HOTARARE Nr. 0
din 2 martie 2010
în Cauza Grosaru împotriva
Romaniei
ACT EMIS DE:
CURTEA EUROPEANA A DREPTURILOR OMULUI
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 686 din 11 octombrie 2010
(Cererea nr. 78.039/01)
Această hotărâre va rămâne definitivă în situaţiile
precizate în art. 44 §2 din Convenţie. Ea poate fi supusă unor modificări de
formă.
In Cauza Grosaru împotriva României,
Curtea Europeană a Drepturilor Omului (Secţia a treia),
statuând în cadrul unei camere formate din: Josep Casadevall, preşedinte,
Elisabet Fura, Corneliu Bîrsan, Alvina Gyulumyan, Egbert Myjer, Ineta Ziemele,
Ann Power, judecători, şi Santiago Quesada, grefier de secţie,
după ce a deliberat în camera de consiliu la data de 2
februarie 2010,
pronunţă următoarea hotărâre, adoptată la această dată:
PROCEDURA
1. La originea cauzei se află o cerere (nr. 78.039/01) îndreptată
împotriva României, prin care un cetăţean al acestui stat, domnul Mircea
Grosaru (reclamantul), a
sesizat Curtea la data de 30 aprilie 2001, în temeiul art. 34 din Convenţia
pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale
(Convenţia).
2. Guvernul român (Guvernul)
este reprezentat de agentul său, domnul R.-H.
Radu, de la Ministerul Afacerilor Externe.
3. Reclamantul, căruia i s-a refuzat atribuirea unui mandat de deputat
în numele minorităţii italiene din România, se considera victima unei încălcări
a drepturilor sale garantate prin art. 13 din Convenţie şi art. 3 din
Protocolul nr. 1.
4. Prin decizia din data de 25 noiembrie 2008, camera a declarat
cererea parţial admisibilă.
5. Guvernul, însă nu şi
reclamantul, a depus observaţii scrise complementare (art. 59 § 1 din
Regulament).
ÎN FAPT
I. Circumstanţele
cauzei
6. Reclamantul s-a
născut în anul 1952 şi locuieşte în Bucureşti.
7. Membru al Asociaţiei
Italienilor din România, reclamantul şi-a depus candidatura la alegerile
legislative din 26 noiembrie 2000 în numele Comunităţii Italiene din România,
una dintre organizaţiile ce reprezintă minoritatea italiană din România.
Organizaţia respectivă a depus lista uninominală a reclamantului în 19 din cele
42 de circumscripţii din ţară.
8. După numărarea voturilor, biroul electoral central a hotărât, în
temeiul art. 4 din Legea nr. 68/1992 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a
Senatului (denumită în continuare Legea nr.
68/1992), să atribuie mandatul de deputat ce îi
revenea minorităţii italiene Comunităţii Italiene din România, aceasta obţinând
21.263 de voturi la nivel naţional.
9. Deşi reclamantul a
obţinut la nivel naţional 5.624 de voturi dintr-un total de 21.263 de sufragii,
biroul electoral central i-a atribuit mandatul de deputat unui alt membru al
Comunităţii Italiene din România, doamnei Ileana Stana Ionescu, care se
prezentase pe o altă listă uninominală şi care nu obţinuse decât 2.943 de
voturi, însă în una şi aceeaşi circumscripţie.
10. La data de 1 decembrie 2000, reclamantul a contestat în faţa biroului electoral central
decizia de atribuire a mandatului de deputat. La data de 2 decembrie 2000,
biroul i-a respins contestaţia
cu majoritate de voturi. Această decizie a fost semnată de 6 judecători şi 6
reprezentanţi ai partidelor politice.
11. In părţile sale relevante, decizia prevedea următoarele:
„In temeiul art. 4 § 2 din Legea nr. 68/1992,
modificată şi completată,
organizaţiile de cetăţeni aparţinând minorităţilor naţionale ce participă la
alegeri sunt asimilate juridic partidelor politice în ceea ce priveşte
operaţiunile electorale.
In ceea ce priveşte minoritatea italiană, centralizarea
voturilor şi repartizarea mandatelor s-au efectuat în conformitate cu art. 66
din lege, reţinând organizaţia care a obţinut cel mai mare număr de voturi,
precum şi ordinea candidaţilor pe lista de câştigători a acestei organizaţii,
criteriul candidaturii individuale nefiind prevăzut de lege.
Trebuie precizat că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului
nr. 165 din 15 octombrie 2000, care le dă dreptul minorităţilor naţionale să
depună aceeaşi listă de candidaţi la Camera Deputaţilor în mai multe
circumscripţii electorale, nu încalcă principiul mandatelor repartizate pe
circumscripţii electorale, fundamentul acestei reglementări fiind să determine,
în cazul de faţă, organizarea minorităţii etnice care dispune de cel mai mare
număr de voturi, şi nu să contravină principiului reprezentativităţii
teritoriale în cadrul alegerilor."
12. Intr-o opinie divergentă, reprezentanta unui partid politic a
considerat că art. 68 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 68/1992 trebuia
interpretat în sensul că, în cazul unei minorităţi etnice date, mandatul de
deputat trebuie atribuit primului candidat de pe lista de câştigători la nivel
naţional a organizaţiei care a obţinut, tot la nivel naţional, cel mai mare
număr de voturi.
13. La data de 2
decembrie 2000, reclamantul a introdus un recurs în faţa biroului electoral
central împotriva deciziei date de acesta în aceeaşi zi. La data de 3 decembrie
2000, biroul, statuând în cadrul unui complet format din 6 judecători şi 12 reprezentanţi ai partidelor politice,
a respins recursul ca inadmisibil, pe motiv că deciziile sale sunt definitive.
14. La data de 4
decembrie 2000, reclamantul a adus cauza în faţa Curţii Constituţionale. Prin
Adresa din data de 11 decembrie 2000, în care făcea trimitere la art. 21 din
Constituţie care consfinţeşte liberul acces la justiţie, Curtea l-a informat pe
reclamant că nu este competentă în materie de contencios electoral.
15. La data de 4
decembrie 2000, reclamantul a sesizat Curtea Supremă de Justiţie. Prin
Decizia din data de 13 decembrie 2000, aceasta a
declarat acest recurs inadmisibil, pe motiv că deciziile biroului electoral
central sunt definitive.
16. La data de 8
decembrie 2000, reclamantul şi-a reiterat fără succes
contestaţia într-un memoriu adresat comisiei de validare a Camerei Deputaţilor.
Din transcrierea şedinţei din data de 15 decembrie 2000 a Camerei Deputaţilor,
publicată pe portalul de internet al acestei instituţii, reiese că respectiva
contestaţie a reclamantului a fost respinsă din aceleaşi motive precum cele
avansate de Biroul Electoral Central.
17. La alegerile legislative
din 2004 şi din 2008, reclamantul a fost ales deputat în numele minorităţii
italiene din România.
II. Dreptul şi
practica interne şi internaţionale pertinente
A. Dreptul intern
1. Constituţia României (în
vigoare la data evenimentelor)
ALEGEREA CAMERELOR
ARTICOLUL 59
„(1) Camera Deputaţilor şi Senatul sunt alese prin vot
universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, potrivit legii electorale.
(2) Organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor
naţionale, care nu întrunesc în alegeri numărul de voturi pentru a fi
reprezentate în Parlament, au dreptul la câte un loc de deputat, în condiţiile
legii electorale. Cetăţenii unei minorităţi naţionale pot fi reprezentaţi numai
de o singură organizaţie. (...)"
2. Legea nr. 68/1992 din 15 iulie
1992 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului
18. Articolele relevante
din această lege, în vigoare la data evenimentelor, prevăd următoarele:
ARTICOLUL 4
„(1) Organizaţiile cetăţenilor aparţinând unei
minorităţi naţionale, legal constituite, care nu au obţinut în alegeri cel
puţin un mandat de deputat sau de senator, au dreptul, împreună, potrivit art.
59 alin. (2) din Constituţie, la un mandat de deputat, dacă au obţinut, pe
întreaga ţară, un număr de voturi egal cu cel puţin 5% din numărul mediu de
voturi valabil exprimate pe ţară pentru alegerea unui deputat.
(2) Organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor
naţionale care participă la alegeri sunt echivalente juridic, în ce priveşte
operaţiunile electorale, cu partidele politice.
(3) Beneficiază de prevederile
alin. (1) şi organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale care
au participat la alegeri pe lista comună a acestor organizaţii; în acest caz,
dacă niciun candidat de pe lista comună nu a fost ales, se va atribui pentru
toate organizaţiile care au propus lista un mandat de deputat, cu respectarea
prevederilor alin. (1).
(4) Prevederile alin. (3) nu se aplică organizaţiei
cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale care au participat la alegeri pe
lista comună cu un partid sau altă formaţiune politică ori atât pe liste
comune, potrivit alin. (3), cât şi pe liste exclusiv
proprii.
(5) Mandatul de deputat
atribuit potrivit alin. (1) sau (3) se acordă peste numărul total de deputaţi
(...)"
ARTICOLUL 24
„(1) Biroul Electoral Central este alcătuit din 7
judecători ai Curţii Supreme de Justiţie şi 16 reprezentanţi ai partidelor,
formaţiunilor politice şi coaliţiilor acestora care participă la alegeri.
(2) Desemnarea celor 7 judecători se face în şedinţă
publică, în termen de 5 zile de la stabilirea datei alegerilor, prin tragere la
sorţi, de preşedintele Curţii Supreme de Justiţie, dintre toţi judecătorii în
exerciţiu ai Curţii. Rezultatul tragerii la sorţi se consemnează într-un
proces-verbal, semnat de preşedintele şi consultantul şef ai Curţii Supreme de
Justiţie, ce constituie actul de învestire. Data şedinţei se aduce la
cunoştinţă publică prin presă, de preşedintele Curţii Supreme de Justiţie, cu
cel puţin 48 de ore înainte.
(3) In termen de 24 de ore de
la învestire, judecătorii desemnaţi aleg, din rândul lor, prin vot secret,
preşedintele Biroului Electoral Central. In această organizare, Biroul
Electoral Central va îndeplini toate atribuţiile ce-i revin potrivit prezentei
legi, urmând sa fie completat cu reprezentanţii partidelor, formaţiunilor
politice şi coaliţiilor acestora.
(4) In termen de două zile de la data până la care se
pot depune candidaturile, partidele, formaţiunile politice şi coaliţiile
acestora care participă la alegeri vor comunica, în scris, Biroului Electoral
Central, numărul listelor de candidaţi din toate circumscripţiile electorale,
precum şi prenumele şi numele reprezentanţilor. Comunicările transmise după
acest termen nu se mai iau în considerare.
(5) Desemnarea reprezentanţilor
partidelor, formaţiunilor politice sau coaliţiilor acestora în Biroul Electoral
Central se face în ordinea descrescătoare a ponderii numărului listelor de
candidaţi comunicate de fiecare partid, formaţiune politică sau coaliţie a
acestora, potrivit alin. (4), în numărul circumscripţiilor electorale din
întreaga ţară. Un partid, formaţiune politică sau coaliţie a acestora nu poate
avea mai mult de 5 reprezentanţi.
(6) Persoanele care au
calitatea de reprezentanţi ai unui partid, formaţiune politică sau coaliţie a
acestora în Biroul Electoral Central se stabilesc în ordinea menţionată în
comunicarea prevăzută la alin. (4).
(7) In cazul în care mai multe partide, formaţiuni
politice sau coaliţii ale acestora au depus acelaşi număr de liste, desemnarea
reprezentanţilor acestora se va face, prin tragere la sorti, de preşedintele
Biroului Electoral Central, în prezenţa persoanelor delegate de partidele,
formaţiunile politice sau coaliţiile în cauză. (...)"
ARTICOLUL 25
„(1) Biroul Electoral Central are următoarele
atribuţii:
a) veghează la actualizarea
listelor electorale, urmăreşte aplicarea dispoziţiilor legale privitoare la
alegeri pe întreg teritoriul ţării şi asigură interpretarea lor uniformă;
b) rezolvă întâmpinările referitoare la propria sa activitate
şi contestaţiile cu privire la operaţiunile birourilor electorale de
circumscripţie;
c) primeşte de la birourile
electorale de circumscripţie procesele-verbale cuprinzând numărul de voturi
valabil exprimat pentru fiecare listă de candidaţi şi constată dacă există
partide, formaţiuni politice sau coaliţii ale acestora care nu au întrunit cel
puţin 3% din voturile valabil exprimate pe întreaga ţară; comunică birourilor
electorale de circumscripţie şi dă publicităţii, în termen de 24 de ore de la constatare,
partidele, formaţiunile politice sau coaliţiile acestora care se află în
această situaţie;
d) verifică şi înregistrează rezultatul alegerilor,
însumează pe întreaga ţară voturile neutilizate pentru fiecare partid,
formaţiune politică sau coaliţie a acestora care îndeplineşte condiţia
prevăzută la lit. c) şi asigură repartizarea centralizată şi desfăşurarea pe
circumscripţii electorale a mandatelor ce li se cuvin;
e) atestă atribuirea unui
mandat de deputat organizaţiei cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale
care a întrunit condiţiile prevăzute de art. 4 şi eliberează certificatul
doveditor al deputatului desemnat pe această bază;
f) anulează alegerile dintr-o circumscripţie electorală
în cazul în care votarea şi stabilirea rezultatului alegerilor au avut loc prin
fraude de natură să modifice atribuirea mandatelor şi dispune repetarea
scrutinului;
g) îndeplineşte orice alte obligaţii ce îi revin
potrivit prezentei legi.
(...)
(4) Hotărârile Biroului Electoral Central se aduc la
cunoştinţă în şedinţă publică."
ARTICOLUL 66
„(1) Atribuirea de mandate pentru candidaţii de pe
liste se face avându-se în vedere numai partidele, formaţiunile politice sau
coaliţiile acestora care au întrunit, pe întreaga ţară, cel puţin 3% din
voturile valabil exprimate, în mod distinct pentru Camera Deputaţilor şi pentru
Senat.
(2) Operaţiunea de atribuire a
mandatelor se face după comunicarea Biroului Electoral Central cu privire la
partidele, formaţiunile politice şi coaliţiile acestora care au întrunit cel
puţin 3% din numărul total al voturilor valabil exprimate pe întreaga ţară, în
mod distinct pentru Camera Deputaţilor şi pentru Senat.
(3) Repartizarea şi atribuirea
mandatelor de deputat şi de senator se fac în două etape: la nivelul fiecărei
circumscripţii electorale şi la nivel de ţară.
(4) La nivelul circumscripţiei
electorale, biroul electoral stabileşte, separat pentru Camera Deputaţilor şi
pentru Senat, coeficientul electoral al circumscripţiei, prin împărţirea
numărului total de voturi valabil exprimate pentru toate listele de candidaţi
ale partidelor, formaţiunilor politice şi coaliţiilor acestora ce întrunesc
condiţia prevăzută la alin. (1) şi pentru candidaţii independenţi la numărul de
deputaţi, respectiv de senatori, ce urmează să fie aleşi în acea
circumscripţie; fiecărei liste i se vor repartiza atâtea mandate de câte ori
coeficientul electoral al circumscripţiei electorale se include în voturile
valabil exprimate pentru acea listă; atribuirea mandatelor se face de biroul
electoral de circumscripţie în ordinea înscrierii candidaţilor pe listă; pentru
candidaţii independenţi se atribuie fiecăruia câte un mandat, dacă a obţinut un
număr de voturi valabil exprimate cel puţin egal cu coeficientul electoral
pentru deputaţi sau pentru senatori, după caz. Voturile rămase, adică cele
neutilizate sau inferioare coeficientului electoral, obţinute de listele de
candidaţi ale partidelor, formaţiunilor politice şi coaliţiilor acestora ce
întrunesc condiţia prevăzută la alin. (1), ca şi mandatele ce nu au putut fi
atribuite de biroul electoral de circumscripţie se comunică de acesta Biroului
Electoral Central, pentru a fi repartizate centralizat.
(5) Biroul Electoral Central
însumează, pe întreaga ţară, separat pentru Camera Deputaţilor şi pentru Senat,
voturile neutilizate sau cele inferioare coeficientului electoral de
circumscripţie din toate circumscripţiile electorale, pentru fiecare partid,
formaţiune politică sau coaliţie a acestora ce întruneşte condiţia prevăzută la
alin. (1); numărul voturilor astfel obţinute de fiecare partid, formaţiune
politică sau coaliţie a acestora se împarte la 1, 2, 3, 4 etc, făcându-se
atâtea operaţii de împărţire câte mandate nu au putut fi atribuite la nivelul
circumscripţiilor electorale; caturile rezultate din împărţire, indiferent de
lista din care provin, se clasifică în ordine descrescătoare, până la
concurenţa numărului de mandate neatribuite; cel mai mic din aceste caturi
constituie coeficientul electoral pe ţară, pentru deputaţi şi, separat, pentru
senatori; fiecărui partid, formaţiune politică sau coaliţie a acestora i se vor
repartiza atâtea mandate de deputaţi sau, după caz, de senatori de câte ori
coeficientul electoral pe ţară se cuprinde în numărul total al voturilor
valabil exprimate pentru partidul, formaţiunea politică sau coaliţia
respectivă, rezultat din însumarea pe ţară a voturilor neutilizate şi a celor
inferioare coeficientului electoral de circumscripţie.
(6) Desfăşurarea mandatelor
repartizate pe circumscripţii electorale se face de Biroul Electoral Central
(...)."
ARTICOLUL 68
„(1) Biroul Electoral Central rezolvă întâmpinările şi
contestaţiile depuse, după care încheie separat câte un proces-verbal pentru
Camera Deputaţilor şi pentru Senat, cuprinzând, pe întreaga ţară:
a) numărul total al
alegătorilor potrivit listelor electorale permanente;
b) numărul total al alegătorilor care s-au prezentat la
urne;
c) numărul total al voturilor valabil
exprimate;
d) numărul total al voturilor nule;
e) constatarea cu privire la
modul de aplicare, de către birourile electorale de circumscripţie, a
prevederilor art. 66 alin. (4);
f) repartizarea pe ţară a mandatelor potrivit art. 66
alin. (5) şi desfăşurarea acestora pe circumscripţii electorale potrivit alin.
(6) al aceluiaşi articol;
g) organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor
naţionale care, deşi au participat la alegeri, nu au obţinut niciun mandat de
deputat sau de senator; totalitatea voturilor valabil exprimate pentru listele
fiecăreia din aceste organizaţii şi constatarea organizaţiilor cărora li se
cuvine câte un mandat de deputat potrivit art. 4; prenumele şi numele primului
candidat de pe lista organizaţiei îndreptăţite la un mandat de deputat, care a
întrunit cel mai mare număr de voturi; în cazul în care listele organizaţiei au
obţinut un număr egal de voturi, desemnarea se face prin tragere la
sorţi."
19. Art. 91 alin. (9) din
noua Lege nr. 373/2004 pentru alegerea Camerei Deputaţilor
şi a Senatului precizează că mandatul de deputat al minorităţilor naţionale
este atribuit circumscripţiei electorale în care lista de candidaţi depusă a
obţinut cel mai mare număr de voturi.
3. Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 165/2000 pentru completarea art.
5 din Legea nr. 68/1992.
20. Prin această
ordonanţă, la art. 5 din Legea nr. 68/1992 privind alegerea Camerei Deputaţilor
şi a Senatului, menţionată mai sus, a fost adăugat alineatul următor:
„(8) Organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor
naţionale pot opta să depună, prin derogare de la prevederile alin. (3), (6) şi
(7), aceeaşi listă de candidaţi pentru Camera Deputaţilor în mai multe
circumscripţii electorale."
4. Regulamentul Camerei
Deputaţilor din 24 februarie 1994, republicat la
data de 14 martie 1996
21. Articolele relevante
din acest regulament, în versiunea sa aflată în vigoare la data evenimentelor,
prevedeau următoarele:
ARTICOLUL 3
„Pentru validarea mandatelor, Camera Deputaţilor alege,
în prima sa şedinţă, o comisie compusă din 30 de deputaţi, care să reflecte
configuraţia politică a Camerei, aşa cum aceasta rezultă din constituirea
grupurilor parlamentare." (...)
ARTICOLUL 6§5
„Comisia de validare se pronunţă asupra contestaţiilor
nesoluţionate şi asupra acelora a căror soluţionare s-a făcut cu încălcarea
dispoziţiilor legale referitoare la procedura de soluţionare."
B. Lucrările Comisiei
Europene pentru democraţie prin drept
(Comisia de la Veneţia)
1. Codul bunelor practici în
materie electorală
22. Codul bunelor practici în materie electorală a fost adoptat de Comisia de la
Veneţia în cadrul celei de-a cincizeci şi una sesiuni plenare ce a avut loc pe
5 şi 6 iulie 2002 şi a fost supus Adunării Parlamentare din 6 noiembrie 2002.
In părţile sale relevante, acesta prevede următoarele:
„3.3. Existenţa unui sistem
de recurs eficient Pentru a aplica eficient
prevederile dreptului electoral, nerespectarea lor trebuie să poată fi
contestată în faţa unui organ de recurs. Acest lucru se referă în special la
rezultatul alegerilor, a cărui contestare permite invocarea neregulilor în
procedura de vot; de asemenea, acest lucru este valabil şi în cazul actelor
adoptate în perioada preelectorală, în special în ceea ce priveşte dreptul de
vot, listele electorale şi eligibilitatea, validitatea
candidaturilor, respectarea regulilor campaniei electorale
şi accesul la mijloacele de informare în masă sau la finanţarea partidelor.
Există două soluţii posibile:
- Recursurile sunt examinate de instanţele
judecătoreşti - ordinare, speciale sau constituţionale.
- Instanţele competente sunt
comisii electorale. Acest sistem prezintă avantaje reale, deoarece comisiile
sunt foarte specializate şi, de aceea, cunosc mai bine problemele electorale
decât instanţele judecătoreşti. Cu toate acestea, din motive de precauţie, se
recomandă instituirea unei forme de control jurisdicţional. Prin urmare, prima
instanţă este comisia electorală superioară, iară doua, instanţa judecătorească
competentă.
Recursul în faţa Parlamentului, în calitate de
judecător al propriilor alegeri, este prevăzut în unele cazuri, dar riscă să
determine adoptarea unor decizii politice. Acest tip de recurs este admisibil
în primă instanţă, atunci când este cunoscut de multă vreme, însă în acest caz
trebuie să fie posibil un recurs judiciar.
Procedura de recurs ar trebui să fie cât mai scurtă
posibil, cel puţin în ceea ce priveşte deciziile ce trebuie adoptate înainte de
alegeri. In acest sens, trebuie evitate două obstacole: pe de o parte, ca
procedura de recurs să întârzie procesul electoral; pe de altă parte, ca, în
lipsa efectului suspensiv, deciziile asupra recursului care puteau fi luate
înaintea alegerilor să fie luate după acestea. In plus, deciziile cu privire la
rezultatele alegerilor nu trebuie adoptate cu întârziere, mai ales în cazul
unui climat politic tensionat. Acest lucru presupune totodată termene de recurs
foarte scurte şi ca instanţa de recurs să fie obligată să statueze cât mai
prompt posibil. Termenele trebuie să fie, totuşi, suficient de lungi pentru a
permite un recurs, pentru a garanta exercitarea drepturilor la apărare şi o decizie
chibzuită. Un termen de 3 până la 5 zile în primă instanţă (atât pentru
formularea recursurilor, cât şi pentru adoptarea hotărârilor) pare a fi
rezonabil pentru deciziile care trebuie adoptate înainte de alegeri. Totuşi,
instanţelor superioare (curţi supreme, curţi constituţionale) li se poate
acorda un termen ceva mai lung pentru a statua.
De altfel, procedura trebuie să fie simplă. Punerea
unor formulare speciale la dispoziţia alegătorilor care doresc să formuleze un
recurs contribuie la simplificarea procedurii. Trebuie înlăturat orice
formalism pentru a evita decizii de inadmisibilitate, în special în cauzele
delicate din punct de vedere politic.
In plus, trebuie neapărat ca prevederile în materie de
recurs, şi în special de competenţă şi de responsabilitate ale diferitelor
instanţe, să fie clar reglementate prin lege pentru a evita orice conflict de
competenţă pozitiv sau negativ. Nici reclamanţii şi nici autorităţile nu
trebuie să aibă posibilitatea de a alege instanţa de recurs. Riscul denegării de
dreptate este ridicat dacă există posibilitatea de recurs în mod alternativ la
instanţe şi la comisii electorale sau dacă recursul s-ar face în lipsa unei
delimitări clare a competenţelor diferitelor instanţe - spre exemplu instanţele
ordinare şi Curtea Constituţională. (...)
Litigiile legate de listele electorale, care sunt, de
exemplu, de competenţa administraţiei locale care acţionează sub controlul
comisiilor electorale sau în colaborare cu acestea pot fi soluţionate de
judecătorii.
Calitatea de a face recurs trebuie să fie larg
recunoscută. Recursul trebuie să fie accesibil oricărui alegător din
circumscripţie, precum şi oricărui candidat din cadrul acesteia. Un cvorum
rezonabil poate fi, totuşi, impus pentru recursurile alegătorilor cu privire la
rezultatele alegerilor.
Procedura trebuie să aibă un caracter judiciar, în
sensul în care dreptul reclamanţilor la o procedură contradictorie trebuie să
fie asigurat.
Atribuţiile instanţei
de recurs sunt de asemenea importante. Ea trebuie să aibă posibilitatea de a
anula scrutinul în cazul în care
rezultatul a fost influenţat de vreo neregulă, modificând repartizarea
mandatelor. Acest principiu general ar trebui cizelat, în sensul în care
contenciosul de anulare nu trebuie neapărat să aibă efect pe întregul teritoriu
sau chiar în limitele circumscripţiei; dimpotrivă, ar trebui să fie posibilă
anularea rezultatelor unei secţii de votare. Aceasta ar permite, totodată,
evitarea a două situaţii extreme: anularea scrutinului în întregime, deşi
neregulile sunt limitate din punct de vedere geografic; refuzul de a anula
scrutinul în cazul în care teritoriul în care au fost constatate neregulile
este insuficient de extins. Pe teritoriul unde alegerile au fost anulate se vor reorganiza alegeri.
In cazul în care comisiile electorale superioare sunt
instanţe de recurs, acestea trebuie să aibă competenţa de rectificare sau
anulare din oficiu a deciziilor comisiilor electorale superioare."
2. Raportul asupra dreptului electoral şi administrarea alegerilor în Europa
23. Raportul asupra dreptului electoral şi administrarea alegerilor în
Europa (Studiu de sinteză asupra anumitor provocări şi probleme recurente) a
fost adoptat de Consiliul Alegerilor Democratice cu ocazia celei de-a
şaptesprezecea reuniuni a sa (Veneţia, 8-9 iunie 2006) şi de Comisia de la
Veneţia cu ocazia celei de-a şaizeci şi şaptea sesiuni plenare a sa (Veneţia,
9-10 iunie 2006). In părţile sale relevante, acesta prevede următoarele:
„XII. Recursul în
materie de alegeri şi răspunderea pentru încălcările dreptului electoral
167. Procedurile de formulare a
recursului trebuie să fie cel puţin la îndemâna oricărui alegător, candidat şi
partid. Totuşi, se poate impune un cvorum rezonabil pentru recursurile
alegătorilor referitoare la rezultatele alegerilor [CDL-AD
(2002)023rev, paragraful
99]. Pentru a fi conforme cu normele internaţionale, procedurile de recurs
trebuie să le confere în mod clar alegătorilor, candidaţilor şi partidelor
politice următoarele drepturi: dreptul de a formula un recurs, dreptul de a
prezenta elemente de probă în sprijinul unui recurs, dreptul la o analiză
publică şi echitabilă a unui recurs, dreptul ca o instanţă să se pronunţe în
mod transparent şi imparţial asupra unui recurs, dreptul la o soluţie efectivă
şi rapidă, precum şi dreptul de a se adresa unei instanţe superioare dacă
recursul este respins [vezi, de exemplu, CDL-AD (2004)027, paragraful 111].
Totuşi, în practică, aceste drepturi nu sunt mereu respectate. Este posibil
chiar ca recursuri întemeiate să nu poată conduce la eliminarea inegalităţii.
168. Ca urmare a tradiţiilor
juridice şi politice diferite de la o ţară la alta, sunt utilizate diferite
proceduri pentru a rezolva litigiile electorale. într-o serie de democraţii
bine definitivate din Europa de Vest (cum sunt Germania, Franţa, Italia sau
Marea Britanie), recursurile în materie electorală sunt examinate de organele
administrative şi judiciare ordinare în cadrul unor proceduri speciale.
Dimpotrivă, în majoritatea democraţiilor noi sau emergente din Europa Centrală
şi de Est (precum şi în alte regiuni ale lumii), comisiile electorale
independente şi instanţele ordinare îşi împart responsabilitatea de a analiza
recursurile în materie electorală (...)."
3. Raportul asupra
dreptului electoral şi a minorităţilor naţionale
24. Raportul asupra dreptului electoral şi a minorităţilor naţionale a
fost adoptat de Comisia de la Veneţia la data de 25 ianuarie 2000. El se referă
la elementul central al vieţii publice, participarea la organele alese ale
statului, în special la Parlamentul naţional. Această participare este
analizată din perspectiva dreptului electoral şi a posibilităţilor pe care le
oferă acesta persoanelor care aparţin minorităţilor naţionale de a fi prezente
în organele alese.
Regulile dreptului electoral referitoare la o
reprezentare specială a minorităţilor reprezintă excepţia. Astfel, printre
statele care au răspuns la
chestionarul Comisiei, numai 3 (Croaţia, România, Slovenia) prevedeau alegerea
unor deputaţi care să reprezinte minorităţile naţionale. Conform raportului,
România este ţara în care au participat la alegeri cele mai multe partide sau
organizaţii ale minorităţilor - asimilate partidelor politice în materie
electorală - şi care au deputaţi şi senatori în
Parlament.
Fără a garanta neapărat prezenţa unor persoane care
aparţin minorităţilor naţionale în organele alese, alte sisteme facilitează
reprezentarea organizaţiilor de minorităţi. In Polonia şi în Germania, regulile
în materie de cvorum nu se aplică efectiv în cazul unor astfel de organizaţii.
Sistemul belgian este specific. Totalitatea
instituţiilor este concepută astfel încât să asigure un echilibru între
diferitele grupuri lingvistice (mai degrabă decât între minorităţi
propriu-zise). In plus, în anumite teritorii mixte din punct de vedere lingvistic,
au fost făcute demersuri pentru ca alegătorii din diferitele comunităţi
lingvistice să fie reprezentaţi în organul ales.
Totuşi, cel mai adesea, reprezentarea minorităţilor în
organul ales este, dimpotrivă, asigurată de aplicarea regulilor generale ale
dreptului electoral, care tratează în acelaşi mod persoanele care aparţin unor
minorităţi naţionale şi celelalte persoane.
C. Recomandările de
la Lund cu privire la participarea efectivă a minorităţilor naţionale la viaţa
publică
25. Recomandările au
fost adoptate la Lund (Suedia) în septembrie 1999 de către un grup de experţi
internaţionali sub egida Inaltului Comisar pentru Minorităţile Naţionale al
OSCE. In părţile lor relevante, recomandările prevăd următoarele:
„B. Alegeri
7) Experienţa înregistrată mai ales în Europa
demonstrează importanţa procesului electoral în facilitarea participării
minorităţilor la viaţa politică. Statele trebuie să garanteze persoanelor
aparţinând minorităţilor naţionale dreptul de a lua parte la administrarea
treburilor publice, în special prin dreptul de a vota şi de a candida, fără
discriminare.
8) Reglementările privind
formarea şi activitatea partidelor politice trebuie să respecte principiul
libertăţii de asociere din dreptul internaţional. Acest principiu include libertatea
de a înfiinţa atât partide politice bazate pe identităţi comune, cât şi partide
ce nu se identifică exclusiv cu interesul unei comunităţi determinate.
9) Sistemul electoral ar trebui
să faciliteze reprezentarea minorităţilor şi influenţa exercitată de acestea.
- Atunci când minorităţile sunt concentrate din punct
de vedere teritorial, circumscripţiile care nu aleg decât un singur deputat pot
asigura minorităţii o reprezentare suficientă.
- Sisteme de reprezentare
proporţională, în care numărul de voturi pe care îl obţine un partid politic în
cadrul scrutinului naţional se reflectă în numărul de mandate la nivelul
legislativului, pot contribui la asigurarea reprezentării minorităţilor.
- Anumite forme de vot
preferenţial, în care alegătorii clasează candidaţii într-o ordine de
preferinţă pot facilita reprezentarea minorităţilor şi pot promova cooperarea
în interiorul comunităţii.
- Un prag electoral mai coborât pentru reprezentarea în
corpul legiuitor poate să consolideze includerea
minorităţilor naţionale în gestionarea chestiunilor publice.
10) Delimitarea
circumscripţiilor electorale ar trebui să permită o reprezentare echitabilă a
minorităţilor naţionale."
Recomandările de la Lund sunt dezvoltate în „Liniile
directoare pentru favorizarea participării minorităţilor naţionale la procesul
electoral", publicate în ianuarie 2001, sub egida OSCE.
D. Drept comparat în materie de recursuri
postelectorale
26. In ciuda diversităţii organizării şi a caracteristicilor
administraţiei electorale competente în materie de rezultate şi de repartizare
a mandatelor (comisii electorale independente, structuri guvernamentale, birouri electorale temporare, instanţe),
din elementele de care dispune Curtea cu privire la legislaţia unui mare număr
de state membre ale Consiliului Europei rezultă că există o anumită convergenţă
în ceea ce priveşte existenţa unui sistem de recurs postelectoral. In anumite
state, este posibil să se formuleze un astfel de recurs în faţa unui organ
considerat curte sau instanţă, indiferent că este vorba de judecătorul ordinar,
de o curte electorală specială sau de o instanţă constituţională. Dacă anumite
ţări prevăd până la două grade de recurs în faţa organelor jurisdicţionale,
altele nu prevăd decât un singur recurs de acest tip, în primă instanţă. Cele 3
ţări care nu prevăd niciun recurs jurisdicţional în afara validării puterilor
de către camera legislativă sunt ţări din Europa Occidentală (Belgia, Italia,
Luxemburg). Existenţa acestei tendinţe către jurisdicţionalizarea
contenciosului postelectoral se înscrie pe traseul normelor europene
preconizate de Comisia de la Veneţia, care subliniază că în toate situaţiile ar
trebui să existe un recurs jurisdicţional, singurele recursuri în faţa comisiei
de validare a Parlamentului sau în faţa unei comisii electorale neoferind
garanţii suficiente.
a) Administraţia electorală centrală ca organ de
recurs
27. Acest sistem este adoptat de România şi Albania. In această din
urmă ţară este posibilă contestarea deciziilor referitoare la declararea
rezultatelor în faţa comisiei electorale centrale înseşi. Cu toate acestea,
părţile lezate pot apoi să facă recurs împotriva deciziei comisiei în faţa unei
instanţe (colegiul electoral al Curţii de Apel Tirana).
b) Validarea politică: comisiile parlamentare de
validare
28. Dacă această
practică este larg răspândită, 3 ţări (Belgia, Italia, Luxemburg) prezintă
particularitatea de a nu prevedea un alt recurs postelectoral decât validarea
de către Parlament, deciziile birourilor electorale fiind considerate
definitive. Având în vedere acest lucru, aceste 3 ţări se bucură de o
îndelungată tradiţie democratică ce tinde să risipească eventualele îndoieli în
ceea ce priveşte legitimitatea unei astfel de practici. Totuşi, Comisia de la
Veneţia se arată rezervată în general în ceea ce priveşte eficienţa acestui tip
de recurs, imparţialitatea unor astfel de organe părând să fie sub semnul
întrebării (vezi mai sus, paragraful 22).
29. In acest sens, putem reaminti exemplul francez: deoarece Comisia de
validare (care pe atunci era singura competentă să statueze asupra
recursurilor) a exclus, în 1956, 25 de deputaţi pujadişti din Parlament,
Consiliul Constituţional instituit de Constituţia din 1958 a fost însărcinat să
evite astfel de dificultăţi, iar practica validării pur şi simplu a dispărut
din peisajul parlamentar francez. De altfel, putem sublinia că, în 2005,
Elveţia a instaurat posibilitatea unui recurs în faţa Tribunalului federal (în
timp ce până atunci numai verificarea puterilor de către Consiliul naţional
ţinea loc de recurs).
30. Totuşi, această practică rămâne implantată în anumite state. Pe de
altă parte, în numeroase ţări, printre care şi Elveţia, persistă un sistem
dublu. Controlul jurisdicţional nu împiedică de fapt existenţa unei validări de
către Parlament, în măsura în care obiectivele unuia şi ale celuilalt rămân
diferite: într-un caz este vorba de un control judiciar menit să soluţioneze
eventuale litigii, în celălalt caz este vorba de un control politic ce vizează
validarea mandatelor. Existenţa acestui tip de validare se bazează pe o
recunoaştere a specificităţii şi independenţei puterii legislative raportate
atât la puterea executivă, cât şi la puterea judiciară.
c) Recursul jurisdicţional
31. Un prim tip de recurs este cel formulat în faţa judecătorului „ordinar".
Instanţele competente pot fi instanţe administrative şi curţi de apel, cum este
cazul în următoarele ţări: Andora, Azerbaidjan, Bosnia-Herţegovina, Spania
(Camera contencioasa administrativă a Curţii Supreme), Georgia (Curtea şi Curtea de Apel din Tbilissi), Ungaria,
Letonia (Departamentul pentru probleme administrative al Senatului Curţii
Supreme), Marea Britanie (Election Court din cadrul High Court şi apel în faţa
Court of Appeal).
32. Numeroase state îi încredinţează judecătorului constituţional
sarcina de a statua asupra contenciosului postelectoral. Totuşi, controlul pe
care îl exercită acesta nu este neapărat acelaşi de la un sistem la altul:
astfel, acesta se poate limita să controleze constituţionalitatea (Georgia) sau
să verifice şi să aprobe rezultatele transmise de către comisia electorală
(Azerbaidjan).
33. Anumite ţări au
adoptat acest tip de recurs, fie în primă, fie în ultimă instanţă: Andora (al
doilea grad de jurisdicţie), Armenia (primul grad), Croaţia (primul grad),
Spania (al doilea grad şi protecţia drepturilor fundamentale), Estonia (primul
grad, în faţa Curţii Supreme ca judecător constituţional), Franţa (primul
grad), Georgia (numai dacă se ridică probleme de constituţionalitate), Malta
(primul grad), Elveţia (al doilea grad în faţa Tribunalului federal).
34. In fine, anumite sisteme cuprind instanţe ce nu pot fi sesizate
decât cu cauze de contencios electoral. Ele sunt formate din judecători ce
provin, în general, din alte instanţe şi au o durată de viaţă limitată (timpul
termenelor de recurs după publicarea rezultatelor), însă se bucură de o
competenţă exclusivă în materie de contencios electoral. In următoarele ţări au
fost instituite organe specifice de acest tip: Albania (colegiul electoral al
Curţii de Apel Tirana), Grecia (Curtea specială supremă, specializată în
anumite tipuri de contencios, printre care şi contenciosul electoral), Marea
Britanie (Election court), Suedia (Comisia de revizuire electorală).
d) Recursul în faţa executivului
35. Se cunoaşte un
singur caz, cel al Elveţiei (contestaţie în faţa Guvernului cantonai). Această
particularitate este rezultatul istoriei ţării şi al tradiţiei sale federale;
cu toate acestea, începând cu anul 2005, puterile Guvernului cantonai merg mână
în mână cu validarea de către Consiliul naţional (Parlament) a propriilor sale
puteri, precum şi cu recursul în faţa Tribunalului federal.
ÎN DREPT
I. Asupra pretinsei
încălcări a art. 3 din Protocolul nr. 1 la Convenţie
36. Reclamantul se
plânge de refuzul autorităţilor de a-i atribui un mandat de deputat în numele
minorităţii italiene cu ocazia alegerilor parlamentare din 2000. El invocă art.
3 din Protocolul nr. 1, care prevede următoarele:
„Inaltele părţi contractante se angajează să
organizeze, la intervale rezonabile, alegeri libere cu vot secret, în
condiţiile care asigură libera exprimare a opiniei poporului cu privire la
alegerea corpului legislativ."
A. Argumentele
părţilor
37. Guvernul subliniază
încă de la început că, în conformitate cu jurisprudenţa Curţii, statele
contractante se bucură de o largă marjă de apreciere în materie electorală.
Acesta argumentează că exigenţele impuse de legislaţia în vigoare la data
evenimentelor (Constituţia şi Legea nr. 68/1992) pentru reprezentarea
minorităţilor în Parlament erau minimale, că urmăreau un scop legitim şi că
mijloacele folosite pentru a atinge acest scop nu erau disproporţionate.
38. Guvernul consideră că în Decizia sa din 2 decembrie 2000, Biroul
Electoral Central a interpretat corect prevederile legislative relevante în
materie de alegere a deputaţilor care reprezintă minorităţile naţionale.
Astfel, biroul a considerat pe bună dreptate că mandatul trebuia să îi fie
atribuit organizaţiei italiene care a reunit cel mai mare număr de voturi în
una şi aceeaşi circumscripţie, în cazul de faţă Comunitatea Italiană din România. Or, reclamantul reprezenta
Asociaţia Italienilor din România.
39. In fine, Guvernul subliniază că reprezentarea minorităţilor în
Parlamentul român este importantă. De altfel, tocmai acest lucru l-a constatat
Comisia de la Veneţia în raportul său din 25 ianuarie 2000 privind legea
electorală şi minorităţile naţionale şi în avizul său din 2005 asupra
proiectului de lege referitor la statutul minorităţilor din România. Astfel, cu
ocazia alegerilor legislative din 2000, minorităţilor naţionale li s-au
atribuit 45 de mandate de deputaţi dintr-un total de 341, iar cu ocazia
alegerilor municipale au fost aleşi sute de primari şi consilieri judeţeni şi
locali care aparţineau unor minorităţi naţionale.
40. Reclamantul arată că Asociaţia Italienilor din România, din care
făcea parte, şi Comunitatea Italiană din România au semnat un protocol de
alianţă validat de Biroul Electoral Central, în baza căruia Asociaţia
Italienilor din România participa la alegeri cu emblema sa electorală, iar
Comunitatea Italiană din România, cu numele său. Cu ocazia alegerilor
parlamentare din 2000, ar fi făcut aşadar parte din aceeaşi organizaţie cu
doamna Ileana Stana Ionescu, şi anume Comunitatea Italiană din România.
41. Reclamantul consideră că interpretarea dispoziţiilor electorale
dată de Biroul Electoral Central este contrară logicii înseşi a posibilităţii
pe care Ie-o oferă legea reprezentanţilor minorităţilor de a depune o listă în
mai multe circumscripţii, aplicând principiul reprezentării la nivel naţional.
In plus, acesta argumentează că mandatul de deputat este atribuit minorităţilor
care au obţinut cel puţin 5% din sufragiile valabil exprimate la nivel naţional
pentru alegerea unui deputat, şi aceasta pe lângă numărul de deputaţi rezultat
din norma de reprezentare.
B. Aprecierea Curţii
1. Principiile care se
desprind din jurisprudenţa Curţii
42. Curtea reaminteşte că art. 3 din Protocolul nr. 1 diferă de celelalte
prevederi ale Convenţiei şi ale protocoalelor sale ce garantează drepturi prin
faptul că enunţă obligaţia înaltelor părţi contractante de a organiza alegeri
în condiţii ce asigură libera exprimare a opiniei poporului şi nu un drept sau
o libertate în mod special. Cu toate acestea, având în vedere lucrările
pregătitoare ale art. 3 din Protocolul nr. 1 şi interpretarea dată acestei
clauze în cadrul Convenţiei în întregul său, Curtea a stabilit că acest articol
presupune şi drepturi subiective, printre care dreptul de vot şi dreptul de a
candida la alegeri (Mathieu-Mohin şi Clerfayt împotriva Belgiei, 2 martie 1987, §§ 46-51, seria A nr. 113, Zdanoka împotriva
Letoniei [MC], nr. 58.278/00, §102, CEDO 2006-IV).
43. Drepturile garantate de art. 3 din Protocolul nr. 1 sunt cruciale
pentru stabilirea şi menţinerea fundamentelor unei veritabile democraţii
guvernate de supremaţia dreptului. Totuşi, aceste drepturi nu sunt absolute.
Există loc pentru „limitări implicite", iar statelor contractante trebuie
să li se acorde o marjă de apreciere în materie. In acest sens, Curtea a
reafirmat deja că marja de apreciere în acest domeniu este mare (Mathieu-Mohin, hotărârea menţionată
mai sus, § 52, şi, mai recent, Matthews împotriva
Marii Britanii [MC], nr. 24 .833/94, § 63, CEDO 1999-I, Labita împotriva
Italiei [MC], nr. 26.772/95, § 201, CEDO 2000-IV,
şi Podkolzina împotriva Letoniei, nr. 46.726/99, § 33, CEDO 2002-II). Există numeroase modalităţi de
a organiza şi de a face să funcţioneze sistemele electorale, precum şi o
multitudine de diferenţe în cadrul Europei, în special în evoluţia istorică,
diversitatea culturală şi gândirea politică pe care fiecare stat contractant
are obligaţia de a o încorpora în propria sa viziune a democraţiei [Hirst împotriva Marii Britanii (nr. 2)
[MC], nr. 74.025/01, § 6l , CEDO 2005-IX].
44. Cu toate acestea,
Curţii îi revine misiunea de a statua în ultimă instanţă asupra respectării
cerinţelor art. 3 din Protocolul nr. 1; aceasta trebuie să se asigure că
exigenţele cărora li se subordonează drepturile de vot sau faptul de a candida
la alegeri nu reduc
drepturile în discuţie de aşa manieră, încât să le atingă în chiar esenţa lor
şi să le lipsească de eficienţă, că aceste condiţii urmăresc un scop legitim şi
că mijloacele utilizate nu se dovedesc a fi disproporţionate (Mathieu-Mohin, ibidem). In mod
special, niciuna dintre condiţiile impuse, dacă este cazul, nu trebuie să
împiedice libera exprimare a poporului cu privire la alegerea corpului
legislativ - cu alte cuvinte, ele trebuie să reflecte sau să nu contracareze
preocuparea de a menţine integritatea şi eficienţa unei proceduri electorale ce
urmăreşte să determine voinţa poporului prin intermediul sufragiului universal (Hirst, hotărârea
menţionată mai sus, § 62; Yumak şi Sadak împotriva Turciei [MC], nr. 10.226/03, § 109, 8 iulie
2008). Totuşi, Curtea nu trebuie să ia poziţie cu privire la alegerea unui
sistem electoral, şi nu a altuia. Intr-adevăr, această alegere, dictată de
considerente de ordin istoric şi politic care îi sunt proprii, ţine în
principiu de domeniul de competenţă exclusivă a statului (vezi Podkolzina împotriva Letoniei, nr.
46.726/99, § 34, CEDO2002-II).
2. Aplicarea acestor
principii generale în speţă
45. In speţă, Curtea observă încă de la început că din probele aflate la
dosar rezultă că reclamantul a candidat într-adevăr în numele Comunităţii
Italiene din România, şi nu al Asociaţiei Italienilor din România, aşa cum
susţine Guvernul.
46. Aceasta observă că
prezenta cauză nu se referă, ca în marea majoritate a hotărârilor pe care le-a
dat până în prezent în materie electorală, la condiţii de eligibilitate, ci la
atribuirea unui mandat de deputat, ceea ce reprezintă o chestiune de drept
postelectoral. Este vorba de o problematică la fel de crucială, care pe
deasupra influenţează direct rezultatul alegerilor, circumstanţă căreia Curtea
îi acordă o foarte mare importanţă [I.Z. împotriva
Greciei, nr. 18.997/91, Decizia Comisiei din 28
februarie 1994, Decizii şi rapoarte (DR), şi Babenko
împotriva Ucrainei (dec), nr. 43.476/98, 4 mai
1999].
47. In acest sens,
Curtea reaminteşte că obiectul şi scopul Convenţiei, instrument de protecţie a
fiinţelor umane, impun interpretarea şi aplicarea prevederilor sale într-un mod
care să nu permită ca exigenţele sale să devină teoretice sau iluzorii, ci
concrete şi efective (vezi, de exemplu, hotărârile Artico
împotriva Italiei din 13 mai 1980, seria A nr. 37,
pp. 15-16, § 33; Partidul comunist unificat din
Turcia şi alţii împotriva Turciei din 30 ianuarie 1998, Culegere 1998-I, pp. 18-19, § 33, şi Chassagnou
si alţii împotriva Franţei [MC], nr. 25.088/94, 28.331/95 şi 28.443/95, §
100, CEDCM999-III). Or, dreptul de a candida la alegeri şi, dacă este cazul, de
a fi ales, garantat de art. 3 din Protocolul nr. 1 şi inerent noţiunii de regim
cu adevărat democratic, nu ar fi decât iluzoriu dacă partea interesată ar putea
în orice moment să fie lipsită de el în mod arbitrar. Prin urmare, dacă este
adevărat că statele dispun de o mare marjă de apreciere
în stabilirea regulilor electorale in abstracto, principiul efectivităţii drepturilor impune ca deciziile luate în
aplicarea acestor reguli să fie conforme cu un anumit număr de criterii care
permit evitarea arbitrarului. In mod special, aceste decizii trebuie luate de
către un organ ce prezintă un minimum de garanţii de imparţialitate. De
asemenea, puterea autonomă de apreciere a acestui organ nu trebuie să fie
exorbitantă; ea trebuie să fie la un nivel suficient de precizie, circumscris
de prevederile dreptului intern. In fine, procedura constatării
neeligibilităţii trebuie să fie capabilă să garanteze o decizie echitabilă şi
obiectivă, precum şi să evite orice abuz de putere din partea autorităţii
competente (Podkolzina, menţionată mai sus, § 35).
48. Curtea constată încă
de la început că România a ales să asigure o reprezentare specială a
minorităţilor în Parlament şi că este vorba de ţara europeană cu cel mai mare
număr de partide sau organizaţii de minorităţi care au participat la alegeri şi
care au reprezentanţi în Parlament (vezi concluziile raportului privind dreptul
electoral şi minorităţile naţionale, paragraful 24 de mai sus).
49. Curtea observă că Legea nr. 68/1992 nu enunţă cu claritate
procedura de urmat pentru atribuirea mandatului parlamentar corespunzător
organizaţiei câştigătoare reprezentând o minoritate naţională. Astfel, Biroul
Electoral Central, conform art. 68 alin. (1) lit. g) din legea de mai sus,
trebuie „să determine numele şi prenumele primului candidat înscris pe lista
organizaţiei ce are dreptul la un mandat de deputat, care a strâns cel mai mare
număr de sufragii". Aşadar, acest text nu precizează dacă este vorba de
cel mai mare număr de voturi la nivel naţional sau la nivelul unei
circumscripţii electorale. Or, o astfel de precizare se poate dovedi a fi
decisivă în momentul determinării candidatului reţinut.
50. In cadrul Comunităţii
Italiene din România, în numele căreia a candidat reclamantul, mandatul nu i-a
fost atribuit reclamantului, care obţinuse cel mai mare număr de sufragii pe
întregul teritoriu, ci unui alt candidat, care obţinuse un număr mare de voturi
în una şi aceeaşi circumscripţie. Biroul Electoral Central a optat, aşadar,
pentru o metodă bazată pe reprezentativitatea teritorială, şi nu pe
reprezentativitatea naţională.
51. In speţă se ridică întrebarea dacă această lipsă de claritate a
regulilor electorale putea da loc unei interpretări arbitrare în momentul
aplicării lor. In acest sens, Curtea reaminteşte că a sancţionat deja
interpretarea extensivă şi, prin urmare, arbitrară a unei prevederi legale în
materie electorală [vezi cauzele Kovach împotriva
Ucrainei (Cererea nr. 39.424/02, §§ 48-62,
Hotărârea din 7 februarie 2008), referitoare la invalidarea scrutinului în 4
circumscripţii la alegerile parlamentare, ceea ce a dus
la alegerea unui alt candidat decât reclamantul; Lykourezos împotriva
Greciei (nr. 33.554/03, §§ 50-58, CEDO 2006-VIII),
referitoare la pierderea unui mandat parlamentar din cauza unei
incompatibilităţi profesionale introduse de o nouă lege; Paschalidis,
Koutmeridis şiZaharakis împotriva Greciei (nr. 27.863/05, 28.422/05 şi 28.028/05, §§ 29-35, Hotărârea din 10
aprilie 2008), referitoare la luarea în considerare a buletinelor de vot în alb
la calculul coeficientului electoral într-o singură circumscripţie electorală].
52. In opinia Curţii,
lipsa de claritate a prevederilor relevante în materie le impunea autorităţilor
naţionale să fie prudente în interpretarea lor, ţinând cont de impactul direct
pe care aceasta îl avea asupra rezultatului alegerilor
(vezi Kovach, menţionată mai sus, § 59). Biroul
Electoral Central a interpretat prevederile Legii nr. 68/1992 în sensul că
mandatul trebuia să fie atribuit listei organizaţiei cetăţenilor ce aparţin
unei minorităţi naţionale care a strâns cel mai mare număr de voturi în una şi
aceeaşi circumscripţie electorală. Acesta nu a precizat dacă era vorba de o
primă interpretare a acestei prevederi sau dacă exista o practică constantă în
materie. Nu a explicat nici de ce criteriul reprezentativităţii teritoriale se
aplica minorităţilor naţionale, deşi acestea beneficiau, sub alte aspecte
legate de alegeri, de prevederi speciale legate de criteriul
reprezentativităţii naţionale. In fine, deşi Curtea i-a adresat invitaţia,
Guvernul nu a oferit mai multe informaţii cu privire la interpretarea dată de
autorităţile naţionale sau de doctrină art. 68 alin. (1) lit. g) din Legea nr.
68/1992. Prin urmare, Curtea apreciază că prevederile hotărâtoare pentru
atribuirea unui mandat de deputat organizaţiei ce reprezintă o minoritate
naţională nu corespundeau la data evenimentelor cu cerinţele de precizie impuse
de jurisprudenţa sa (vezi mai sus, paragraful 47).
53. Totuşi, Curtea ia
act de modificarea legislativă intervenită cu privire la aplicabilitatea
prevederii litigioase în noua lege privind alegerile pentru Parlament (vezi
dreptul intern pertinent de mai sus, paragraful 19). Insă această modificare
legislativă este mult ulterioară faptelor denunţate de reclamant şi nu permite,
aşadar, remedierea situaţiei sale.
54. Pe de altă parte, Curtea observă că Biroul Electoral Central şi
comisia de validare a Camerei Deputaţilor au analizat contestaţia
reclamantului, după care au respins-o ca neîntemeiată. Or, în opinia Curţii, un
individ a cărui numire într-o funcţie de deputat a fost refuzată are motive legitime să se teamă
că marea majoritate a membrilor organului care au analizat legalitatea
alegerilor, mai exact membrii care reprezintă celelalte partide politice ale
Biroului Electoral Central, aveau un interes contrar interesului său. Regulile
de compunere a acestui organ constituit dintr-un mare număr de membri
reprezentând partide politice nu par, aşadar, să ofere o garanţie suficientă de
imparţialitate. Aceeaşi concluzie este valabilă a
fortiori pentru comisia de validare a Camerei Deputaţilor.
55. In plus, Curtea
observă că nicio instanţă naţională nu s-a pronunţat asupra interpretării
prevederii legale în discuţie. Astfel, Curtea Supremă de Justiţie a respins
contestaţia reclamantului ca inadmisibilă, considerând că deciziile Biroului
Electoral Central erau definitive. Ulterior, Curtea Constituţională s-a limitat
la a-l informa pe reclamant că nu este competentă în materie electorală. In
acest sens, Curtea reaminteşte că în Cauza Babenko menţionată mai sus a considerat important faptul că susţinerile
reclamantului fuseseră analizate în cadrul unei proceduri judiciare.
56. Această abordare
este, de altfel, confirmată de Comisia de la Veneţia în Codul bunelor practici
în materie electorală, care recomandă un control judiciar al aplicării
regulilor electorale, eventual ca o completare a recursurilor în faţa
comisiilor electorale sau în faţa Parlamentului (paragraful 22 de mai sus).
Elementele de drept comparat arată şi faptul că mai multe state membre ale
Consiliului Europei au adoptat un control jurisdictional, numai câteva state
păstrând încă un control al alegerilor pur politic (paragraful 28 de mai sus).
57. In aceste condiţii,
Curtea apreciază că lipsa de claritate a legii electorale în ceea ce priveşte
minorităţile naţionale şi lipsa unor garanţii suficiente privind
imparţialitatea organelor însărcinate să analizeze contestaţiile reclamantului
au încălcat însăşi esenţa drepturilor garantate de art. 3 din Protocolul nr. 1.
Prin urmare, a avut loc încălcarea acestui articol.
II. Asupra pretinsei
încălcări a art. 13 din Convenţie coroborat cu art. 3 din Protocolul nr. 1
58. Invocând în esenţă
art. 13 din Convenţie coroborat cu art. 3 din Protocolul nr. 1, reclamantul se
plânge de lipsa unui recurs efectiv care să îi permită să conteste refuzul
autorităţilor de a-i atribui mandatul de deputat pentru minoritatea italiană
şi, în consecinţă, de încălcarea liberei exprimări a opiniei poporului în
alegerea corpului legislativ. Art. 13 din Convenţie prevede următoarele:
„Orice persoană, ale cărei
drepturi şi libertăţi recunoscute de prezenta convenţie au fost încălcate, are
dreptul să se adreseze efectiv unei instanţe naţionale, chiar şi atunci când
încălcarea s-ar datora unor persoane care au acţionat în exercitarea
atribuţiilor lor oficiale."
59. Guvernul susţine că
reclamantul dispunea de un recurs intern efectiv în sensul art. 13 din Convenţie,
şi anume contestaţia în faţa Biroului Electoral Central, organ care răspundea
cerinţelor impuse de jurisprudenţa Curţii. In acest sens, acesta subliniază că,
în temeiul art. 24 din Legea nr. 68/1992, Biroul Electoral Central era compus
din 7 judecători ai Curţii Supreme de Justiţie şi din 16 reprezentanţi ai
partidelor politice, că judecătorii erau aleşi în mod aleatoriu, prin tragere
la sorţi, că deciziile Biroului Electoral Central erau motivate şi că membrii
acestuia aveau posibilitatea de a formula opinii divergente.
60. In fine, Guvernul
argumentează că statele contractante au o largă marjă de apreciere în ceea ce
priveşte art. 13 din Convenţie (Wille împotriva
Liechtenstein [MC], nr. 28.396/95, § 75, CEDO
1999-VII) şi că dispoziţiile legislative ale altor state prevăd acelaşi recurs
intern în materie (vezi cazul Ungariei).
61. Reclamantul susţine
că Decizia din 2 decembrie 2002 a Biroului Electoral Central nu constituie un
recurs eficient. El consideră într-adevăr că acest organ nu este imparţial. In
mod special, acesta îi reproşează faptul că este constituit din judecători ai Curţii Supreme de Justiţie,
care ar fi fost astfel influenţată când a refuzat să îi analizeze contestaţia.
In fine, reclamantul consideră că trimiterea pe care Guvernul a făcut-o la
legislaţii electorale aşa-zis similare este lipsită de relevanţă în speţă,
ţinând cont de statutul special de care beneficiază minorităţile naţionale în
România.
62. Curtea apreciază că, pentru motivele ce figurează în paragrafele 55
şi 56 de mai sus, a avut loc şi încălcarea art. 13 din Convenţie coroborat cu
art. 3 din Protocolul nr. 1.
III. Asupra aplicării
art. 41 din Convenţie
63. Conform art. 41 din
Convenţie:
„In cazul în care Curtea declară că a avut loc o
încălcare a Convenţiei sau a protocoalelor sale şi dacă dreptul intern al
înaltei părţi contractante nu permite decât o înlăturare incompletă a
consecinţelor acestei încălcări, Curtea acordă părţii lezate, dacă este cazul,
o reparaţie echitabilă."
A. Prejudiciu
64. Ca daune materiale, reclamantul solicită suma de 200.000 euro, ce
corespunde salariilor şi indemnizaţiilor la care ar fi fost îndreptăţit ca
deputat pentru perioada 2000-2004. Ca daune morale, acesta solicită 1.500.000
euro pentru prejudiciul pe care susţine că l-ar fi suferit din cauza
imposibilităţii în care s-a aflat de a-şi exercita mandatul de deputat şi din
cauza atacurilor şi nedreptăţilor la care afirmă că el şi familia lui au fost
expuşi.
65. Guvernul consideră că suma solicitată de reclamant ca daune
materiale este excesivă şi pur speculativă. Acesta subliniază că pretenţia nu
este însoţită de niciun document justificativ. Pe de altă parte, el face
trimitere la jurisprudenţa Curţii referitoare la art. 3 din Protocolul nr. 1 la
Convenţie, în temeiul căreia Curtea nu acordă sume pentru daune materiale în
acest domeniu (Podkolzina, menţionată mai sus, § 49; Aziz împotriva
Ciprului, nr. 69.949/01 , § 43, CEDO 2004-V; Melnitchenko
împotriva Ucrainei, nr. 17.707/02, § 75, CEDO 2004-X; Hirst împotriva
Marii Britanii (nr. 2) [MC], nr. 74.025/01, § 94, CEDO 2005-IX).
66. In ceea ce priveşte
prejudiciul moral, Guvernul consideră că nu a fost stabilită nicio legătură de
cauzalitate între eventualul prejudiciu şi pretinsa încălcare a Convenţiei. In
plus, acesta subliniază că în mai multe cauze în care a constatat o încălcare a
art. 3 din Protocolul nr. 1 Curtea a considerat că, pentru prejudiciul moral
suferit de reclamanţi, constatarea încălcării oferea în sine o reparaţie
echitabilă suficientă. In orice caz, suma solicitată ar fi exorbitantă, având
în vedere sumele acordate în mod obişnuit de Curte în materie (Podkolzina, menţionată mai sus, § 52; Melnitchenko, menţionată mai sus, §78). „
67. In ceea ce priveşte prejudiciul material, Curtea nu poate specula
care ar fi putut fi rezultatul alegerilor dacă ar fi existat o prevedere clară,
interpretată de un organism care să respecte în mod suficient cerinţele de
imparţialitate. Pe de altă parte, partea interesată nu a menţionat activităţile
profesionale pe care Ie-a exercitat în perioada 2000-2004 şi nici nu a
demonstrat că suma onorariilor sau salariilor pe care eventual le-a perceput a
fost mai mică decât cea a indemnizaţiilor parlamentare pe care susţine că le-a
pierdut în perioada luată în considerare. Prin urmare, Curtea respinge
pretenţiile formulate de reclamant ca daune materiale (vezi Kovatch, menţionată mai sus, § 66).
68. In schimb, Curtea
recunoaşte că reclamantul a suferit un prejudiciu moral din cauza constatării
încălcate. In consecinţă, statuând cu echitate şi ţinând cont de toate
circumstanţele cauzei, Curtea îi alocă suma de 5.000 euro ca daune morale.
B. Cheltuieli de judecată
69. Reclamantul mai solicită şi suma de 2.300 euro pentru cheltuielile
de judecată angajate în cadrul procedurilor desfăşurate în faţa instanţelor
interne şi în faţa Curţii.
70. Guvernul subliniază că partea interesată nu a furnizat niciun
document justificativ în sprijinul cererii sale.
71. Conform
jurisprudenţei Curţii, un reclamant nu poate obţine rambursarea cheltuielilor
sale de judecată decât în măsura în care li s-au stabilit realitatea,
necesitatea şi caracterul rezonabil. In speţă, Curtea observă că reclamantul nu
şi-a detaliat cererile şi nici nu a comunicat vreun document justificativ în sprijinul pretenţiilor sale. Prin
urmare, ea nu poate acorda nicio sumă cu acest titlu.
C. Dobânzi moratorii
72. Curtea consideră
potrivit ca rata dobânzii moratorii să se bazeze pe rata dobânzii facilităţii
de împrumut marginal a Băncii Centrale Europene, majorată cu 3 puncte procentuale.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
In unanimitate,
CURTEA
1. hotărăşte că a avut loc
încălcarea art. 3 din Protocolul nr. 1 la Convenţie;
2. hotărăşte că a avut loc
încălcarea art. 13 din Convenţie coroborat cu art. 3 din Protocolul nr. 1;
3. hotărăşte:
a) ca statul pârât să îi plătească reclamantului, în 3
luni de la data rămânerii definitive a prezentei hotărâri conform art. 44 § 2
din Convenţie, 5.000 euro (cinci mii euro) ca daune morale, sumă care să fie
convertită în lei la cursul de schimb valabil la data plăţii, plus orice sumă
ce ar putea fi datorată cu titlu de impozit;
b) ca, începând de la expirarea termenului menţionat
mai sus şi până la efectuarea plăţii, această sumă să se majoreze cu o dobândă
simplă având o rată egală cu cea a facilităţii de împrumut marginal a Băncii
Centrale Europene valabilă în această perioadă, majorată cu 3 puncte
procentuale;
4. respinge cererea de
reparaţie echitabilă în rest.
Intocmită în limba franceză, apoi comunicată în scris
la data de 2 martie 2010, pentru aplicarea art. 77 §§ 2 şi 3 din Regulament.
Josep Casadevall,
preşedinte
Santiago Quesada,
grefier
La prezenta hotărâre este anexată, conform art. 45 § 2
din Convenţie şi art. 74 § 2 din Regulament, expunerea opiniei separate a
judecătoarei Ziemele.
J.C.M.
S.Q
OPINIE CONCORDANTĂ A JUDECĂTOAREI ZIEMELE
1. Am votat ca şi majoritatea pentru încălcarea art. 13
din Convenţie coroborat cu art. 3 din Protocolul nr. 1. Mi se pare important
faptul că Curtea ar trebui să continue să îşi dezvolte jurisprudenţa referitoare
la art. 13 (vezi, în acest sens, opinia mea disidentă în Cauza Zavoloka împotriva Letoniei, Cererea nr.
58.447/00, 7 iulie 2009).
2. Totuşi, în speţă, Curtea s-a mulţumit, în
raţionamentul său asupra art .
13, să facă trimitere la concluziile sale referitoare la art. 3 din Protocolul
nr. 1. Făcând acest lucru, aceasta a pierdut o ocazie de a preciza amploarea
obligaţiilor ce rezultă din art. 13 atunci când survin probleme de respectare a
drepturilor omului în contextul alegerilor naţionale. Curtea a apreciat că
prevederile legii electorale referitoare la minorităţile naţionale erau lipsite
de claritate şi că organele însărcinate să analizeze litigiile în materie
electorală nu erau suficient de imparţiale; de asemenea, Curtea a observat că
nicio instanţă nu s-a pronunţat asupra interpretării dreptului, nici măcar
asupra litigiului în sine.
Din aceste motive, a constatat încălcarea art. 3. In ceea ce priveşte
încălcarea art. 13 coroborat cu art. 3 din Protocolul nr. 1, aceasta a făcut
trimitere la concluziile sale referitoare la lipsa unui control jurisdicţional
(vezi paragraful 62 din hotărâre).
3. Trebuie menţionat faptul că,
până la această hotărâre, Curtea analiza din perspectiva art. 3 din Protocolul
nr. 1 funcţionarea recursurilor referitoare la susţineri pe probleme electorale
(vezi Podkolzina împotriva Letoniei, nr. 46.726/99, § 37, CEDO 2002-II). In Cauza Podkolzina, aceasta a considerat că nu era necesar să analizeze separat lipsa unui recurs efectiv din punctul de vedere al
art. 13 (ibidem, § 45). Cauza de faţă marchează
aşadar o cotitură în jurisprudenţa sa, cotitură la care subscriu.
4. Rămâne adevărat faptul că problematica ridicată în
speţă este aceea a naturii şi a amplorii obligaţiilor ce decurg din art. 13, în
limita relevanţei acestor elemente pentru analiza cauzei de faţă. Cu alte
cuvinte, trebuie să ne întrebăm care sunt recursurile efective care ar trebui
să existe pentru analiza alegaţiilor
privind încălcarea dreptului la alegeri libere. Până în prezent, Curtea a
desprins în jurisprudenţa sa mai multe elemente care precizează noţiunea de
recurs efectiv în sensul art. 13. De asemenea, aceasta a admis că, pentru ca
recursul să fie efectiv, nu era necesar să fie judiciar sau să fie suficient
sieşi: o serie de recursuri privite în ansamblul lor pot răspunde cerinţei de
efectivitate. In plus, efectivitatea, aşa cum o interpretează Curtea, constă
atât în împiedicarea apariţiei sau perpetuării încălcării pretinse, cât şi în
oferirea unui remediu adecvat victimei încălcării, de exemplu sub forma unei
despăgubiri, pentru orice încălcare deja produsă (vezi Kudfa împotriva Poloniei [MC], nr.
30.210/96, § 158, CEDO 2000-XI). 5. In speţă, reclamantul susţinea, în temeiul
art. 13, că niciun recurs nu îi permitea să îşi recupereze locul în Parlament;
la rândul său, Guvernul argumenta că compunerea Biroului Electoral Central
respecta cerinţele obligatorii pentru ca recursurile în faţa sa să fie
considerate efective. Or, întrucât Curtea a făcut trimitere la concluzia sa
referitoare la lipsa unui control jurisdicţional, aceasta nu a dezvoltat nici
pornind de la observaţiile părţilor, nici din propria iniţiativă noţiunea de
efectivitate a recursurilor în cazuri precum cel al reclamantului. Observ în
această privinţă faptul că Codul bunelor practici în materie electorală adoptat
în 2002 de Comisia de la Veneţia a Consiliului Europei admite că un recurs
poate fi efectiv nu numai atunci când este analizat de instanţe, ci şi atunci
când este examinat de comisii electorale (vezi paragraful 93 din cod, citat la paragraful
22 din hotărâre). Consider că, limitându-se la a face trimitere la lipsa de
control jurisdicţional disponibil pentru părţile interesate în general şi
pentru reclamant în particular, Curtea nu a răspuns la întrebarea ridicată din
perspectiva art. 13, şi anume cea a existenţei unui ansamblu eficient de
instituţii şi proceduri care i-ar fi permis reclamantului să conteste în fond
privarea de mandat a cărui victimă se considera şi să ceară o reparaţie
adecvată.