Decizia Nr.840 din 17.11.2020

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu.1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 7 alin. (1) şi (3) şi ale art. 11 alin. (1) şi (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Societatea Genel Internaţional - S.R.L. din comuna Rebra, judeţul Bistriţa-Năsăud, în Dosarul nr. 1.435/85/2016* al Tribunalului Bistriţa-Năsăud - Secţia a IIa civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 388D/2018.2. La apelul nominal, se constată lipsa părţilor. Procedura de citare este legal îndeplinită.3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate. Astfel, se arată că instanţa de contencios constituţional s-a mai pronunţat asupra unora dintre prevederile legale criticate prin Decizia nr. 368 din 16 iunie 2020.CURTEA,având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:4. Prin Încheierea din 1 martie 2018, pronunţată în Dosarul nr. 1.435/85/2016*, Tribunalul Bistriţa-Năsăud - Secţia a IIa civilă, de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 7 alin. (1) şi (3) şi ale art. 11 alin. (1) şi (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Societatea Genel Internaţional - S.R.L. din comuna Rebra, judeţul Bistriţa-Năsăud, într-un dosar având ca obiect anularea unui act administrativ.5. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autoarea acesteia susţine, în esenţă, că dispoziţiile legale sunt neconstituţionale, întrucât prevăd termene în interiorul cărora se poate exercita acţiunea în justiţie, astfel că, după depăşirea acestora, actele administrative ilegale nu mai pot fi anulate, îngrădindu-se astfel posibilitatea de a se adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime, contrar art. 21 din Constituţie.6. Tribunalul Bistriţa-Năsăud - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal apreciază că textele de lege criticate sunt constituţionale în condiţiile în care dispoziţiile constituţionale nu interzic instituirea printr-o lege a unei proceduri administrative prealabile, fără caracter jurisdicţional, prin procedura recursului graţios sau ierarhic. Legiuitorul poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură, ca modalităţi de exercitare a drepturilor procedurale, liberul acces la justiţie presupunând posibilitatea celor interesaţi să utilizeze aceste proceduri, în formele şi modalităţile instituite prin lege.7. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.8. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.CURTEA,examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:9. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.10. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate astfel cum a fost formulat îl constituie dispoziţiile art. 7 alin. (1) şi (3) şi ale art. 11 alin. (1) şi (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Din examinarea excepţiei de neconstituţionalitate Curtea reţine că, în realitate, obiectul acesteia îl constituie prevederile art. 7 alin. (1) partea introductivă şi alin. (3) teza finală şi ale art. 11 alin. (1) partea introductivă şi alin. (2) teza a doua prin raportare la sintagma „data luării la cunoştinţă" din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004, care au următoarea formulare:– Art. 7 alin. (1) şi (3): „(1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. [...]
(3) Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin. (7)."– Art. 11 alin. (1) şi (2): „(1) Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la: [...]
(2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data [...], data luării la cunoştinţă, [...], după caz."11. Alin. (1) al art. 11 din lege, la care face referire art. 11 alin. (2), prevede că cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual sau recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce la instanţa competentă într-un termen de 6 luni de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă, data comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluţionare a cererii, data expirării termenului legal de soluţionare a cererii sau data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, după caz. 12. Curtea constată că prevederile art. 7 alin. (1) şi (3) şi ale art. 11 alin. (1) au fost modificate prin Legea nr. 212/2018 pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi a altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 658 din 30 iulie 2018. Având în vedere considerentele Deciziei nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, potrivit cărora sunt supuse controlului de constituţionalitate şi legile sau ordonanţele ori dispoziţiile din legi sau din ordonanţe ale căror efecte juridice continuă să se producă şi după ieşirea lor din vigoare, Curtea urmează să analizeze dispoziţiile legale criticate în redactarea anterioară acestei modificări, întrucât acestea continuă să îşi producă efecte în cauză. 13. Faţă de obiectul şi motivarea specifice prezentei excepţii de neconstituţionalitate, Curtea observă că în cauză nu este incidentă Decizia nr. 12 din 14 ianuarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 198 din 11 martie 2020, prin care instanţa de contencios constituţional a constatat că sintagma „data încheierii procesului-verbal de conciliere" din cuprinsul art. 11 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 este neconstituţională, întrucât vizează o altă ipoteză cuprinsă în art. 11 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 554/2004. 14. În opinia autoarei excepţiei de neconstituţionalitate, se încalcă prevederile constituţionale ale art. 21 alin. (1)-(2) privind accesul liber la justiţie. Se mai invocă art. 6 paragraful 1 privind dreptul la un proces echitabil din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. 15. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că art. 7 din Legea nr. 554/2004, cu denumirea marginală „Procedura prealabilă", cuprins în capitolul II intitulat „Procedura de soluţionare a cererilor în contenciosul administrativ", instituie o procedură obligatorie, prealabilă sesizării instanţei de contencios administrativ competente. Potrivit acestei proceduri, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, solicită autorităţii emitente, în termenele şi condiţiile stabilite de lege, revocarea în tot sau în parte a actului. Astfel, potrivit art. 7 alin. (1) şi alin. (1¹) din Legea nr. 554/2004, înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia, iar în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând. 16. Totodată, Curtea reţine că dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 au mai făcut obiect al controlului de constituţionalitate exercitat prin prisma unor critici, în esenţă, similare, respingându-se excepţia de neconstituţionalitate, ca neîntemeiată, prin Decizia nr. 834 din 14 decembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 183 din 28 februarie 2018 (paragrafele 16-20), Decizia nr. 1.224 din 20 septembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 10 noiembrie 2011, şi Decizia nr. 973 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 561 din 10 august 2010. 17. În jurisprudenţa sa, Curtea a statuat cu valoare de principiu că procedura prealabilă reglementată de dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu este de natură să afecteze accesul liber la justiţie ori dreptul la un proces echitabil şi că instituirea recursului prealabil sau graţios reprezintă o modalitate simplă, rapidă şi scutită de taxa de timbru, prin care persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică are posibilitatea de a obţine recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului său legitim direct de la organul emitent. Se realizează astfel, pe de o parte, protecţia persoanei vătămate şi a administraţiei, iar, pe de altă parte, degrevarea instanţelor judecătoreşti de contencios administrativ de acele litigii care pot fi soluţionate pe cale administrativă, dându-se expresie principiului celerităţii. De asemenea, Curtea a reţinut că nicio dispoziţie constituţională nu interzice ca prin lege să se instituie o procedură administrativă prealabilă, fără caracter jurisdicţional, cum este, de exemplu, procedura recursului administrativ graţios sau a celui ierarhic. În plus, s-a arătat că dreptul de acces liber la justiţie nu este un drept absolut, el putând fi supus anumitor condiţionări. Prin urmare, Curtea a statuat că parcurgerea unei proceduri administrative prealabile, obligatorii, fără caracter jurisdicţional, nu îngrădeşte dreptul de acces liber la justiţie, atât timp cât decizia organului administrativ poate fi atacată în faţa unei instanţe judecătoreşti. 18. De altfel, prin Decizia Plenului nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, Curtea a statuat cu valoare de principiu că este de competenţa exclusivă a legiuitorului să instituie asemenea proceduri destinate, în general, să asigure soluţionarea mai rapidă a unor categorii de litigii, descongestionarea instanţelor judecătoreşti de cauzele ce pot fi rezolvate pe această cale, evitarea cheltuielilor de judecată, iar legiuitorul poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură, precum şi modalităţile de exercitare a drepturilor procedurale, principiul liberului acces la justiţie presupunând posibilitatea neîngrădită a celor interesaţi de a utiliza aceste proceduri, în formele şi în modalităţile instituite de lege. 19. De asemenea, prin Decizia nr. 39 din 27 ianuarie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 165 din 24 februarie 2005, Curtea a statuat că textul constituţional care se referă la caracterul facultativ al jurisdicţiilor speciale administrative nu este aplicabil prevederilor criticate care instituie obligaţia persoanei vătămate de a se adresa cu reclamaţie organului administrativ emitent mai înainte de sesizarea instanţei de judecată cu anularea actului considerat ilegal. Dispoziţia constituţională invocată a desfiinţat condiţia prealabilă numai pentru procedura administrativă jurisdicţională. Nicio dispoziţie constituţională nu interzice ca prin lege să se instituie o procedură administrativă prealabilă, fără caracter jurisdicţional, cum este, de exemplu, procedura recursului administrativ graţios sau a celui ierarhic. 20. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine reconsiderarea jurisprudenţei Curţii Constituţionale, atât soluţia, cât şi considerentele cuprinse în deciziile menţionate îşi păstrează valabilitatea şi în cauza de faţă. 21. În ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 faţă de prevederile art. 21 din Constituţie, Curtea constată că şi aceasta este neîntemeiată, pentru aceleaşi argumente expuse mai sus. 22. Cât priveşte problema termenelor reglementate de art. 11 din Legea nr. 554/2004, înăuntrul cărora persoana vătămată trebuie să exercite dreptul la acţiune în contencios administrativ, Curtea, prin Decizia nr. 955 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 600 din 25 august 2010, şi Decizia nr. 1.161 din 17 septembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 703 din 20 octombrie 2009, a respins excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 şi a statuat că aceste dispoziţii consacră excepţia de la aplicarea termenului de prescripţie stabilit la alin. (1) al aceluiaşi articol, în sensul că, pentru motive temeinice, cererea prin care se solicită anularea unui act administrativ individual poate fi introdusă şi peste termenul de 6 luni, dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz. Aceste prevederi se aplică în mod egal tuturor celor aflaţi în situaţia reglementată de ipoteza normei criticate, instanţa fiind cea care, în funcţie de temeinicia motivelor invocate, încuviinţează sau nu cererea introdusă şi peste termenul de 6 luni. De asemenea, prin Decizia nr. 123 din 16 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 257 din 22 martie 2006, Curtea a reţinut că stabilirea unor condiţionări pentru introducerea acţiunilor în justiţie nu constituie o încălcare a dreptului la liber acces la justiţie şi la un proces echitabil, iar legiuitorul poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură, ca şi modalităţile de exercitare a drepturilor procedurale, principiul liberului acces la justiţie presupunând posibilitatea neîngrădită a celor interesaţi de a utiliza aceste proceduri, în formele şi în modalităţile instituite de lege. 23. În lipsa unor elemente noi, de natură a modifica jurisprudenţa Curţii în materie, cele statuate în deciziile indicate, precum şi soluţiile pronunţate îşi menţin valabilitatea şi în această cauză. 24. Totodată, Curtea constată că susţinerile autoarei excepţiei de neconstituţionalitate tind spre o completare sau modificare a prevederilor legale criticate, în sensul conferirii unui drept nelimitat în timp de acces la instanţă. 25. Însă, instituţia decăderii este specifică dreptului procesual şi are natura unei sancţiuni determinate de neexercitarea dreptului subiectiv înăuntrul unui anumit interval de timp stabilit de lege. Necesitatea stabilirii unor termene imperative este de necontestat, aceasta constând în nevoia de a disciplina activitatea procesuală şi de a conferi stabilitate şi securitate raporturilor juridice din societate. Pe de altă parte, decăderea nu este o sancţiune imuabilă, ea putând fi îndepărtată, prin cererea de repunere în termen formulată în condiţiile legii. 26. Mai mult decât atât, în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a statuat că dreptul de acces la justiţie nu este absolut. Fiind vorba de un drept pe care Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale l-a recunoscut, există posibilitatea limitărilor implicit admise cu excepţia restrângerilor care aduc atingere chiar substanţei dreptului (Hotărârea din 21 februarie 1975, pronunţată în Cauza Golder împotriva Regatului Unit, paragraful 36). Curtea de la Strasbourg a reţinut că instituirea unor termene pentru efectuarea diferitelor acte de procedură, termenele de prescripţie şi cele de decădere sau sancţiunile pentru nerespectarea acestora nu sunt de natură a încălca art. 6 paragraful 1 din Convenţie, acestea fiind restricţii admise atâta timp cât nu aduc o atingere dreptului la un tribunal în substanţa sa (Hotărârea din 22 octombrie 1996, pronunţată în Cauza Stubbings şi alţii împotriva Regatului Unit, paragraful 50). 27. Ca atare, Curtea Constituţională va reţine că dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 554/2004 nu instituie termene de natură a afecta însăşi esenţa dreptului de acces liber la justiţie, astfel încât nu încalcă art. 21 alin. (1)-(2) privind accesul liber la justiţie şi art. 6 paragraful 1 privind dreptul la un proces echitabil din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. 28. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Societatea Genel Internaţional - S.R.L. din comuna Rebra, judeţul Bistriţa-Năsăud, în Dosarul nr. 1.435/85/2016* al Tribunalului Bistriţa-Năsăud - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi constată că prevederile art. 7 alin. (1) partea introductivă şi alin. (3) teza finală şi ale art. 11 alin. (1) partea introductivă şi alin. (2) teza a doua prin raportare la sintagma „data luării la cunoştinţă" din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Tribunalului Bistriţa-Năsăud - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 17 noiembrie 2020. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent, Fabian Niculae