DECIZIE Nr.
887 din 16 octombrie 2007
referitoare la exceptia de
neconstitutionalitate a dispozitiilor cap. IX din Ordonanta de urgenta a
Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a
contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune
de servicii
ACT EMIS DE:
CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 779 din 16 noiembrie 2007
Ioan Vida - preşedinte
Nicolae Cochinescu -judecător
Aspazia Cojocaru -judecător
Acsinte Gaspar -judecător
Petre Ninosu -judecător
Ion Predescu -judecător
Puskas Valentin Zoltan -judecător
Tudorel Toader -judecător
Augustin Zegrean -judecător
Antonia Constantin - procuror
Mihaela Senia Costinescu - magistrat-asistent
Pe rol se află soluţionarea excepţiei de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor cap. IX din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind
atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de
lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, excepţie ridicată
de Spitalul Clinic de Ortopedie-Traumatologie şi T.B.C. Osteoarticular
„Foişor" din Bucureşti în Dosarul nr. 569/2/2007 al Curţii de Apel
Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi de Societatea
Comercială „Mecdru" - S.A. din Cluj-Napoca în Dosarul nr. 482/33/2007 al
Curţii de Apel Cluj - Secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal.
La apelul nominal este prezent
apărătorul Societăţii Comerciale „Zyrcon Medical" - S.R.L., avocatul
Adrian Nica, lipsind celelalte părţi, faţă de care procedura de citare a fost
legal îndeplinită.
Din oficiu, Curtea pune în dezbatere problema conexării
celor două dosare înregistrate pe rolul său, având în vedere că obiectul
excepţiilor de neconstituţionalitate este identic.
Partea prezentă şi reprezentantul Ministerului Public
apreciază ca fiind întrunite condiţiile conexării dosarelor.
Reţinând identitatea de obiect, în temeiul art. 53 alin. (5) din Legea nr. 47/1992, Curtea dispune
conexarea Dosarului nr. 1.155D/2007 la Dosarul nr. 673D/2007, care este primul
înregistrat.
Cauza fiind în stare de judecată, avocatul Societăţii
Comerciale „Zyrcon Medical" - S.R.L. solicită respingerea excepţiei de
neconstituţionalitate, arătând că soluţionarea contestaţiilor referitoare la
atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de
lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii se realizează de
Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, în calitate de instanţă
administrativă cu atribuţii speciale, care, potrivit Constituţiei, îndeplineşte
o activitate jurisdicţională facultativă şi gratuită.
Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate ca
neîntemeiată.
CURTEA,
având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine
următoarele: Prin Incheierea din 8 martie 2007, pronunţată în Dosarul nr.
569/2/2007, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios
administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 266-291 din Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a
contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune
de servicii, excepţie ridicată
de Spitalul Clinic de Ortopedie-Traumatologie şi T.B.C. Osteoarticular
„Foişor" din Bucureşti.
Prin Incheierea din 24 mai 2007, pronunţată în Dosarul nr. 482/33/2007, Curtea de Apel Cluj -
Secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea
Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor cap. IX „Soluţionarea
contestaţiilor" din Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie
publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de
concesiune de servicii, excepţie ridicată de
Societatea Comercială „Mecdru" - S.A. din Cluj-Napoca.
In motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorii acesteia susţin că dispoziţiile legale criticate instituie
o procedură jurisdicţională destinată a servi exercitării dreptului persoanei
vătămate de a ataca actele unei autorităţi publice. Potrivit art. 52 alin. (2)
din Constituţie, condiţiile şi limitele exercitării acestui drept, deci
implicit procedura de soluţionare a contestaţiei împotriva actului administrativ
vătămător, se stabilesc prin lege organică. Insă nici Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 34/2006 şi nici Legea sa de aprobare nr. 337/2006 nu au
respectat condiţiile constituţionale prevăzute pentru adoptarea unei legi cu
caracter organic.
Mai mult, în condiţiile în care Constituţia a
consfinţit principiul potrivit căruia numai prin lege organică se pot înfiinţa
instanţe specializate în anumite materii, constituirea unor astfel de complete
apare ca fiind în evidentă contradicţie şi cu prevederile constituţionale ale
art. 126 alin. (5) referitoare la interzicerea înfiinţării de instanţe
extraordinare.
Pe de altă parte, dispoziţiile
art. 266-291 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 permit
Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor să emită opinii în timpul
judecăţii, fapt ce impietează asupra imparţialităţii actului de justiţie.
Pe de altă parte, autorii mai
arată că dispoziţiile cap. IX „Soluţionarea contestaţiilor" din
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 reprezintă o majoră imixtiune a
puterii executive în domeniul puterii judecătoreşti, fapt ce determină
încălcarea principiilor constituţionale ale statului de drept şi separaţiei
puterilor. Intreaga procedură de soluţionare a contestaţiilor împotriva
procedurilor de atribuire a contractului de achiziţie publică şi a contractului
de concesiune de lucrări publice şi de servicii reglementată de ordonanţa
criticată limitează accesul liber la justiţie, la o instanţă independentă şi
imparţială, şi nesocoteşte dreptul părţilor la un proces echitabil. Mai mult,
atribuirea unor competenţe jurisdicţionale unui organ administrativ - Consiliul
Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, fără a respecta principiile şi
garanţiile specifice instanţelor judecătoreşti, este de natură a înfrânge
prevederile constituţionale cuprinse în art. 125 alin. (1) si (2) si art. 126
alin. (1),'(2) şi (5).
Pe de altă parte, deşi
ordonanţa prevede dreptul persoanei vătămate de a face plângere împotriva
deciziei pronunţate de Consiliu la instanţa judecătorească competentă, această
plângere este calificată drept recurs şi constituie unicul grad de jurisdicţie
reglementat. Or, în condiţiile în care Constituţia prevede dreptul de a
exercita cel puţin o cale de atac împotriva hotărârii judecătoreşti pronunţate
de instanţă, rezultă că dispoziţiile
cap. IX din Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 încalcă dreptul la un recurs efectiv şi,
implicit, dreptul la apărare al părţilor.
Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a
contencios administrativ şi fiscal apreciază că
excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, arătând că Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, fiind adoptată în temeiul şi cu respectarea
dispoziţiilor art. 115 alin. (4) din Constituţie, poate dispune într-un domeniu
rezervat legii organice. Nu poate fi reţinută critica potrivit căreia
prevederile legale care reglementează procedura de soluţionare a contestaţiilor
în faţa Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor ar încălca
dispoziţiile art. 126 alin. (5) din Constituţie, întrucât completele de
judecată din cadrul Consiliului nu constituie instanţe judecătoreşti, în sensul
determinat de Legea fundamentală, ci realizează o jurisdicţie specială
administrativă facultativă.
In ceea ce priveşte posibilitatea instanţei de
contencios administrativ de a solicita Consiliului opinia asupra existenţei
unei încălcări a legislaţiei în materie de achiziţii publice, aceasta operează
doar în situaţia soluţionării unui litigiu având ca obiect acordarea de
despăgubiri, fără ca, în prealabil, Consiliul să fi pronunţat o decizie în
îndeplinirea atribuţiilor sale administrativ-jurisdicţionale.
Curtea de Apel Cluj - Secţia comercială, de
contencios administrativ şi fiscal apreciază că
excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată.
In conformitate cu dispoziţiile art. 30 alin. (1) din
Legea nr. 47/1992, încheierile de sesizare au fost comunicate preşedinţilor
celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru
a-şi formula punctele de vedere cu privire la excepţia de
neconstituţionalitate.
Guvernul apreciază că
procedura administrativă prevăzută în ordonanţa criticată detaliază activitatea
Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor în vederea realizării
scopului declarat al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, şi anume
asigurarea transparenţei în cadrul procedurilor de achiziţii publice.
Pe de altă parte, procedura administrativă prevăzută în
ordonanţa criticată este facultativă şi gratuită, astfel că persoanele care se
consideră vătămate în drepturile şi interesele lor legitime se pot adresa şi
direct justiţiei, respectându-se în acest mod dispoziţiile art. 21 din
Constituţie.
Avocatul Poporului consideră
neîntemeiată excepţia de neconstituţionalitate, arătând că textele de lege
criticate sunt în deplină concordanţă cu regula garantării controlului
judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea
contenciosului administrativ, consfinţită de art. 126 alin. (6) teza întâi din
Constituţie, şi cu principiul caracterului facultativ şi gratuit al
jurisdicţiilor speciale administrative, consacrat de art. 21 alin. (4) din
Legea fundamentală.
Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepţia de
neconstituţionalitate.
CURTEA,
examinând încheierile de sesizare,
punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, rapoartele întocmite
de judecătorul-raportor, susţinerile părţii prezente, concluziile procurorului,
dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi
Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este
competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, ale art. 1
alin. (2), ale art. 2,3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze
excepţia de neconstituţionalitate.
Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl
constituie dispoziţiile cap. IX „Soluţionarea contestaţiilor" din
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a
contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune
de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobată cu
modificări şi completări prin Legea nr. 337/2006, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 625 din 20 iulie
2006.
Autorul excepţiei susţine că dispoziţiile legale
criticate încalcă prevederile constituţionale ale art. 1 alin. (4) referitoare
la principiul separaţiei puterilor în stat, art. 21 care consacră liberul acces
la justiţie, art. 52 alin. (1) şi (2) privitoare la dreptul persoanei vătămate
de o autoritate publică, art. 121 care stabilesc autorităţile comunale şi
orăşeneşti, art. 124 alin. (3) privitor la independenţa judecătorilor, art. 125
alin. (1)şi (2) care prevăd statutul judecătorilor, art. 126 alin. (1), (2) şi
(5) referitoare la instanţele judecătoreşti, art. 127 privitor la publicitatea
şedinţelor de judecată, precum şi ale art. 129 care stabilesc dreptul
exercitării căilor de atac împotriva hotărârilor judecătoreşti.
De asemenea, sunt invocate şi dispoziţiile art. 6 din
Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale,
privind dreptul persoanei la un proces echitabil.
Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea
constată că asupra constituţionalităţii textelor de lege criticate s-a
pronunţat recent prin Decizia nr. 690/2007, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 668
din 1 octombrie 2007. Cu acest prilej s-a reţinut că dispoziţiile criticate
reglementează „o procedură administrativ-jurisdicţională de soluţionare a
contestaţiilor privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a
contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune
de servicii. Pentru soluţionarea contestaţiilor, partea care se consideră
vătămată are dreptul să se adreseze Consiliului Naţional de Soluţionare a
Contestaţiilor".
Referitor la legitimitatea constituţională a
procedurilor administrativ-jurisdicţionale, Curtea Constituţională a statuat,
de principiu, prin Decizia Plenului nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, că instituirea unei proceduri
administrativ-jurisdicţionale nu contravine dispoziţiilor constituţionale, atât
timp cât decizia organului administrativ de jurisdicţie poate fi atacată în
faţa unei instanţe judecătoreşti, iar „existenţa unor organe administrative de
jurisdicţie nu poate să ducă la înlăturarea intervenţiei instanţelor
judecătoreşti, în condiţiile stabilite de lege. In atare situaţie este exclusă
posibilitatea ca un organ al administraţiei publice, chiar cu caracter
jurisdicţional, să se substituie instanţei judecătoreşti", astfel încât
părţilor nu li se poate limita exercitarea unui drept consfinţit de
Constituţie. Sub acest aspect, dispoziţiile art. 283 alin. (1) din Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 stabilesc dreptul persoanei interesate de a
formula plângere împotriva deciziei pronunţate de Consiliul Naţional de
Soluţionare a Contestaţiilor, instanţa competentă să o soluţioneze fiind curtea
de apel - secţia de contencios administrativ şi fiscal pe raza căreia se află
sediul autorităţii contractante.
Curtea Constituţională reţine că existenţa unei proceduri
prealabile administrativ-jurisdicţionale este acceptată şi în jurisprudenţa
Curţii Europene a Drepturilor Omului, jurisprudenţa prin care, în legătură cu
aplicarea art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului
şi a libertăţilor fundamentale, s-a statuat că „raţiuni de flexibilitate şi
eficienţă, care sunt pe deplin compatibile cu protecţia drepturilor omului, pot
justifica intervenţia anterioară a unor organe administrative sau profesionale
[...] ce nu satisfac sub fiecare aspect în parte exigenţele menţionatelor
prevederi; un asemenea sistem poate fi reclamat de tradiţia juridică a mai
multor state membre ale Consiliului Europei" (cazul Le Compte, Van
Leuven şi De Meyere contra Belgiei, 1981).
Având în vedere cele statuate prin Decizia Plenului
Curţii Constituţionale nr. 1/1994, precum şi jurisprudenţa Curţii Europene a
Drepturilor Omului, Curtea Constituţională reţine că instituirea prin lege a
unei proceduri administrativ-jurisdicţionale nu este, eo ipso, neconstituţională.
Mai mult, ordonanţa prevede în mod expres în art. 255
alin. (1) că „persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori
într-un interes legitim printr-un act al autorităţii contractante, cu
încălcarea dispoziţiilor legale în materia achiziţiilor publice, are dreptul de
a contesta actul respectiv pe cale administrativ-jurisdicţională, în condiţiile
prezentei ordonanţe de urgenţă, sau în justiţie, în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr.
554/2004, cu modificările ulterioare". Or, într-o
atare situaţie, dispoziţiile criticate satisfac pe deplin cerinţa
constituţională consacrată de art. 21 alin. (4), potrivit căreia Jurisdicţiile
speciale administrative sunt facultative şi gratuite", persoana
vătămată având posibilitatea de a opta între contestarea actului administrativ
pe calea administrativ-jurisdicţională şi formularea unei acţiuni direct în
faţa instanţei judecătoreşti, în temeiul dreptului comun în materia
contenciosului administrativ.
Raţiunile care au stat la baza adoptării soluţiei
anterioare îşi păstrează valabilitatea şi în prezent, astfel încât aceasta se
impune a fi menţinută.
Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art.
146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1-3, al art. 11
alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
In numele legii
DECIDE:
Respinge excepţia de neconstituţionalitate a
dispoziţiilor cap. IX din
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor
de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a
contractelor de concesiune de servicii, excepţie ridicată de Spitalul Clinic de
Ortopedie-Traumatologie şi T.B.C. Osteoarticular „Foişor" din Bucureşti în
Dosarul nr. 569/2/2007 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios
administrativ şi fiscal şi de Societatea Comercială „Mecdru" - S.A. din
Cluj-Napoca în Dosarul nr. 482/33/2007 al Curţii de Apel Cluj - Secţia
comercială, de contencios administrativ şi fiscal.
Definitivă şi general obligatorie.
Pronunţată în şedinţa publică din data de 16 octombrie 2007.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA
Magistrat-asistent,
Mihaela Senia Costinescu