Decizia Nr.609 din 12.05.2011

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Antonia Constantin.Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici şi ale art. 7 alin. (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Gheorghe-Florin Bene în Dosarul nr. 3.210/108/2009 al Curţii de Apel Timişoara - Secţia contencios administrativ şi fiscal.La apelul nominal se constată lipsa părţilor, faţă de care procedura de citare a fost legal îndeplinită.Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate.CURTEA,având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:Prin Încheierea din 27 aprilie 2010, pronunţată în Dosarul nr. 3.210/108/2009, Curtea de Apel Timişoara - Secţia contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici şi art. 7 alin. (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Gheorghe-Florin Bene într-o cauză de contencios administrativ având ca obiect anularea deciziei de eliberare din funcţie a acestuia.În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine că este neconstituţională sintagma „în condiţiile şi termenele prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare“, cuprinsă în art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, întrucât creează o discriminare între funcţionarii publici şi persoanele încadrate cu contract de muncă, acestea din urmă fiind îndreptăţite să se adreseze instanţei dacă angajatorul a emis un act de încetare a raportului de muncă, spre deosebire de funcţionarul public, care este obligat ca mai întâi să depună o plângere prealabilă şi abia apoi să se adreseze instanţei de judecată. Prin parcurgerea procedurii prealabile, se adaugă o perioadă considerabilă de timp perioadei normale de soluţionare a litigiului său, ceea ce nesocoteşte dreptul la soluţionarea cauzei într-un termen rezonabil. Mai arată că este încălcat şi art. 41 alin. (1) din Constituţie, fiind vizat dreptul la muncă pe care acesta îl garantează.În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004, susţine că sintagma „numai pentru motive temeinice“ contravine caracterului unitar al statului român şi caracterizării României ca stat de drept, în care dreptatea constituie o valoare supremă garantată. Arată, în acest sens, că noţiunea de „motive temeinice“ nu este definită de lege, aprecierea acesteia fiind lăsată la discreţia judecătorului, astfel că există posibilitatea aplicării în mod diferit, chiar contradictoriu, în cazuri diferite, la instanţe diferite. De aceea, unii justiţiabili vor fi „victimele unui proces inechitabil“.Curtea de Apel Timişoara - Secţia contencios administrativ şi fiscal apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. Precizează că legiuitorul poate opta pentru stabilirea competenţei şi a procedurii de soluţionare a unor categorii de litigii în favoarea instanţelor de contencios administrativ, acest drept nefiind limitat de Constituţie. Totodată, admite posibilitatea interpretării diferite a sintagmei „motive temeinice“, dar permisiunea acordată de legiuitor instanţelor de a o interpreta nu constituie o problemă de constituţionalitate care să poată fi cenzurată de Curtea Constituţională.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.CURTEA,examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, astfel cum rezultă din încheierea de sesizare, îl constituie prevederile art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007, şi cele ale art. 7 alin. (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004. Curtea observă că, în realitate, autorul excepţiei îşi limitează critica numai la teza întâi a art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 şi la art. 7 alin. (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, dispoziţii asupra cărora, potrivit jurisprudenţei sale, urmează a se pronunţa. Aceste texte au următorul cuprins:– Art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999: „În cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcţionarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanţei de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condiţiile şi termenele prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, (...).“;– Art. 7 alin. (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004: „Plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripţie.“În opinia autorului excepţiei, textele de lege criticate contravin următoarelor dispoziţii din Constituţie: art. 1 alin. (1) şi (3) care consacră caracteristicile statului român şi care enumeră valorile şi garantează valorile supreme ale acestuia, art. 16 alin. (1) care consacră egalitatea cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, art. 21 alin. (3) care garantează dreptul părţilor la un proces echitabil, soluţionat într-un termen rezonabil, şi art. 41 alin. (1) potrivit căruia dreptul la muncă nu poate fi îngrădit, iar alegerea profesiei, a meseriei sau a ocupaţiei, precum şi a locului de muncă este liberă. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea observă că dispoziţiile art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici au mai format obiect al controlului de constituţionalitate, din perspectiva unor critici asemănătoare. Astfel, prin Decizia nr. 282 din 18 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 294 din 5 mai 2010, Curtea a reţinut că textul de lege criticat are ca scop asigurarea condiţiilor necesare pentru contestarea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, atât sub aspectul legalităţii, cât şi sub aspectul temeiniciei acestuia, funcţionarul public fiind astfel protejat împotriva emiterii în mod abuziv a unui asemenea act administrativ. Cu acel prilej Curtea a constatat că nu este întemeiată critica referitoare la existenţa unei discriminări între categoria funcţionarilor publici şi celelalte categorii de salariaţi. Prin edictarea unei legislaţii specifice funcţiei publice, legiuitorul a înţeles să confere funcţionarilor publici un statut special, fără să înfrângă principiul egalităţii în drepturi, consacrat de Legea fundamentală. Curtea a arătat că instituirea unui tratament juridic diferit pentru categorii profesionale diferite nu reprezintă o discriminare, atât timp cât această diferenţă de tratament este însoţită de garanţii suficiente exercitării tuturor drepturilor corespunzătoare. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să justifice reconsiderarea acestei jurisprudenţe, îşi menţin valabilitatea atât considerentele, cât şi soluţia pronunţată prin decizia menţionată. În ceea ce priveşte prevederile art. 7 alin. (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Curtea observă că, potrivit acestora, plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, şi peste termenul stabilit la alin. (1) al aceluiaşi articol, de 30 de zile de la data comunicării actului, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Prin Decizia nr. 797 din 27 septembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 707 din 19 octombrie 2007, Curtea a declarat neconstituţionalitatea acestora în măsura în care termenul de 6 luni de la data emiterii actului se aplică plângerii prealabile formulate de persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Pentru a decide astfel, Curtea a reţinut că, în această interpretare, textul blochează accesul la justiţie al persoanelor care sunt terţe faţă de raportul juridic în cadrul căruia a fost emis actul administrativ unilateral, care însă le vatămă într-un drept al lor sau într-un interes legitim. Aceasta, deoarece actul este adus doar la cunoştinţa destinatarului său, prin comunicare. Or, terţii sunt în imposibilitate obiectivă de a cunoaşte existenţa unui act administrativ unilateral adresat altui subiect de drept, astfel că plângerea lor prealabilă formulată împotriva acestuia va fi respinsă ca tardivă, fiind introdusă după momentul luării la cunoştinţă de existenţa şi conţinutul actului, adică ulterior expirării termenului de 6 luni de la emiterea acestuia. În acest fel, accesul la justiţie al terţilor vătămaţi este blocat. Curtea constată că, în cauza de faţă, criticile formulate de autorul excepţiei vizează o altă dispoziţie cuprinsă în textul art. 7 alin. (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. În opinia autorului prezentei excepţii de neconstituţionalitate, sintagma „numai pentru motive temeinice“ este neconstituţională întrucât permite judecătorului să aprecieze discreţionar asupra temeiniciei motivelor care justifică introducerea plângerii prealabile peste termenul de 30 de zile de la data comunicării actului, ceea ce ar putea conduce la aplicarea textului în mod diferit, chiar contradictoriu, în cazuri diferite, la instanţe diferite. Raportat la aceste critici şi faţă de declararea neconstituţionalităţii textului de lege criticat în interpretarea mai sus prezentată, rezultă că, în cauza de faţă, nu este incident cazul de inadmisibilitate prevăzut de art. 29 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, iar Curtea urmează să analizeze pe fond excepţia de neconstituţionalitate a art. 7 alin. (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. A se vedea, în acest sens, mutatis mutandis, Decizia nr. 1.470 din 10 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 887 din 18 decembrie 2009. Astfel, Curtea observă că textul criticat din Legea nr. 554/2004 instituie, sub aspectul termenului de introducere a plângerii prealabile, o excepţie de la regula cuprinsă în prevederile art. 7 alin. (1) din aceeaşi lege. În virtutea art. 7 alin. (7), persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual poate să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia şi peste termenul de 30 de zile fixat imperativ de prevederile art. 7 alin. (1) din legea menţionată. Textul de lege criticat oferă astfel persoanei vătămate - care, în speţă, este chiar destinatarul actului - beneficiul de a introduce plângerea prealabilă într-un interval de timp de 6 luni de la emiterea acestuia, cu condiţia să învedereze motive temeinice care să justifice depăşirea termenului de 30 de zile. Autorul excepţiei susţine că prevederea de lege criticată lasă aprecierea temeiniciei acestor motive la discreţia judecătorului, existând riscul aplicării diferite, chiar contradictorii, a acestor prevederi de la o instanţă la alta, ceea ce ar fi de natură să înfrângă, pe de o parte, caracterul României de stat de drept, în care dreptatea constituie o valoare supremă garantată, iar, pe de altă parte, dreptul la un proces echitabil, protejat de art. 21 alin. (3) din Constituţie. Curtea constată că nu poate reţine critica formulată, aprecierea cu privire la caracterul temeinic al motivelor invocate ţinând de însăşi esenţa activităţii judecătorului, acesta având, deopotrivă, dreptul şi obligaţia de a discerne dintre motivele prezentate de parte care sunt cele care pot justifica introducerea plângerii prealabile peste termenul de 30 de zile care constituie regula. Curtea observă că legiuitorul nu a folosit o enumerare limitativă a situaţiilor care se pot constitui în astfel de motive temeinice, ci a folosit o expresie generică, aptă să acopere o gamă variată de împrejurări din cauza cărora persoana care se consideră vătămată s-a aflat în imposibilitate de a introduce în termen plângerea administrativă prealabilă. Acestea pot fi reprezentate fie de consideraţii de ordin personal, specifice persoanei vătămate, fie de motive de natură obiectivă, asupra cărora judecătorul este suveran să aprecieze, în virtutea rolului său cardinal în cadrul procesului. De altfel, însăşi Curtea Europeană a Drepturilor Omului a observat că „există multe legi care se servesc, prin forţa lucrurilor, de formule mai mult sau mai puţin vagi ale căror interpretare şi aplicare depind de practică“, astfel că legea nu este obligatoriu să fie previzibilă cu o certitudine absolută, întrucât „certitudinea, chiar dacă este de dorit, este însoţită câteodată de o rigiditate excesivă, or dreptul trebuie să poată să se adapteze schimbărilor de situaţie“. În acest sens este, de exemplu, Hotărârea din 22 octombrie 2007, pronunţată în Cauza Lindon, Otchakovsky-Laurens şi July împotriva Franţei (paragraful 41). Aşa fiind, excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 7 alin. (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în ce priveşte sintagma „motive temeinice“ cuprinsă în acestea, urmează să fie respinsă ca neîntemeiată. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 106 alin. (1) teza întâi din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici şi ale art. 7 alin. (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în ce priveşte sintagma „motive temeinice“ cuprinsă în acestea, excepţie ridicată de Gheorghe-Florin Bene în Dosarul nr. 3.210/108/2009 al Curţii de Apel Timişoara - Secţia contencios administrativ şi fiscal. Definitivă şi general obligatorie. Pronunţată în şedinţa publică din data de 12 mai 2011. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE, AUGUSTIN ZEGREAN Magistrat-asistent, Valentina Bărbăţeanu