidirecţionale, ministerele îşi pot pregăti propunerile bugetare.
Planurile strategice răspund unui dublu obiectiv - în
primul rând, furnizează un instrument de management pentru conducerea
administrativă a ministerului şi, în al doilea rând, reprezintă baza informaţională
pentru bugetul de stat, garantând astfel luarea unor decizii informate şi
corect evaluate de către Guvern pe parcursul etapei de elaborare a bugetului în
ceea ce priveşte distribuţia alocărilor bugetare.
Perioada de planificarea cea mai potrivită în ceea ce
priveşte planurile strategice ale instituţiilor este de 4 ani, perioadă care în
cazul unui model ideal este în conformitate cu ciclul de alegeri parlamentare,
precum şi cu mandatul Guvernului.
Planul strategic contribuie la clarificarea rolului şi
misiunii fiecărei instituţii publice centrale, promovând un sistem de
management orientat spre obiective, spre obţinerea de rezultate clar definite
şi măsurabile.
Planurile strategice sunt implementate pe baza
documentelor de planificare pe termen scurt, în general planuri de lucru anuale
care sunt elaborate în conformitate cu priorităţile pe termen mediu
identificate în planurile strategice, luându-se în
considerare resursele bugetare disponibile care au fost aprobate în bugetul
general consolidat anual.
3.2.2. Structura planurilor strategice
Structura planurilor strategice depinde în mare parte
de rolul prevăzut pentru acestea în sistemul general de formulare a politicilor
publice. Dacă se presupune că planurile strategice reprezintă conexiunea
principală dintre formularea politicilor publice şi formularea bugetului,
precum şi conexiunea care asigură implementarea politicilor publice pe termen
mediu şi a priorităţilor Guvernului, acestea ar trebui să fie constituite din
două componente de bază: componenta de management şi componenta de programare
bugetară.
3.2.2.1. Componenta de management a planurilor
strategice
Componenta de management a planurilor
strategice se ocupă în general de aspecte legate de managementul organizaţional
pentru a asigura implementarea cu succes a sarcinilor prevăzute de Programul de
Guvernare sau alte documente de politici publice pe termen mediu. Această parte
ar trebui să fie folosită pentru planificarea îmbunătăţirilor necesare care
trebuie aduse activităţilor derulate în prezent de către organismele publice.
Aceste măsuri care vizează îmbunătăţirile pot să constea în restructurarea
structurii administrative actuale, dezvoltarea sau ajustarea politicii privind
resursele umane, revizuirea sistemului de comunicare internă şi externă şi
altele asemenea.
Componenta de management a planurilor strategice are
următoarele secţiuni:
- Mandat - oferă o
descriere clară a mandatului instituţiei în conformitate cu prevederile
normative în vigoare;
- Declaraţia de viziune - prezintă noţiuni referitoare la situaţia viitoare preferată sau
ideală pe care instituţia doreşte să o creeze prin activităţile sale;
- Valorile comune
ale instituţiei - prezintă setul de valori care se
presupune că sunt împărtăşite de întregul colectiv şi conform cărora instituţia
respectivă îşi desfăşoară activităţile zilnice;
- Direcţii de acţiune - stabilesc domeniile generale de activitate de care este responsabilă instituţia respectivă. In majoritatea
cazurilor, aceste direcţii de acţiune sunt generate de mandat şi sunt conforme
cu domeniile de politici publice pentru care instituţia în cauză este
responsabilă. Insă această conexiune directă nu se poate aplica în toate
cazurile, deoarece pot exista cazuri în care nu există o politică publică în
spatele unei anumite direcţii de acţiune;
- Scopuri - prezintă
scopurile pe care instituţia încearcă să le realizeze în fiecare direcţie de
acţiune pentru a-şi îndeplini declaraţia de viziune şi propriul mandat;
- Lista principalelor
acte normative şi documente de politici publice -
prezintă cele mai importante acte normative şi documente de politici publice
care sunt specifice domeniului de politici publice
respectiv;
- Analiza mediului extern - permite instituţiei să identifice acei factori, precum şi părţile
interesate care ar putea să constituie un obstacol sau, dimpotrivă, pot
accelera progresul instituţiei în vederea realizării scopurilor sale;
- Analiza mediului intern (analiza capacităţilor) - oferă o imagine asupra potenţialului
actual al instituţiei de a-şi îndeplini funcţiile prevăzute în mandatul
acesteia şi de a-şi atinge scopurile descrise. Această secţiune analizează
structura administrativă actuală, resursele umane disponibile, precum şi
capacităţile tehnice, planificând schimbările necesare care trebuie
implementate. De asemenea, această parte se ocupă şi de evaluarea structurii
instituţiilor subordonate şi de conformitatea acestora cu mandatul, direcţiile
de acţiune şi scopurile ministerului sau autorităţii publice centrale;
- Priorităţi pe termen
mediu - prezintă o listă scurtă, clară a
priorităţilor pe termen mediu care decurg din Programul de Guvernare şi din
documentele de politici publice pe termen mediu din domeniul de politici
publice în cauză. Trebuie subliniat faptul că priorităţile ar trebui să fie
stabilite şi pe baza unei analize realiste a resurselor disponibile în momentul
respectiv;
- Indicatori sectoriali - prezintă principalii indicatori privind domeniul politicii
publice în care îşi desfăşoară activitatea instituţia respectivă. Indicatorii
oferă informaţii privind dezvoltarea istorică a domeniului de politici publice
respectiv pentru a putea urmări evoluţia acestuia.
- Monitorizarea,
evaluarea şi raportarea - oferă o descriere clară
a modului de gestionare a proceselor de monitorizare şi evaluare pe parcursul
implementării planului strategic, precizând când şi cum va fi prezentat
Guvernului raportul privind progresul realizat.
3.2.2.2. Componenta de programare bugetară a
planurilor strategice
Componenta de programare bugetară a planurilor
strategice reprezintă un suport de informare pentru bugetul de stat. într-o
situaţie ideală, bugetul anual este formulat în conformitate cu structura
programului prevăzut în planurile strategice. Acest lucru permite stabilirea
unei conexiuni directe între procesele de planificare a politicilor publice şi
de formulare a bugetului, în care fiecare parte interesată poate găsi
informaţii generale complete privind fiecare articol de cheltuieli publice. De
asemenea, partea de programare a planurilor strategice prezintă rezultatele
prevăzute (prezentate în mod măsurabil) pe care ministerul doreşte să le obţină
printr-un anume program bugetar.
Fiecare program din planul strategic al instituţiei
este format din următoarele secţiuni:
- Situaţia actuală - descrie situaţia actuală din domeniul de politici publice în
funcţie de programul (bugetar) specific;
- Obiectivul (obiectivele) programului bugetar - precizează principalele obiective pe care instituţia încearcă să
le atingă prin implementarea programului;
- Previziuni privind
rezultatele programului, precum şi indicatorii de performanţă ai acestora - planifică rezultatele posibile, precum şi
indicatorii de performanţă pentru program pentru a putea furniza informaţii
Guvernului şi publicului general cu privire la ceea ce instituţia respectivă
doreşte să realizeze cu fondurile primite de la bugetul de stat. Aceste
previziuni se bazează pe datele din anul precedent pentru a indica eventualul
progres sau regres;
- Noi iniţiative de
finanţare - oferă detalii despre agregări
financiare privind activităţile necesare îmbunătăţirii capacităţii de
funcţionare a instituţiei respective (de exemplu,
angajarea de personal nou, crearea de noi sisteme
informaţionale sau îmbunătăţirea celor existente, organizarea unor sesiuni de
formare), sau asigură agregarea unor iniţiative posibile care pot duce în mod
direct la creşterea indicatorilor de performanţă (în principal, rezultate) din
domeniul politicii publice vizat de program;
- Sistem de implementare a programului - descrie pe scurt sistemul, modul în care va fi implementat
programul, adică precizează principalele departamente sau instituţiile
subordonate implicate şi descrie rolul şi principalele sarcini ale acestora;
- Finanţare - prezintă informaţii clare privind resursele bugetare necesare
pentru implementarea programului. Pe viitor, dacă există un acord clar privind
modul în care va fi implementat cadrul de cheltuieli pe termen mediu (CCTM),
partea de programare a planurilor strategice poate fi folosită ca bază pentru
planificarea CCTM.
3.2.3. Planuri strategice în procesul anual de
bugetare
Integrarea planurilor
strategice în procesul de formulare a bugetului anual este o sarcină dificil de
îndeplinit, deoarece presupune schimbarea modului în care se elaborează
bugetul. Astfel, această sarcină necesită o implicare activă şi coordonare din
partea Ministerul Finanţelor Publice, la care se adaugă sprijinul oferit de
ministerele de resort, precum si al Cancelariei Primului-Ministru.
Trebuie elaborat si dezvoltat un plan de introducere a
sistemului de planificare strategică, în momentul în care Guvernul îşi dă
acordul iniţial privind introducerea unui astfel de sistem. Trebuie să se ia în
considerare faptul că sistemul de planificare strategică trebuie să fie
armonizat cu cadrul de cheltuieli pe termen mediu (CCTM) din momentul în care
există acordul privind instituirea acestuia.
Aspectele principale care trebuie să fie abordate, în
momentul în care se ajunge la un acord iniţial privind introducerea unui sistem
de planificare strategică sunt:
- Cum şi când, pe parcursul
procesului de bugetare, are loc actualizarea planurilor
strategice?
- Cum se desfăşoară actualizarea
planurilor strategice în cazul modificărilor aduse bugetului pe parcursul
anului?
- Cum se poate planifica
transferul de fonduri pe parcursul anilor şi cum se poate reflecta acesta în planurile strategice?
- Ce părţi ale planului
strategic sunt actualizate şi cât de des?
- Cum se poate integra
raportarea privind diferite documente de politici publice şi planuri strategice
pentru a se evita duplicarea?
- Cum se poate realiza
contabilitatea financiară şi raportarea privind implementarea planurilor
strategice pentru a se evita duplicarea?
- Cum se poate asigura o
raportare eficientă privind realizarea măsurilor de performanţă şi care sunt
consecinţele în cazul în care acestea nu sunt
realizate?
3.2.4. Precondiţii pentru introducerea sistemului
de planificare strategică şi calendarul de implementare a acestuia
Introducerea sistemului de planificare strategică,
într-o situaţie ideală, implică anumite cerinţe preliminare:
- un sistem funcţional de
formulare a politicilor publice în care sunt clar definite tipurile de
documente de politici publice, precum şi inter-conexiunile dintre acestea;
- elaborarea şi
implementarea unui sistem de rezultate şi indicatori de performanţă în întreaga
administraţie publică;
- elaborarea bugetului general consolidat în
conformitate cu principiile de bugetare pe bază de programe, precum şi
dezvoltarea capacităţii de previzionare pe termen mediu (prognoza) la nivelul ministerelor;
- introducerea CCTM trebuie
analizată într-un document separat, dar în strânsă legătură cu sistemul de
planificare strategică descris.
Se recomandă începerea implementării complete a
planificării strategice în întreaga administraţie publică numai în momentul în
care aceste sisteme (precondiţii) sunt deja instituite şi funcţionează de o
anumită perioadă de timp. Pentru a accelera procesul de implementare a
sistemului de planificare strategică şi pentru a promova ideea de planuri
strategice în cadrul ministerelor şi altor autorităţi ale administraţiei
publice centrale, se poate începe o implementare treptată a acestui sistem.
Având în vedere stadiul actual, fazele introducerii treptate a sistemului de
planificare strategică sunt:
Faza 1 începe după
aprobarea strategiei de către Guvern şi ar trebui să se încheie cel târziu la
data de 1 iulie 2007. Această fază permite ministerelor să înceapă o
structurare a mandatului lor, a direcţiilor de acţiune şi a domeniilor de
politici publice pentru care sunt responsabile, a scopurilor, a priorităţilor pe
termen mediu, a valorilor, precum şi a tuturor îmbunătăţirilor de ordin
organizaţional. Etapele acestei faze sunt următoarele:
- elaborarea metodologiei de redactare a planurilor
strategice în cadrul ministerelor şi a altor
instituţii. Această metodologie poate include toate părţile planurilor
strategice, dar prima fază a procesului de implementare se va ocupa numai de
componenta de management;
- organizarea şi
implementarea sesiunilor de formare pentru persoanele
responsabile de elaborarea planurilor strategice în ministerele de linie;
- alături de elaborarea
unei metodologii se recomandă realizarea unui proiect pilot într-un minister
(de exemplu, Ministerul Educaţiei şi Cercetării) care să permită aprobarea
sarcinii prevăzute pentru ministerele de linie în vederea elaborării
componentei de management a planurilor strategice;
- stabilirea unui termen
limită pentru elaborarea componentei de management a planurilor strategice în toate ministerele de linie sub supravegherea personalului din UPP din
cadrul SGG;
- aprobarea componentelor de management ale
planurilor strategice ale ministerelor de linie de către miniştri în cauză,
după consultarea UPP din cadrul SGG;
- analiza planurilor
strategice elaborate de ministere (şi actualizarea metodologiei privind
elaborarea planurilor strategice, după caz).
Faza 2 poate începe după
finalizarea introducerii bugetarii pe programe şi după aprobarea de către
Parlament a primului buget formulat pe baza acestor principii. In această fază
pot fi identificate următoarele etape:
- proiecte pilot în câteva ministere (de exemplu,
Ministerul Administraţiei şi Internelor, Ministerul Educaţiei şi Cercetării şi
Ministerul Finanţelor Publice) privind elaborarea componentelor de programare
bugetară din planurile strategice;
- analiza componentelor de programare bugetară
elaborate în cadrul planurilor strategice ale ministerelor pilot (şi
actualizarea metodologiei privind elaborarea planurilor strategice, după caz);
- stabilirea de către toate ministerele de linie a
termenului limită pentru elaborarea componentei de programare bugetară a
planurilor strategice;
- aprobarea de către Guvern a planurilor strategice
elaborate (atât componenta de management, cât şi componenta de programare
bugetară).
4. Rolul specialiştilor din administraţia publică si
al decidenţilor politici in procesul de formulare a politicilor publice
Aceasta direcţie de acţiune are ca obiectiv sublinierea
rolurilor specifice pe care le au decidenţii politici si respectiv, specialiştii
din administraţia publică (funcţionari publici sau personal contractual), în
cadrul procesului de formulare a politicilor publice.
Pentru a încuraja derularea unui proces eficient de
formulare a politicilor publice este extrem de
important să se definească în mod clar rolurile tuturor actorilor implicaţi şi
să existe o bună colaborare între aceştia. Delimitarea între conceptele
politice şi cele privind politicile publice trebuie să fie clar definită. Deşi
în literatura de specialitate există o multitudine de definiţii şi abordări
diferite ale conceptelor de politică şi politică publică, în sensul prezentei
strategii, pentru a delimita clar cele două noţiuni, prezentăm următoarele
definiţii:
Politica, într-o
societate democratică, reprezintă un set complex de reguli şi proceduri care
asigură reprezentarea legală şi armonizarea intereselor prin mecanismele
democraţiei reprezentative. Principalii actori ai procesului politic sunt
partidele politice şi politicienii, membrii aleşi ai Parlamentului şi ai administraţiilor
locale.
Politica publică reprezintă un alt set de reguli şi proceduri aplicate de către
nivelul executiv al administraţiei publice pentru a asigura realizarea
obiectivelor şi priorităţilor convenite la nivel politic şi pentru a permite
dezvoltarea necesară a tuturor sectoarelor importante din viaţa societăţii.
Linia de delimitare dintre politică şi politici publice
este reprezentată prin acordarea mandatului de luare a deciziilor care este
asigurat prin procesul de alegeri şi mecanismul de distribuire a puterii.
Procesul de luare a deciziilor - hotărârilor politice sunt prerogativul
nivelului politic, deoarece numai politicienii aleşi sunt mandataţi de către
societate să ia decizii şi să fie responsabili din punct de vedere politic
pentru deciziile luate.
Elaborarea politicilor publice este un serviciu tehnic
şi profesional, furnizat de funcţionarii publici pentru a asigura o argumentare
şi fundamentare completă şi structurată a tuturor informaţiilor privind
variantele şi deciziile posibile. Politica publică poate şi trebuie să fie
văzută ca un instrument obiectiv care îi ajută pe politicieni să atingă acele
scopuri si obiective explicite. Din acest motiv, analiza politicii publice este
de competenţa funcţionarilor publici care trebuie să deţină cunoştinţe şi
abilităţi speciale/profesionale în acest domeniu.
In regulamentele aflate în vigoare există câteva
deficienţe şi confuzii în ceea ce priveşte rolurile nivelului politic şi a
celui profesional al administraţiei:
- Exista confuzii în ceea ce priveşte rolul
funcţionarilor publici de la nivelul guvernamental în procesul de luare a
deciziei privind diferitele tipuri de documente de politici publice.
Strategiile, programele şi memorandumurile sunt aprobate de Guvern. In cazul
propunerilor de politici publice, deciziile privind opţiunile de politică
publică nu sunt luate de către Guvern, ci de către specialişti în administraţia
publică.
- Definirea competenţelor
înalţilor specialişti în administraţia publică din ministerele de linie -
secretarul general, ale cărui competenţe nu includ responsabilitatea privind
elaborarea politicii publice în domeniile mandatului ministerului în cauză.
Competenţa de elaborare a politicii publice se găseşte la nivelul secretarilor
de stat, care sunt numiţi în funcţie pe criterii politice. Având în vedere
această situaţie, precum si numărul secretarilor de stat din cadrul
ministerelor (până la 5-8 secretari de stat într-un minister), apare problema
legată de coordonarea procesului de formulare a politicilor publice.
Pentru a soluţiona problemele menţionate anterior,
se propune:
1. Definirea clară a competenţei privind procesul
politic de luare a deciziilor la nivel guvernamental. Toate documentele de
politici publice ale Guvernului trebuie să fie aprobate în şedinţele
Guvernului.
2. Rolurile persoanelor responsabile din punct de
vedere politic şi al înalţilor specialişti în administraţia publică
profesionişti în procesul de formulare a politicilor publice trebuie să fie
clar delimitat.
In acest sens, apare ca necesar reformularea/reformarea
funcţiilor/competentelor poziţiei de secretar
general al ministerului, prin definirea acestuia
ca principalul oficial responsabil de elaborarea politicilor publice şi de
coordonarea în cadrul ministerului de linie. Astfel, secretarul general va fi
cel mai înalt funcţionar public de la nivelul ministerului care coordonează din
punct de vedere tehnic/administrativ activitatea de elaborare a politicilor
publice.
3. Pentru întărirea
capacităţii specialiştilor din administraţia publică centrală, creşterea
nivelului de competenţe, cunoştinţe şi abilităţi ale acestora în ceea ce
priveşte analiza politicilor publice se impune elaborarea şi organizarea unor
sesiuni de formare privind procesul de formulare a politicilor publice şi metodologia
aferentă. Organizarea sesiunilor de formare se va face, în principal, de
Institutul Naţional de Administraţie şi va implica atât experţi români cât şi
străini.
De asemenea, UPP din SGG va evalua
periodic modul în care ministerele de linie elaborează politicile publice,
identificând necesităţile de training şi va colabora atât cu Institutul
Naţional de Administraţie cât şi cu alte instituţii/organizaţii pentru
acordarea suportului metodologic şi organizarea sesiunilor de formare
profesională în acest domeniu.
III. Rezultate si indicatori de performanţă Obiectiv
• Un sistem îmbunătăţit/eficient de formulare a
politicilor publice în cadrul administraţiei publice.
Indicator de măsurare
• Creşterea treptată a
indicatorilor „eficacitatea guvernării" şi „calitatea reglementării"
stabiliţi de Institutul Băncii Mondiale în studiul „Imaginea de ţară conform
indicatorilor de cercetare privind guvernarea (GRICS)5".
GRICS este un indicator complex
elaborat o dată la doi ani şi este format din câteva sute de variabile care
provin din 25 de surse diferite ale 18 organizaţii diferite. Toate variabilele
sunt grupate astfel încât să reprezinte 6 indicatori de guvernare diferiţi -
vizibilitate şi răspundere; stabilitate politică; eficacitatea guvernării; calitatea
reglementărilor; statul de drept; controlul corupţiei. In contextul stabilirii
unui sistem eficient de formulare a politicilor publice, cei doi indicatori
care pot oferi informaţii sunt „eficacitatea guvernării" şi „calitatea
reglementărilor".
Indicator
|
Măsurarea performanţei pe ani
|
1998
|
2000
|
2002
|
2004
|
2010
|
Eficacitatea Guvernului
|
24,6
|
30,6
|
46,3
|
52,9
|
70,8
|
Calitatea reglementărilor
|
58,2
|
35,8
|
55,1
|
49,8
|
64,1
|
5 Informaţii
suplimentare privind GRICS pot fi găsite pe site-ul Institutului Băncii
Mondiale http://www.worldbank.org/wbi/governance/govdata/index.html
Rezultate
- Elaborarea actelor
normative şi schimbărilor necesare în legislaţie.
- Baza de date a
documentelor de politici publice, precum şi sistemul centralizat de publicare a
proiectelor anunţate sunt disponibile pe site-ul Guvernului.
- Publicarea metodologiei
şi a ghidului privind metodele de analiză de impact.
- Publicarea metodologiei
privind măsurarea performanţei în ministere şi în instituţiile subordonate.
- Elaborarea formularelor
pentru planurile de acţiune ale ministerelor şi pentru Noile Iniţiative de
Finanţare (NIF).
- Crearea bazei de date a
Ministerului Finanţelor Publice pentru toate NIF însoţite de propunerile
bugetare aferente.
- Crearea mecanismului şi a
metodologiei privind sistemul de planificare strategică pe termen mediu.
- Elaborarea ghidului
privind procesul consultativ pentru instituţiile din administraţia publică.
- Elaborarea ghidului
privind procesul consultativ pentru ONG-uri şi alte organizaţii ale societăţii
civile.
- Pregătirea şi organizarea
sesiunilor de formare pentru funcţionarii publici privind metodele de formulare
a politicilor publice şi cele de analiză de impact.
- Pregătirea sesiunilor de
formare pentru funcţionarii publici, precum şi pentru ONG-uri şi alte
organizaţii ale societăţii civile cu privire la procedurile de formulare a
politicilor publice şi de consultare.
IV. Implicaţii
bugetare
Cu toate că cea mai mare parte a rezultatelor
strategiei pot fi obţinute cu ajutorul resurselor existente din instituţiile
administraţiei publice, implementarea acestei politici publice generează
anumite implicaţii bugetare - aproximativ 1.937.668 lei (RON) pentru întreaga
perioadă de implementare.
Activitate
|
Sumă în lei
(RON)
|
2007
|
2008
|
2010
|
Elaborarea bazei de date pentru documentele de politici publice
|
53.000
|
|
|
Crearea unui sistem centralizat de publicare a proiectelor
anunţate pe site-ul Guvernului
|
1.750.000
|
|
|
Crearea bazei de date în cadrul Ministerului Finanţelor Publice
pentru toate propunerile bugetare ale NIF
|
24.500
|
|
|
Elaborarea ghidului privind procesul consultativ
pentru instituţiile administraţiilor publice
|
28.000
|
|
|
Elaborarea ghidului privind procesul consultativ pentru ONG-uri
şi organizaţii interesate
|
|
40.000
|
|
Evaluarea Strategiei
|
|
|
70.000
|
Total
|
1.855.500
|
40.000
|
70.000
|
Două activităţi - elaborarea şi publicarea ghidului
privind metodele de evaluare pentru analiza de impact detaliată, precum şi
pregătirea şi organizarea sesiunilor de formare pentru funcţionarii publici cu
privire la principalele metode de formulare a politicilor publice şi de analiză
de impact, sunt finanţate în cadrul Proiectului PHARE Twinning RO2003/IB/OT/
10, 2003/005-551.03.03 „Consolidarea capacităţii instituţionale a Guvernului
României de gestionare a politicilor publice şi a procesului decizional".
De asemenea, acest proiect oferă sprijin pentru elaborarea unei părţi a actelor
normative necesare pentru implementarea Strategiei (reglementări pentru
aplicarea strategiei).
Activitatea de formare a funcţionarilor publici, a
ONG-urilor şi a organizaţiilor interesate, cu privire la procedurile de
formulare a politicilor publice şi de consultare, trebuie să aibă loc prin
restructurarea cursurilor derulate în prezent la Institutul Naţional de
Administraţie, precum şi prin colaborare cu alte organizaţii, instituţii de
învăţământ şi companii din mediul privat.
V. Implicaţii
juridice în viziunea prezentei strategii
1. Elaborarea Hotărârii Guvernului pentru
aprobarea „Regulamentului privind procedurile guvernamentale", inclusiv:
- definirea structurii şi ierarhiei documentelor de
politici publice;
- definirea procedurilor de consultare;
- definirea procedurii pentru noile iniţiative de
finanţare.
In prezent, procedurile de prezentare a proiectelor de
acte normative sunt reglementate de Hotărârea
Guvernului nr.50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la
nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de
acte normative spre adoptare, republicată. Pentru a include regulamentul
necesar privind procedurile de prezentare a documentelor de politici publice,
de consultare şi cele privind noile iniţiative de finanţare, se va elabora o
nouă versiune a Hotărârii Guvernului nr.50/2005.
2. Hotărârea Guvernului nr.775/2005 privind
elaborarea, implementarea şi evaluarea politicilor publice la nivel central
Strategia schimbă rolul propunerii de politici publice,
considerând-o ca fiind un tip de document de politici publice, alături de
celelalte astfel de documente. Procedura de prezentare a acestui document de
politici publice trebuie să fie similară ca şi cea pentru celelalte tipuri de
documente de politici publice. O parte din formularul de document de politici
publice va fi inclusă în noua versiune a instrumentului de prezentare şi
motivare a proiectului de act normativ, precum şi normele metodologice privind
elaborarea notei de fundamentare. Hotărârea Guvernului nr.775/2005 ar trebui să
fie abrogată în momentul intrării în vigoare a noilor reguli de procedură.
3. Hotărârea Guvernului nr.750/2005 privind constituirea consiliilor interministeriale permanente
Funcţiile descrise în Hotărârea Guvernului nr.750/2005
pentru Consiliul de Planificare Strategică şi alte consilii interministeriale
sunt în general definite în conformitate cu rolul propus pentru aceste consilii
în prezenta Strategie. După evaluarea activităţii consiliilor interministeriale
permanente, o serie de modificări a acestui act normativ pot fi propuse, pentru
a defini clar procedura de implicare a consiliilor în procesul de consultare
privind documentele de politici publice şi actele normative. Rolul consiliilor
în procedura de consultare trebuie să fie definit în noua versiune a Hotărârii
Guvernului nr.50/2005.
4. Norme metodologice cu privire la procedurile de
evaluare ex-ante şi ex-post a politicilor
publice. Noua hotărâre a Guvernului va conţine
inclusiv formularul pentru evaluarea ex-ante a proiectelor de acte normative
(instrumentul de prezentare şi motivare). Trebuie să se definească structura
informaţiilor incluse în instrumentul de prezentare şi motivare a proiectului
de act normativ, iar normele metodologice trebuie să definească regulile
privind elaborarea acestora, inclusiv partea privind analiza de impact asupra
bugetului.
5. Elaborarea modificărilor aduse Legii nr.90/2001. Modificările trebuie să fie
elaborate cu privire la următoarele aspecte:
- o definire mai exactă a
documentelor de politici publice şi a politicilor publice, aprobată de către
Guvern (art.11);
- elaborarea propunerilor de politici publice (documente de politici publice) trebuie să fie inclusă în competenţele
ce revin ministerelor (art.34);
- responsabilitatea privind
elaborarea sistemului de formulare a politicilor publice şi coordonarea trebuie
să fie inclusă în atribuţiile Secretariatului General
al Guvernului (art.22);
- atribuţiile ce revin
Secretarului General al ministerului trebuie să includă responsabilitatea
privind elaborarea politicilor publice în domeniile de competenţă ale
ministerului.
6. Modificări aduse Legii nr.24/2000. Modificările necesare se referă la următoarele aspecte:
- Definirea documentelor anexate proiectelor de lege
(regulamente în vigoare - teze preliminare, expunere de motive, note de
fundamentare, referat de aprobare, art.6, art.9, art.29, art.32); tezele preliminare si expunerile de motive ale proiectelor de legi
trebuie înlocuite cu documentele de politică publică relevante - strategii şi
propunere de politici publice.
- Se va include principiul general pentru elaborarea
proiectelor de acte normative pentru a arăta faptul că
actele normative sunt formulate în vederea implementării politicilor publice
aprobate de Parlament şi Guvern şi în conformitate cu aceste politici publice
(art.7);
- Procedura privind soluţiile legislative
preconizate trebuie să fie modificată în sensul abordării de decizie de
politica publică, menţionată în documentele de politică publică (art.22) ;
- Conţinutul instrumentului de prezentare şi
motivare trebuie să cuprindă evaluarea impactului bugetar;
- Adoptarea de către Guvern
a normelor metodologice privind analizele de impact ale proiectelor de acte
normative;
- Iniţiativele de la nivelul Parlamentului.
7. Elaborarea mecanismului si a cadrului normativ
necesar pentru implementarea sistemului de planificare strategică şi integrarea planurilor strategice în procesul anual de
elaborare a bugetului.
Statutul planurilor strategice, structura acestora şi
câteva proceduri privind prezentarea planurilor strategice pentru adoptare pot
fi definite în regulamentul privind procedurile guvernamentale. Totuşi,
implementarea sistemului poate necesita o reglementare detaliată, iar în acest
caz pot fi elaborate norme metodologice care să prezinte toate procedurile
necesare.
VI. Monitorizare,
evaluare şi raportare
Secretariatul General al
Guvernului, pe baza informaţiilor furnizate de ministere, redactează un raport
privind implementarea strategiei şi îl prezintă Consiliului de Planificare
Strategică până la data de 1 decembrie 2007. Obiectivul monitorizării este
acela de a informa consiliul cu privire la realizarea rezultatelor directe
şi/sau a necesităţii de schimbare a calendarului sau a activităţilor. In
funcţie de rezultatele implementării, Secretariatul General al Guvernului poate
decide ajustarea, completarea, modificarea sau
actualizarea strategiei.
Secretariatul General al Guvernului, în cooperare cu
ministerele, realizează evaluarea strategiei, pe care o prezintă Guvernului
până la 1 decembrie 2010. Scopul evaluării este acela de a compara rezultatele
obţinute (acţiunilor si politicii publice pe ansamblu) cu cele planificate,
precum şi de a identifica problemele care trebuie soluţionate în cadrul
administraţiei publice după implementarea strategiei.
VII. Calendarul implementării strategiei: etapele
următoare
Nr.
|
Activitate
|
Data
|
Instituţie responsabilă6
|
1
|
Modificările necesare aduse legislaţiei privind procedurile şi
formularele de analiză de impact: Modificările la Legea nr.24/2000 privind
normele de tehnica legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată,
pentru: procedurile de analiză de impact şi formularele pentru proiectele de
acte normative
|
01.09.2006
|
SGG, Ministerul Justiţiei, în colaborare cu Consiliul Legislativ
|
2
|
Ghid privind metodele de evaluare pentru analiza de impact
detaliată
|
01.09.2006
|
SGG, ministerele de linie
|
3
|
Sesiune de formare pentru funcţionarii publici privind
principalele metode de formulare a politicilor publice şi de analiză de
impact
|
01.12.2006
|
SGG, Institutul Naţional de Administraţie
|
4
|
Elaborarea Hotărârii Guvernului pentru aprobarea
„Regulamentului privind procedurile guvernamentale", inclusiv:
- definirea structurii şi ierarhiei documentelor de politici
publice;
- definirea procedurilor de consultare
- definirea procedurii pentru noile iniţiative de finanţare
|
01.01.2007
|
SGG, Cancelaria
Primului- Ministru,
Ministerul Justiţiei,
Ministerul Finanţelor
Publice, Ministerul
Administraţiei şi
Internelor
|
6Instituţia direct responsabilă este prima instituţie menţionată,
celelalte fiind implicate şi consultate la nivel de grupuri de lucru
5
|
Elaborarea normelor metodologice cu privire la
procedurile de evaluare ex-ante şi ex-post a politicilor publice, inclusiv
formularul pentru evaluarea ex-ante a proiectelor de acte
normative (instrument de prezentare şi motivare)
|
01.01.2007
|
SGG, Ministerul
Justiţiei,
Ministerul Finanţelor
Publice,
Ministerul
Administraţiei şi
Internelor
|
6
|
Elaborarea deciziei Primului-Ministru cu privire la procedura de
stabilire a priorităţilor Guvernului
|
01.01.2007
|
Cancelaria Primului-Ministru, SGG
|
7
|
Elaborarea modificărilor aduse Legii nr.90/2001 privind
organizarea si funcţionarea Guvernului României si ministerelor, luând în
considerare opţiunea aleasă la capitolul II, punctul
4;
|
01.01.2007
|
SGG. Ministerul
Administraţiei şi
Internelor,
Agenţia Naţională
a
Funcţionarilor
Publici
|
8
|
Metodologia privind sistemul de planificare strategică pe termen
mediu
|
01.01.2007
|
SGG, Ministerul
Finanţelor Publice,
Ministerul
Administraţiei şi
Internelor
|
9
|
Imbunătăţirea formularului pentru planurile de acţiune ale
ministerelor
|
01.02.2007
|
SGG, Comisia Naţională de Prognoză
|
10
|
Crearea unui grup de lucru inter-instituţional cu misiunea de a
elabora procedurile si modificările legislative necesare pentru Noile
Iniţiative de Finanţare (NIF)
|
01.06.2007
|
SGG, Cancelaria Primului-Ministru, Ministerul Finanţelor Publice
|
11
|
Implementarea sistemului de planificare strategică
|
01.01.2007-01.01.2009
|
SGG, Ministerul Finanţelor Publice, Cancelaria Primului-Ministru,
ministerele de linie
|
12
|
Crearea bazei de date pentru documente de politici publice
|
01.07.2008
|
SGG, Cancelaria Primului-Ministru
|
13
|
Crearea unui sistem centralizat pentru publicarea proiectelor
anunţate pe site-ul Guvernului
|
01.01.2008
|
SGG, Cancelaria Primului-Ministru
|
14
|
Metodologia privind măsurarea performanţei la nivelul
ministerelor şi instituţiilor subordonate.
|
01.01.2008
|
SGG, Ministerul
Finanţelor
Publice,
Ministerul
Administraţiei şi
Internelor
|
15
|
Elaborarea mecanismului şi a bazei normative necesare pentru
integrarea planurilor strategice în procesul anual de
bugetare
|
01.01.2008
|
Ministerul Finanţelor Publice, SGG
|
16
|
Elaborarea ghidului privind procesul consultativ pentru
instituţiile de administraţie publică
|
01.01.2008
|
SGG,
ministerele de linie
|
17
|
Elaborarea ghidului privind procesul consultativ
pentru ONG-uri şi organizaţii interesate
|
01.01.2009
|
SGG, grup de lucru cu reprezentanţi ONG
|
18
|
Sesiune de formare pentru funcţionarii publici şi
ONG-uri şi organizaţii interesate privind politicile publice
şi procedurile de consultare.
|
01.07.2009
|
SGG, Institutul Naţional de Administraţie
|
Glosar
In cuprinsul strategiei sunt folosite o serie de
concepte şi termene care necesită o definire clară pentru evitarea eventualelor
confuzii la nivelul instituţiilor administraţiei publice centrale. Astfel, în
contextul strategiei pentru îmbunătăţirea sistemului de planificare şi
elaborare a politicilor publice la nivelul administraţiei publice centrale, următorii
termeni au semnificaţia definită mai jos:
Analiza de impact ex-ante a politicii publice (Ex-ante impact assessment) - activitate care are loc la începutul
procesului de formulare a politicii publice, atunci când experţii în politici
publice şi cei implicaţi în planificarea lor, cu ajutorul unor metode de studiu
calitativ şi cantitativ, încearcă să facă previziuni privind impactul care ar
putea fi exercitat asupra societăţii în urma implementării politicii publice.
Analiza de impact precum şi tehnicile corespunzătoare utilizate reprezintă un
instrument prin care sunt evaluate costurile probabile, consecinţele sociale
precum şi posibilele efecte asupra mediului înconjurător pe care o anumită
soluţie ar putea să le aibă. Scopul utilizării analizei de impact este de a
oferi, prin informaţiile pe care le furnizează, posibilitatea de a compara
diferitele tipuri de soluţii identificate în termeni de efecte economice,
sociale sau ecologice.
Analiza de impact ex-post a politicii publice (Ex-post impact assessment) - activitate derulată pe parcursul sau
la sfârşitul etapei de implementare a politicii publice. Aceasta evaluează
rezultatele obţinute şi identifică devierile efective de la obiectivul
planificat, timpul suplimentar şi costurile suplimentare privind resursele şi
altele asemenea.
Formularea/elaborarea politicilor publice - etapa în care se realizează analiza problemei de politică publică sau
se definesc principalele direcţii de dezvoltare şi se generează variantele de
soluţionare.
Impactul politicii - schimbările în plan social, economic
şi altele asemenea generate de politica publică respectivă. Impactul poate
apărea pe o perioadă îndelungată după implementarea politicii publice.
Noi iniţiative de finanţare - proiecte şi activităţi care decurg
din documentele de politici publice şi din legile adoptate de către Guvern în
anii precedenţi, care necesită finanţare suplimentară7.
Problema de politici publice - o situaţie socială, economică sau
ecologică care necesită intervenţia administraţiei publice centrale de
specialitate, în măsură să identifice şi să asigure cadrul juridic necesar
implementării unei anumite soluţii.
Politicile publice - reprezintă totalitatea activităţilor desfăşurate de administraţia
publică centrală de specialitate în scopul soluţionării problemelor de politici
publice identificate şi pentru asigurarea dezvoltărilor
necesare într-un anumit domeniu.
Planificarea politicilor publice - procesul prin care sunt planificate măsurile generale, politicile
publice sectoriale şi inter-sectoriale care urmează a fi implementate,
folosindu-se o serie de instrumente care să permită prioritizarea şi
ierarhizarea acestora, stabilindu-se totodată calendarul de implementare.
Priorităţile guvernamentale - politicile considerate prioritare la
un anumit moment de către Guvern. In strategie se propune un anume sistem de
stabilire a acestor priorităţi
Planul - document de planificare a politicilor publice pe termen scurt şi
mediu în care sunt explicate în detaliu activităţile de implementare ale unui
anumit program, strategie sau propunere de politică publică. Planul are de
obicei o structură tabelară, fiind utilizat la orice nivel de implementare a
unei politici publice (poate detalia strategia, programul sau propunerea de
politici publice).
Planul strategic - document de planificare care asigură
planificarea pe termen mediu în cazul instituţiilor în acele domenii de
politici publice care, conform legilor şi regulamentelor în vigoare, intră sub
competenţa acestora. Planurile strategice nu reprezintă documente de politici
publice în sine, ci instrumente de management şi planificare care oferă o
imagină clară a politicilor, angajamentelor şi măsurilor ce urmează a fi
promovate la nivelul unei anumite instituţii publice.
Propunerea de politici publice - document de politici publice destinat
rezolvării unor probleme de politici publice specifice în cazul în care există
mai multe variante posibile de rezolvare sau dacă este necesar un acord
conceptual privind fondul reglementării normative. Propunerea de politici
publice conţine informaţii despre variantele de politici publice identificate,
o fundamentare a acestora, fiind un instrument care să faciliteze luarea
deciziei.
Program bugetar - o acţiune sau un ansamblu coerent de
acţiuni ce se referă la acelaşi ordonator principal de credite, proiectate
pentru a realiza un obiectiv sau un set de obiective definite şi pentru care
sunt stabiliţi indicatori de program care să evalueze rezultatele ce vor fi
obţinute, în limitele de finanţare aprobate.
Rezultatele acţiunilor - rezultatele concrete previzionate,
urmărite ca urmare a implementării activităţilor. Acestea sunt specifice, având
un grad de generalitate redus (outputs). Aceste rezultate se află în controlul
direct al instituţiilor implementatoare.
Rezultatele politicii - rezultatele urmărite prin
implementarea politicii. Acestea sunt generale şi corespund obiectivului major
al politicii publice (outcomes). Factori externi pot influenţa aceste
rezultate.
7 Având în vedere
importanţa acestei noi proceduri şi faptul că un rol major în stabilirea
acestui sistem revine Ministerului Finanţelor Publice, strategia nu detaliază
procedural aceste aspecte, stabilind crearea unui grup de lucru format din
reprezentanţii Secretariatului General al Guvernului, Cancelariei
Primului-Ministru şi Ministerului Finanţelor Publice. Acest grup de lucru va
avea rolul de a genera proceduri detaliate ale
sistemului propus.
Sistemul de planificare strategică - sistem care reuneşte planificarea
politicilor publice, bugetarea, stabilirea priorităţilor şi planificarea
organizaţională într-un singur cadru de gestionare.
Sistemul politicilor publice - ansamblul instrumentelor,
procedurilor şi arhitecturii instituţionale, dezvoltat în scopul de a
îmbunătăţi în ansamblu calitatea şi eficienţa procesului de luare a deciziei.
Strategia - un document de politici publice pe termen mediu şi lung care defineşte, în principiu, politica Guvernului cu
privire la un anumit domeniu de politici publice în care se impune luarea unor
decizii privind o gamă largă de aspecte8.
8 Strategia pentru
îmbunătăţirea sistemului de elaborare, coordonare şi planificare a politicilor
publice la nivelul administraţiei publice centrale impune o structură cadru a
acestui tip de document de politică publică, stabilind în acelaşi timp o
ierarhie între documentele de politici publice care vor fi utilizate în
administraţia centrală.