DECIZIE Nr.
972 din 31 octombrie 2007
referitoare la
constitutionalitatea Legii pentru respingerea Ordonantei de urgenta a
Guvernului nr. 25/2007 privind stabilirea unor masuri pentru reorganizarea
aparatului de lucru al Guvernului
ACT EMIS DE:
CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 828 din 4 decembrie 2007
In temeiul dispoziţiilor art. 146 lit. a) din
Constituţie şi ale art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea
Curţii Constituţionale, prin Adresa nr. 5/5.215/C.PT. din 9 octombrie 2007,
Guvernul României a sesizat Curtea Constituţională cu privire la
neconstituţionalitatea Legii pentru respingerea Ordonanţei de urgenţă a
Guvernului nr. 25/2007 privind stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea
aparatului de lucru al Guvernului.
Sesizarea a fost înregistrată la Curtea Constituţională
sub nr. 9.471 din 9 octombrie 2007 si formează obiectul Dosarului nr.
1.409A/2007.
La sesizare au fost anexate, în copie, următoarele
documente:
- Raportul întocmit de Comisia pentru administraţie
publică, organizarea teritoriului şi protecţia mediului nr. 416 din 27 iunie 2007;
- Legea pentru respingerea Ordonanţei de urgenţă a
Guvernului nr. 25/2007 privind stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea
aparatului de lucru al Guvernului, în forma adoptată de Senat;
- extrasul din stenograma şedinţei Senatului din data
de 18 septembrie 2007, cuprinzând dezbaterile şi votul asupra legii în
discuţie.
Obiectul sesizării de neconstituţionalitate îl
constituie unele critici privitoare la ceea ce, în opinia Guvernului,
constituie „grave vicii constituţionale, atât sub aspectul calificării actului
normativ supus controlului şi, respectiv, al procedurii de adoptare a acestuia,
cât şi sub aspectul soluţiei legislative propuse."
In funcţie de aspectele sesizate, acestea formează două
categorii:
I. Prima categorie de
critici, referitoare la neconstituţionalitatea
extrinsecă a legii deduse controlului, constă în aceea că adoptarea actului normativ contestat s-a făcut
cu nerespectarea prevederilor art. 1 alin. (5), ale art. 75 alin. (1), ale art.
76 alin. (1)şi ale art. 115 alin. (5) teza finală din Constituţie. In acest
sens se susţine:
1. Raportul favorabil, cu amendamente, întocmit de
Comisia pentru administraţie publică, organizarea teritoriului şi protecţia
mediului a fost supus votului în plenul Senatului şi a întrunit 27 de voturi
pentru, 47 de voturi împotrivă şi 3 abţineri, nefiind aprobat sau respins cu
votul prevăzut de art. 102 alin. (5) din Regulamentul Senatului, aprobat prin
Hotărârea nr. 28/2005, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit
căruia „Raportul
comisiei sesizate în fond se aprobă sau se respinge de Senat cu acelaşi cvorum
cu care se aprobă sau se respinge legea pentru care este întocmit", deşi preşedintele de şedinţă a atenţionat senatorii că „legea are
caracter de lege organică".
2. Cu toate că raportul nu a
fost aprobat sau respins cu votul cerut pentru legile organice, minimum 69 de
voturi, proiectul de Lege pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului
nr. 25/2007 a fost supus votului plenului Senatului, care a fost următorul: 17
voturi pentru, 58 de voturi împotrivă şi 3 abţineri, In mod eronat, pe baza
acestui vot, preşedintele de şedinţă a anunţat că, „pe cale de consecinţă,
proiectul de Lege pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului, precum
şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 25/2007 sunt
respinse definitiv în plenul Senatului".
3. Proiectul de lege de aprobare nefiind adoptat de
Senat, s-a considerat că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 25/2007 a fost
respinsă „pe cale de consecinţă", cu toate că plenul Senatului nu s-a
pronunţat asupra unei legi de respingere.
4. Proiectul de lege de aprobare trebuia transformat
în proiect de lege de respingere, având tot caracter de lege organică, şi supus
votului, iar în cazul în care nu s-ar fi întrunit votul necesar pentru
adoptarea unei legi organice, minimum 69 de voturi, trebuia reluat votul în
aceeaşi şedinţă sau în alta.
5. Chiar dacă s-ar admite posibilitatea adoptării unei
legi „pe cale de consecinţă", se constată că nu s-a întrunit majoritatea
de voturi cerută pentru adoptarea unei legi cu caracter organic, având în
vedere că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 25/2007, reglementând într-o
materie rezervată legilor organice, a produs efecte de lege organică. Or, în
cazul unei legi organice, încetarea aplicării ei nu se poate face decât tot
printr-o lege cu caracter organic, fiind invocată în acest sens Decizia Curţii
Constituţionale nr. 545/2006 referitoare la constituţionalitatea Legii
camerelor de comerţ şi industrie din România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 638 din 25 iulie 2006.
6. Intrucât legea de respingere a fost adoptată de
Senat „pe cale de consecinţă", în condiţiile art. 76 alin. (2) din
Constituţie, deci ca lege ordinară, au fost încălcate dispoziţiile art. 75
alin. (1) din Constituţie, cu privire la competenţele Camerelor Parlamentului, şi ar fi trebuit să se
facă aplicarea prevederilor art. 75 alin. (4), ceea ce ar fi un nonsens, atât
timp cât reglementările cuprinse în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.
25/2007 au în mod clar caracter de lege organică, caz în care Senatul este
considerat Cameră decizionala. De altfel, în raportul Comisiei pentru
administraţie publică, organizarea teritoriului şi protecţia mediului se
precizează că „proiectul de lege urmează a fi dezbătut de Senat în calitate de
Cameră decizionala".
II. In ceea ce
priveşte critica de neconstituţionalitate intrinsecă a Legii pentru respingerea
Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 25/2007, se
susţine că dispoziţiile legii deduse controlului sunt neconstituţionale în
raport cu prevederile art. 115 alin. (8) din Constituţie întrucât nu
reglementează măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe
perioada de aplicare a ordonanţei de urgenţă respinse şi nici situaţia actelor
adoptate de Guvern în baza şi pentru aplicarea ordonanţei de urgenţă respinse,
putându-se considera, în lipsa precizărilor necesare, că actele respective sunt
şi rămân în vigoare. Prin urmare, actele adoptate de Guvern, respectiv de
primul-ministru, cu privire la organizarea şi funcţionarea structurilor din
cadrul aparatului de lucru al Guvernului, anterior intrării în vigoare a Ordonanţei
de urgenţă a Guvernului nr. 25/2007, au fost şi rămân abrogate prin actele
adoptate de Guvern, respectiv de primul-ministru, în aplicarea Ordonanţei de
urgenţă a Guvernului nr. 25/2007. Se invocă în acest sens dispoziţiile art. 62
alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru
elaborarea actelor normative, potrivit cărora: „Abrogarea unei dispoziţii
sau a unui act normativ are caracter definitiv. Nu este admis ca prin abrogarea
unui act de abrogare anterior să se repună în vigoare actul normativ iniţial.
Fac excepţie prevederile din ordonanţele Guvernului care au prevăzut norme de
abrogare şi au fost respinse prin lege de către Parlament".
In final, se solicită să se constate
neconstituţionalitatea Legii pentru respingerea Ordonanţei de urgenţă a
Guvernului nr. 25/2007 privind stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea
aparatului de lucru al Guvernului.
In conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (3) din
Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale,
sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului,
precum şi Avocatului Poporului, pentru a transmite
punctele lor de vedere.
Avocatul Poporului consideră
că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 25/2007 nu conţine norme de natura
legii organice prin care să fie reglementată organizarea Guvernului. De
asemenea, apreciază că „este atributul Curţii Constituţionale să solicite
Parlamentului informaţii în legătură cu aprecierea sa asupra reglementării
măsurilor necesare cu privire la efectele juridice produse de Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 25/2007 pe perioada sa de aplicare."
Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au transmis punctele lor de vedere asupra sesizării de
neconstituţionalitate.
CURTEA,
examinând sesizarea de
neconstituţionalitate, actele depuse la dosar, punctul de vedere al Avocatului
Poporului, raportul întocmit de judecătorii-raportori, dispoziţiile legii
criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi dispoziţiile Legii
nr. 47/1992, reţine următoarele:
Curtea a fost legal sesizată şi este competentă,
potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 1, 10, 15,
16 şi 18 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii
Constituţionale, să soluţioneze sesizarea de neconstituţionalitate formulată de
Guvern.
Obiectul sesizării de neconstituţionalitate îl
constituie Legea pentru respingerea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
25/2007 privind stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea aparatului de lucru
al Guvernului, cu următorul conţinut: „Articol unic.
- Se respinge Ordonanţa
de urgenţă a Guvernului nr. 25 din 18 aprilie 2007 privind stabilirea unor
măsuri pentru reorganizarea aparatului de lucru al Guvernului, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 270
din 23 aprilie 2007."
Prevederile constituţionale considerate ca fiind
încălcate prin dispoziţiile criticate sunt următoarele:
- Art. 1 alin. (5): „In
România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este
obligatorie.";
- Art. 75 alin. (1): „Se
supun spre dezbatere şi adoptare Camerei Deputaţilor, ca primă Cameră sesizată,
proiectele de legi şi propunerile legislative pentru ratificarea tratatelor sau
a altor acorduri internaţionale şi a măsurilor legislative ce rezultă din
aplicarea acestor tratate sau acorduri, precum şi proiectele legilor organice
prevăzute la articolul 31 alineatul (5), articolul 40 alineatul (3), articolul
55 alineatul (2), articolul 58 alineatul (3), articolul 73 alineatul (3) literele
e), k), I), n),
o), articolul 79 alineatul (2), articolul 102 alineatul (3), articolul 105
alineatul (2), articolul 117 alineatul (3), articolul 118 alineatele (2) şi
(3), articolul 120 alineatul (2), articolul 126 alineatele (4) şi (5) şi
articolul 142 alineatul (5). Celelalte proiecte de legi sau propuneri
legislative se supun dezbaterii şi adoptării, ca primă Cameră sesizată,
Senatului.";
- Art. 76 alin. (1): „Legile
organice şi hotărârile privind regulamentele Camerelor se adoptă cu votul
majorităţii membrilor fiecărei Camere.";
- Art. 115 alin. (5) teza finală: „Ordonanţa de
urgenţă cuprinzând norme de natura legii organice se aprobă cu majoritatea
prevăzută la articolul 76 alineatul (1)."
- Art. 115 alin. (8): „Prin legea de aprobare sau de
respingere se vor reglementa, dacă este cazul,
măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de
aplicare a ordonanţei."
Analizând sesizarea, Curtea reţine că legea criticată -
calificată drept lege organică - are ca obiect ordonanţa care reglementează
stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea aparatului de lucru al Guvernului
menite să conducă la îmbunătăţirea şi eficientizarea activităţii acestuia şi să
asigure un proces decizional accelerat la nivelul unor structuri mai flexibile,
în noul cadru organizatoric stabilit prin Hotărârea Parlamentului nr. 19/2007
privind modificarea structurii şi componenţei Guvernului, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 231 din 3 aprilie 2007. In acest context, noua structură şi componenţa
aparatului de lucru al Guvernului au fost modificate.
Curtea constată că legea supusă controlului de
constituţionalitate a fost adoptată cu încălcarea normelor constituţionale
referitoare la procedura de legiferare.
In temeiul dispoziţiilor alin. (7) al art. 115 din
Constituţie, „Ordonanţele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau
se resping printr-o lege [...]", iar potrivit alin. (5) teza finală al
aceluiaşi articol, „Ordonanţa de urgenţă cuprinzând norme de natura legii
organice se aprobă cu majoritatea prevăzută la articolul 76 alineatul
(1)."
Cât priveşte procedura legislativă parlamentară,
aceasta se realizează în condiţiile prevederilor constituţionale ale secţiunii
a 3-a „Legiferarea" din cap. 1 al titlului III şi potrivit regulamentelor parlamentare.
Organizarea aparatului de lucru al Guvernului este
reglementată în secţiunea a 5-a a cap. I (articolele 20-23) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi
funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001, cu modificările ulterioare. Această
lege a fost adoptată ca lege organică, cu respectarea prevederilor art. 74
alin. (1) din Constituţia României (înainte de revizuire).
Intrucât prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.
25/2007 se stabilesc unele măsuri pentru reorganizarea aparatului de lucru al
Guvernului care afectează reglementările anterioare în această materie, este
necesar ca şi noile măsuri prevăzute de această ordonanţă de urgenţă să fie adoptate
şi aprobate printr-o lege cu caracter organic.
Aşa cum rezultă din stenograma şedinţei din 18
septembrie 2007, Plenul Senatului a respins, cu 17 voturi pentru, 58 de voturi
împotrivă şi 3 abţineri, proiectul de Lege pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă
a Guvernului nr. 25/2007, considerând pe cale de consecinţă că a fost respinsă
şi ordonanţa. Semnificaţia acestui vot priveşte deci transformarea instantanee
a proiectului de lege de aprobare în proiect de lege de respingere a ordonanţei
de urgenţă, cu acelaşi caracter de lege organică. Aşa fiind, acest proiect de
lege trebuie şi el să fie adoptat cu majoritatea de voturi cerută pentru lege
organică, în condiţiile art. 76 alin. (1) din Constituţie.
Intrucât legea dedusă controlului nu satisface această
exigenţă, fiind adoptată în conformitate cu prevederile art. 75 şi ale art. 76
alin. (2) din Constituţie ca lege ordinară, Curtea constată că aceasta este
viciată de neconstituţionalitate, în ansamblu.
Având în vedere argumentele expuse, Curtea reţine că nerespectarea
normelor constituţionale ale art. 76 alin. (1)şi ale art. 115 alin. (5) teza
finală atrage şi înfrângerea prevederilor constituţionale ale art. 1 alin. (5),
potrivit cărora „respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor
este obligatorie."
Neconstituţionalitatea extrinsecă astfel reţinută face
inutilă examinarea celorlalte critici cu finalitate similară, formulate prin
sesizarea de neconstituţionalitate.
In concluzie, Curtea arată că, în situaţia în care
proiectul de lege pentru aprobarea unei ordonanţe nu întruneşte în Camera
decizionala a Parlamentului votul majorităţii membrilor pentru adoptare
prevăzut la alin. (1) sau la alin. (2) al art. 76 din Constituţie, acesta se
transformă în proiect de lege pentru respingerea ordonanţei care se supune unui
vot distinct, urmând ca adoptarea să se facă cu respectarea prevederilor
constituţionale ale art. 76 alin. (1) sau (2). In ambele situaţii, Camera
decizionala va aprecia în ce măsură sunt aplicabile dispoziţiile art. 115 alin.
(8) din Constituţie cu privire la efectele juridice produse pe perioada de
aplicare a ordonanţei.
In cazul în care Parlamentul respinge ordonanţa se
impune să se precizeze în legea respectivă şi efectele pe care le implică
respingerea ordonanţei.
Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit.
a) şi al art. 147 alin. (2) şi (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin.
(1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr.
47/1992,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
In numele legii
DECIDE:
Constată că Legea pentru respingerea Ordonanţei de
urgenţă a Guvernului nr. 25/2007 privind stabilirea unor măsuri pentru
reorganizarea aparatului de lucru al Guvernului este neconstituţională.
Definitivă şi general obligatorie.
Decizia se comunică Preşedintelui României,
preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, primului-ministru şi se
publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Dezbaterea a avut loc la data de 31 octombrie 2007 şi
la aceasta au participat: Ioan Vida, preşedinte, Nicolae Cochinescu, Aspazia
Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Ninosu, Ion Predescu, Puskas Valentin Zoltan,
Tudorel Toader şi Augustin Zegrean, judecători.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA
Magistrat-asistent şef,
Doina Suliman
OPINIE CONCURENTĂ
I. Opinia formulată de cei 3
judecători semnatari este opinie concurentă, în conformitate cu prevederile
art. 59 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, deoarece priveşte motivarea deciziei
şi temeiurile de neconstituţionalitate reţinute. Concluzia opiniei concurente
este aceeaşi cu a deciziei, şi anume de constatare a neconstituţionalităţii
celor două legi de respingere a proiectelor de lege de aprobare a celor două
ordonanţe de urgenţă ale Guvernului nr. 24/2007 şi, respectiv, nr. 25/2007, dar
cu altă motivare şi cu alte temeiuri juridice.
Efectele juridice ale deciziei Curţii Constituţionale,
în conformitate cu prevederile art. 18 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, sunt
diferite şi pe alternative, determinate de temeiurile de constatare a
neconstituţionalităţii fiecărie legi, precum şi de motivarea corespunzătoare a
acestora.
II. Motivarea deciziei de către ceilalţi judecători ai
Curţii Constituţionale constată neconstituţionalitatea celor două legi,
deoarece nu au fost supuse şi următorului vot, ca urmare a respingerii, prin
votul dat, a proiectului de aprobare a fiecărei legi.
In cazul proiectului de lege pentru aprobarea
Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 24/2007, s-a supus la vot raportul de
respingere a proiectului de lege de aprobare a ordonanţei, raport făcut de
Comisia sesizată în fond, şi, prin votul dat, nu s-a admis raportul de
respingere.
Constatând acest rezultat, s-a trecut la supunerea la
vot a proiectului de lege de aprobare a ordonanţei; procedeul este corect şi
legal. Votându-se, au rezultat 12 voturi pentru, 62 de voturi împotrivă şi 2
abţineri. Votul rezultat a însemnat neaprobarea proiectului de lege de aprobare
a ordonanţei, adică votul exprimat de Senat a fost de respingere a proiectului
de lege şi a ordonanţei, deoarece proiectul de lege se referea la ordonanţa în
cauză, iar nu la altceva.
Procedura s-a oprit aici şi în mod corect, în opinia
autorilor opiniei concurente, deoarece votul de neaprobare este vot de
respingere, prin conţinutul său, de act juridic de voinţă, exprimat ferm şi
definitiv de către senatori. Obiectul votării era aprobarea ordonanţei, iar nu
altceva, şi votându-se împotriva aprobării ordonanţei înseamnă că s-a votat
pentru respingerea ordonanţei.
In motivarea sa, decizia consideră că, deoarece
Constituţia prevede că ordonanţele Guvernului „se aprobă" sau „se
resping" printr-o lege, înseamnă că procedura s-a desfăşurat numai parţial, oprindu-se la faza propunerii de
aprobare şi nu s-a mai supus la vot propunerea de respingere a proiectului de
lege şi a ordonanţei.
In opinia celor 3 autori ai opiniei concurente, ultima
votare nu trebuia să mai aibă loc, deoarece votul nu se mai repetă, cu acelaşi
obiect de votare, pentru că este un nonsens a se proceda în asemenea mod şi, în
acelaşi timp, votul clar, de neaprobare a proiectului de aprobare a ordonanţei,
adică votul de respingere a fost dat asupra proiectului de lege de aprobare
a ordonanţei.
Se reţine şi nu se contestă că a existat cvorumul legal
de şedinţă.
Acestea sunt, în esenţă şi mai explicit, considerentele
motivării deciziei, pentru ambele legi.
Opinia concurentă consideră că al treilea vot nu mai
trebuia să aibă loc şi Senatul a procedat corect, oprind procedura de
legiferare după constatarea votului dat de senatori asupra proiectului de lege
de aprobare a ordonanţei.
Supunerea la vot se face întotdeauna pozitiv; supunerea
la vot nu se face niciodată negativ. După cunoştinţa semnatarilor opiniei
concurente, niciodată vreuna dintre Camerele Parlamentului nu a votat pentru a
doua oară la o propunere negativă de respingere, cu acelaşi obiect pe care l-a
avut propunerea pozitivă de admitere, dar care a fost respinsă prin vot.
Această practică în procedura de legiferare se
întemeiază pe principiul potrivit căruia votul, ca act juridic de voinţă al
parlamentarilor, se exprimă definitiv, nu se repetă când este legal dat şi nu
poate fi reluat, cu acelaşi obiect, dar într-o formulare negativă.
III. Fundamentarea opiniei concurente are la bază
motivul caracterizării legii pentru cele două ordonanţe, şi anume legea are
caracter ordinar, iar nu caracter organic, şi în aceasta constă greşeala
pornită de la Guvern, prin sesizarea Camerei Deputaţilor drept primă Cameră şi
considerarea Senatului Cameră decizionala. Greşeala a fost continuată de Camera
Deputaţilor, care nu şi-a verificat competenţa, deşi era prima sa obligaţie,
conform dispoziţiilor art. 75 alin. (1) din Constituţie. Camera Deputaţilor
şi-a reţinut competenţa de primă cameră, a admis proiectul de lege de aprobare
a ordonanţelor şi a sesizat Senatul drept Cameră decizionala, care, de
asemenea, nu şi-a verificat
competenţa şi a soluţionat definitiv cele două proiecte, prin respingerea lor.
Legea pentru aprobarea celor două ordonanţe este lege
ordinară, iar nu lege organică, şi concluzia se întemeiază pe următoarele:
- Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 24/2007 are ca
obiect de reglementare „stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul
administraţiei publice centrale".
- Acest obiect de reglementare este de domeniul legii
ordinare, în conformitate cu dispoziţiile art. 117
alin. (1)şi (2) din Constituţie, în care avem, la alin. (3), precizarea
domeniului legii organice.
- Aşadar, în materia aceasta, când este vorba de lege
organică, se prevede expres la textul respectiv.
- Guvernul şi-a întemeiat caracterizarea legii ca
fiind organică pe referirea la dispoziţiile art. 73 alin. (3) lit. e) din
Constituţie; referirea este greşită, deoarece textul prevede „organizarea
Guvernului", iar domeniul reglementat prin cele două ordonanţe de urgenţă
nu este organizarea Guvernului, ci cu totul altceva, şi anume măsuri privind
reorganizarea în administraţia publică centrală sau aparatul de lucru al
Guvernului, în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 25/2007.
- Organizarea Guvernului este reglementată în cap. III,
titlul III al Constituţiei, de la art. 102 la art. 110 inclusiv, pe când
administraţia publică este reglementată în cap. V din acelaşi titlu, art. 116-119 „Administraţia centrală" şi
art. 120-123 „Administraţia publică locală".
- Aşadar, Constituţia prevede separat dispoziţii
pentru Guvern, pe de o parte, administraţia publică locală şi centrală, pe de
altă parte, iar acolo unde domeniul de reglementare cade sub legea organică
există prevedere expresă în Constituţie, în ambele capitole menţionate.
- Toate acestea înseamnă că nu
se poate face confuzie sau echivalare în caracterizarea legii ca ordinară sau
organică.
- „Organizarea Guvernului", prevăzută în art. 73
alin. (3) lit. e) din Constituţie, înseamnă „structura generală de
organizare şi principiile fundamentale de funcţionare a Guvernului". Acesta
este înţelesul textului dat de teoria dreptului constituţional şi practica
constituţională şi acestea se regăsesc la art. 102-110 inclusiv din Constituţie
şi dezvoltate se regăsesc în legea de organizare a Guvernului, lege organică.
Avocatul poporului, în
punctul său de vedere şi corespunzător ştiinţei dreptului constituţional, face
precizarea menţionată anterior.
- Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 25/2007 are ca
obiect de reglementare „stabilirea unor măsuri
pentru reorganizarea aparatului de lucru al Guvernului". Este clar că nivelul reglementării şi domeniul de reglementare sunt
mult mai scăzute şi privesc „aparatul de lucru" al Guvernului, ceea ce
exclude de la sine că ar fi o reglementare de domeniul legii organice.
- Legea organică este ceea ce expres prevăd art. 73
alin. (3) din Constituţie, ca primă categorie, şi toate trimiterile prevăzute
la lit. f) din acelaşi text, adică „celelalte domenii pentru care în
Constituţie se prevede adoptarea de legi organice". In Constituţie
găsim peste 24 de cazuri de prevederi ale legii organice pentru domenii de
reglementare, începând cu art. 5 din Legea cetăţeniei.
Teza opiniei concurente este confirmată de ceea ce
constatăm în practica legislativă, constant, la toate guvernele, în succesiunea
lor, şi anume înfiinţări, organizări şi funcţionări de ministere, instituite
prin hotărâri de Guvern, iar nu prin legi, cum prevăd dispoziţiile art. 117 alin.
(1) din Constituţie. Exemple: Hotărârea Guvernului nr. 416/2007 privind
Ministerul Internelor şi Reformei Administrative; Hotărârea Guvernului nr.
386/2007 privind Ministerul Economiei şi Finanţelor; Hotărârea Guvernului nr.
381/2007 privind Ministerul Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse; Hotărârea Guvernului nr. 366/2007
privind Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Tineretului şi multe altele, zeci
de hotărâri de Guvern privind organizarea şi funcţionarea de diverse ministere,
adoptate de toate guvernele, în succesiunea lor.
Reţinând textul constituţional al art. 117 alin. (1),
conform căruia „Ministerele se înfiinţează, se organizează şi funcţionează
potrivit legii", constatăm că ele s-au înfiinţat şi fiinţează, s-au
organizat şi se organizează şi pe bază de hotărâre a Guvernului şi nu s-a
contestat legalitatea procedurii.
Domeniile privind administraţia publică centrală, ca şi
administraţia publică locală au reglementare proprie şi distinctă în
Constituţie şi, acolo unde legea organică este necesară, există prevedere
expresă, precum în art. 117 alin. (3), art. 118 alin. (2) şi (3), art. 123 etc.
Regulamentul Senatului, care are valoare de lege organică, conform prevederilor art. 76 alin. (1)
din Constituţie, are reglementări complete şi constituţionale privind procedura
de legiferare, procedura de vot şi efectele votului. Toate aceste prevederi au
fost respectate întocmai de către Senat la desfăşurarea procedurii privind cele
două ordonanţe de urgenţă ale Guvernului nr. 24/2007 şi, respectiv, nr. 25/2007.
Concluzionând că sunt învederate suficiente temeiuri
pentru caracterizarea celor două legi de aprobare a celor două ordonanţe ca
fiind legi ordinare, şi nu legi organice, se constată, în acelaşi timp, că, în
baza acestei caracterizări corecte a categoriei legilor de aprobare a celor
două ordonanţe, competenţa de aprobare aparţinea, ca primă Cameră, Senatului şi
Cameră decizionala, Camera Deputaţilor, în conformitate cu dispoziţiile art. 75
alin. (1) din Constituţie, şi deci neconstituţionalitatea celor două legi are
la bază acest temei şi, în acelaşi timp, temeiul acesta este prioritar,
deoarece priveşte procedura şi competenţa de legiferare
a Camerelor Parlamentului.
Aşadar, reorganizarea celor două legi urmează a corecta procedura de legiferare, în
sensul reţinerii competenţei de primă Cameră a Senatului şi de Cameră
decizionala a Camerei Deputaţilor, pe baza caracterizării juridice juste a
legii ca fiind ordinară, iar nu organică.
Reluarea procedurii de legiferare, pe baza justei
caracterizări juridice a categoriei legii privind aprobarea celor două
ordonanţe, restabileşte constituţionalitatea procedurii de legiferare, pe baza
competenţelor înscrise în dispoziţiile art. 75 alin. (1) din Constituţie şi, în
această competenţă decizionala, Camerele Parlamentului urmează să aibă în
vedere, în procedura de legiferare, şi problemele ridicate de motivarea
deciziei, cu privire la supunerea la vot, potrivit obiectului votării, în
interpretarea corectă a textului din art. 115 alin. (7) din Constituţie, şi
anume „Ordonanţele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau se
resping printr-o lege în care vor fi cuprinse şi ordonanţele ale căror efecte au încetat potrivit alineatului'(3)".
Se va rezolva şi problema dacă, în ipoteza neaprobării
prin vot a proiectului de aprobare a ordonanţei, se mai supune sau nu, încă o
dată, la vot „respingerea proiectului de aprobare a ordonanţei", adică
dacă unul şi acelaşi obiect al votului se supune la vot, în succesiune, de două
ori. Este posibilă, în asemenea cazuri, şi o anomalie, ca cel de-al doilea vot
să fie contrar!
IV. Mai sunt de reţinut şi alte
considerate, şi anume:
- Cele două ordonanţe de urgenţă ale Guvernului, nr.
24/2007 şi, respectiv, nr. 25/2007 nu afectează cu nimic Legea nr. 90/2001
privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, şi,
în consecinţă, nu au cum să fie legi organice, după cum greşit au fost caracterizate.
- Parlamentul României, în şedinţa comună a Camerelor,
prin Hotărârea nr. 19 din 3 aprilie 2007, la propunerea primului-ministru şi în
temeiul art. 85 alin. (3) din Constituţie, a aprobat modificarea structurii şi componenţei Guvernului, prin
măsuri de comasare, divizare sau alte forme de reorganizare, înfiinţând şi
desfiinţând unele ministere, hotărând revocarea din funcţie a unor miniştri şi
numirea în funcţie a altor miniştri, precum şi menţionarea că celelalte
ministere şi miniştrii lor, prevăzuţi în hotărârea Parlamentului privind
acordarea încrederii Guvernului, nu face obiectul acestei hotărâri.
Preşedintele României, în temeiul prevederilor art. 85
alin. (2) şi (3), ale art. 100 alin. (1) şi ale art. 106 din Constituţie, prin
Decretul nr. 379 din 4 aprilie 2007, a dus la îndeplinire Hotărârea
Parlamentului nr. 19/2007, a revocat din funcţia de membru al Guvernului un
număr de 15 miniştri, nominalizaţi, şi a numit în funcţia de membru al
Guvernului un număr de 12 miniştri, nominalizaţi.
Acestea sunt actele normative
de autoritate, conforme prevederilor constituţionale adoptate de Parlament şi
de Preşedintele României şi în baza cărora Guvernul, în noua sa structură şi în
noua sa componenţă, a intrat în exerciţiul funcţiunii si există în funcţie.
Acestea sunt actele juridice normative şi de autoritate
care „au afectat" „structura generală şi principiile fundamentale"
ale Guvernului.
Cele două ordonanţe de urgenţă sunt acte normative de
executare, de ducere la îndeplinire prin măsuri concrete de organizare şi
funcţionare privind instituţii, autorităţi şi organe, inclusiv aparatul de
lucru de la Guvern şi din unele ministere. Aceste măsuri normative cuprinse în
cele două ordonanţe de urgenţă, potrivit domeniului de reglementare, nivelului
reglementării normative şi obiectului concret reglementat nu pot fi norme de
domeniul legii organice.
- Ministerele înfiinţate, reorganizate, comasate etc.
îşi au baza existenţei legale în hotărârea Parlamentului, iar miniştrii în
hotărârea Parlamentului şi decretul Preşedintelui României. Cele două ordonanţe
de urgenţă nu afectează cu nimic efectele juridice ale celor două acte normative
de autoritate, şi anume Hotărârea Parlamentului nr. 19 din 3 aprilie 2007 şi
Decretul nr. 379 din 4 aprilie 2007 al Preşedintelui
României.
Judecător,
Ion Predescu
Judecător,
Puskas Valentin Zoltan
Judecător,
Augustin Zegrean