Decizia Nr.456 din 16.06.2015

referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici
ACT EMIS DE: Curtea Constitutionala
ACT PUBLICAT ÎN MONITORUL OFICIAL NR. 613 din 13 august 2015

Augustin Zegrean	- preşedinte
Valer Dorneanu	- judecător
Petre Lăzăroiu	- judecător
Mircea Ştefan Minea	- judecător
Daniel Marius Morar	- judecător
Mona Maria Pivniceru	- judecător
Puskás Valentin Zoltán	- judecător
Simona-Maya Teodoroiu	- judecător
Tudorel Toader	- judecător
Valentina Bărbăţeanu	- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Cătălina Gliga.1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 85 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, excepţie ridicată de Ghiţă Gheorghe în Dosarul nr. 6.339/90/2013 al Curţii de Apel Piteşti - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi care constituie obiectul Dosarului nr. 1.367D/2014 al Curţii Constituţionale.2. La apelul nominal se constată lipsa părţilor. Procedura de citare este legal îndeplinită. 3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate. Arată că diferenţa de tratament dintre salariaţi şi funcţionarii publici sub aspectul procedurii angajării răspunderii civile se justifică prin statutul special al celor din urmă. Precizează că decizia de imputare la care se referă textul de lege criticat nu este executorie de drept şi nu se repercutează asupra patrimoniului funcţionarului public, aşa cum rezultă din art. 85 alin. (2¹) din Legea nr. 188/1999. În ambele cazuri, al salariatului şi al funcţionarului public, stabilirea existenţei şi întinderii prejudiciului se face de către instanţa de judecată.CURTEA,având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:4. Prin Decizia nr. 4.505/R-CONT din 12 noiembrie 2014, pronunţată în Dosarul nr. 6.339/90/2013, Curtea de Apel Piteşti - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 85 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, excepţie ridicată de Ghiţă Gheorghe într-o cauză având ca obiect anularea unei dispoziţii a primarului comunei Milcoiu, judeţul Vâlcea. 5. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorul acesteia arată că au existat în Codul muncii dispoziţii similare celor pe care le critică şi care au fost înlăturate prin art. 169 alin. (2) din actualul Cod al muncii, conform cărora răspunderea patrimonială a salariatului poate fi angajată numai dacă datoria este certă, lichidă şi exigibilă, fiind constatată printr-o hotărâre judecătorească. Întrucât Legea nr. 188/1999 asimilează raporturile funcţionarilor publici cu raporturile de muncă, susţine că există o diferenţă de tratament juridic între salariaţi şi funcţionarii publici în ceea ce priveşte procedura de angajare a răspunderii materiale. Arată că, deşi este vorba despre situaţii comparabile, tratamentul juridic este diferit, fără a exista o justificare raţională şi obiectivă. Precizează că raţiunea pentru care Codul muncii a eliminat prevederile referitoare la decizia de imputare sunt arătate în Decizia Curţii Constituţionale nr. 24 din 22 ianuarie 2003, respectiv necesitatea eliminării arbitrariului din reglementările anterioare, când conducerea unităţii stabilea existenţa pagubei, întinderea acesteia, lua măsuri de recuperare prin dispoziţie de imputare şi proceda de îndată la reţinerea din drepturile salariale, urmând ca salariatul să se adreseze organelor de jurisdicţie pentru apărarea intereselor sale legitime. Or, într-un stat de drept, răspunderea patrimonială pentru daune se impune să se stabilească de către instanţele de judecată.6. Curtea de Apel Piteşti - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. Faptul că legiuitorul a considerat că raportul de serviciu al funcţionarilor publici trebuie să fie reglementat de norme juridice speciale, distincte de cele de drept comun în materia raporturilor de muncă, nu reprezintă o încălcare a dreptului acestora de acces liber la justiţie şi nici nu constituie o discriminare. Arată că funcţionarii publici, ca şi salariaţii cu contract individual de muncă, au posibilitatea, reglementată prin legile aplicabile fiecăruia dintre cele două raporturi (de serviciu şi de muncă), să prezinte în justiţie apărările lor împotriva actelor nelegale ale angajatorilor. Maniera în care se exercită acest drept de către funcţionarii publici nu poate fi însă considerată neconstituţională doar pentru că este diferită de acţiunile legale ce pot fi exercitate de alte categorii de lucrători. 7. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.8. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. CURTEA,examinând actul de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:9. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.10. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie, potrivit actului de sesizare, prevederile art. 85 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007. În realitate, din motivarea excepţiei, rezultă că autorul acesteia critică doar prevederile alin. (1) al art. 85 din Legea nr. 188/1999, acesta urmând să fie analizat de Curtea Constituţională. Textul de lege criticat are următorul cuprins: „Repararea pagubelor aduse autorităţii sau instituţiei publice în situaţiile prevăzute la art. 84 lit. a) şi b) se dispune prin emiterea de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice a unui ordin sau a unei dispoziţii de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, după caz, prin asumarea unui angajament de plată, iar în situaţia prevăzută la lit. c) a aceluiaşi articol, pe baza hotărârii judecătoreşti definitive şi irevocabile.“11. Art. 84 din Legea nr. 188/1999, la care face trimitere textul de lege criticat, stabileşte că „Răspunderea civilă a funcţionarului public se angajează:a)pentru pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau instituţiei publice în care funcţionează;b)pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;c)pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, în calitate de comitent, unor terţe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile.“12. În opinia autorului excepţiei de neconstituţionalitate, textul de lege criticat contravine dispoziţiilor din Constituţie cuprinse în art. 1 alin. (3) teza întâi care consacră caracterul de stat de drept al statului român, art. 16 alin. (1) care statuează că cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări, art. 21 privind accesul liber la justiţie şi dreptul la un proces echitabil şi art. 124 privind înfăptuirea justiţiei.13. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea observă că a fost ridicată cu prilejul soluţionării unei acţiuni în contencios administrativ prin care autorul acesteia a solicitat instanţei anularea unei dispoziţii a primarului comunei Milcoiu, judeţul Vâlcea, prin care a fost obligat, în considerarea calităţii sale de referent responsabil cu încasarea şi urmărirea amenzilor contravenţionale, la plata sumelor de bani reprezentând amenzile aplicate unor cetăţeni din comună, neplătite de aceştia şi nepuse în executare silită din cauza inactivităţii autorului excepţiei sub aspectul urmăririi executării acelor amenzi. Aşadar, în ceea ce priveşte situaţia de fapt, în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 84 lit. a) din Legea nr. 188/1999, referitoare la angajarea răspunderii civile a funcţionarului public pentru pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau instituţiei publice în care funcţionează.14. Autorul excepţiei de neconstituţionalitate susţine că se încalcă principiul egalităţii în faţa legii şi a autorităţilor publice, întrucât există o diferenţă de tratament juridic între salariaţi şi funcţionarii publici în ceea ce priveşte procedura de reparare a prejudiciului produs autorităţii sau instituţiei publice în cadrul căreia funcţionarul public îşi desfăşoară activitatea. Astfel, deşi Legea nr. 188/1999 asimilează raporturile funcţionarilor publici cu raporturile de muncă, repararea pagubelor aduse autorităţii sau instituţiei publice de către funcţionarul public se dispune prin emiterea de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice a unui ordin sau a unei dispoziţii de imputare ori prin asumarea unui angajament de plată, pe când, potrivit art. 169 alin. (2) din actualul Cod al muncii, răspunderea patrimonială a salariatului poate fi angajată numai dacă datoria este certă, lichidă şi exigibilă, fiind constatată printr-o hotărâre judecătorească. Arată că, deşi este vorba despre situaţii comparabile, tratamentul juridic este diferit, fără a exista o justificare raţională şi obiectivă.15. Curtea constată că, într-adevăr, regulile în conformitate cu care se poate angaja răspunderea civilă a funcţionarului public sunt diferite de cele aplicabile în cazul stabilirii răspunderii patrimoniale a angajatului cu contract individual de muncă. În cel de-al doilea caz, angajatorul trebuie să se adreseze instanţei cu o acţiune în pretenţii pentru a putea angaja răspunderea contractuală a salariatului, potrivit art. 254 alin. (1) din Codul muncii. În schimb, pentru recuperarea prejudiciilor produse de funcţionarii publici autorităţii sau instituţiei angajatoare, aceasta va emite un ordin sau o dispoziţie de imputare. 16. Art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, criticat în cauză, are în vedere atât situaţia în care funcţionarul public recunoaşte şi îşi asumă responsabilitatea pentru producerea prejudiciului prin încheierea unui angajament de plată, cât şi calea litigioasă de care funcţionarul public în cauză are posibilitatea să uzeze pentru a contesta în faţa instanţei de contencios administrativ actul de imputare. În această din urmă ipoteză, instanţa va aprecia cu privire la legalitatea actului administrativ de imputare, verificând, în acelaşi timp, şi oportunitatea emiterii acestuia şi îndeplinirea condiţiilor impuse de lege pentru angajarea răspunderii delictuale, respectiv existenţa faptei ilicite, a prejudiciului, a legăturii de cauzalitate şi a vinovăţiei, elemente pe care autoritatea sau instituţia angajatoare este ţinută să le dovedească.17. Asupra dispoziţiilor din Legea nr. 188/1999 care reglementează modalitatea de reparare a pagubelor aduse autorităţii sau instituţiei publice de către funcţionarul public Curtea Constituţională s-a mai pronunţat în jurisprudenţa sa. Astfel, prin Decizia nr. 481 din 22 septembrie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 952 din 26 octombrie 2005, a verificat constituţionalitatea aceloraşi dispoziţii legale care, la acel moment, anterior republicării din anul 2007 a Legii nr. 188/1999, se regăseau la art. 73 alin. (1), având un conţinut normativ identic cu cel actual. Cu acel prilej, Curtea a observat că recuperarea pagubelor produse patrimoniului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public, care se face prin emiterea unui ordin sau a unei dispoziţii de imputare ori, după caz, a asumării unui angajament de plată, constituie „o modalitate specifică, mult simplificată şi operativă, de acoperire a unui prejudiciu, explicabilă prin raportul specific de autoritate existent între conducătorul autorităţii sau instituţiei publice şi funcţionarul supus rigorilor unui statut special, care îl deosebeşte de persoana angajată în baza unui contract de muncă“.18. Curtea constată, totodată, că, prin prevederile art. 85 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, funcţionarului public îi este asigurat accesul la o instanţă de judecată, în faţa căreia are posibilitatea de a contesta legalitatea şi temeinicia ordinului sau dispoziţiei de imputare, utilizând toate apărările şi mijloacele de probă pe care le consideră utile cauzei, în condiţiile unui proces echitabil, judecat de o instanţă independentă şi imparţială. În consecinţă, sunt pe deplin respectate dispoziţiile art. 21 şi art. 24 din Constituţie.19. Curtea observă că autorul excepţiei îşi motivează critica referitoare la pretinsa discriminare între salariaţi şi funcţionarii publici şi prin prisma faptului că, potrivit art. 169 alin. (2) din Codul muncii, răspunderea patrimonială a salariatului poate fi angajată numai dacă datoria este certă, lichidă şi exigibilă, fiind constatată printr-o hotărâre judecătorească, pe când ordinul/dispoziţia de imputare sunt executorii de drept. Curtea reţine că, potrivit art. 85 alin. (2¹) din Legea nr. 188/1999, ordinul/dispoziţia de imputare constituie titlu executoriu doar dacă a rămas definitivă ca urmare a neintroducerii acţiunii la instanţa de contencios administrativ ori a respingerii acesteia.20. În ce priveşte semnificaţia art. 16 alin. (1) din Constituţie, Curtea a statuat, cu valoare de principiu, prin Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, că principiul egalităţii în faţa legii presupune instituirea unui tratament egal pentru situaţii care, în funcţie de scopul urmărit, nu sunt diferite şi, în acelaşi timp, acesta nu exclude ci, dimpotrivă, presupune soluţii diferite pentru situaţii diferite. În consecinţă, un tratament diferit trebuie să se justifice raţional, în respectul principiului egalităţii cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice. Or, aşa cum a reţinut Curtea şi prin Decizia nr. 328 din 25 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 490 din 2 august 2013, „statutul special al funcţionarilor publici, care conferă acestora anumite avantaje şi garanţii faţă de personalul contractual, cum ar fi, de exemplu, stabilitatea în funcţie, justifică un tratament juridic diferit (...)“.21. De altfel, dispoziţiile Legii nr. 188/1999 se completează cu prevederile legislaţiei muncii, precum şi cu reglementările de drept comun civile, administrative sau penale, după caz, în măsura în care nu contravin legislaţiei specifice funcţiei publice, conform actualului art. 117 din lege. Or, legislaţia specifică funcţiei publice cuprinde reglementări diferite faţă de legislaţia muncii. Însuşi Codul muncii, la care autorul excepţiei face trimitere, stabileşte prin art. 278 alin. (2) că acesta se aplică „[...] cu titlu de drept comun [...] în măsura în care reglementările speciale nu sunt complete şi aplicarea lor nu este incompatibilă cu specificul raporturilor de muncă respective“. Aşadar, nu se poate susţine nici încălcarea dispoziţiilor art. 1 alin. (3) din Legea fundamentală.22. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Ghiţă Gheorghe în Dosarul nr. 6.339/90/2013 al Curţii de Apel Piteşti - Secţia a II-a civilă, de administrativ şi fiscal şi constată că dispoziţiile art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Curţii de Apel Piteşti - Secţia a II-a civilă, de administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 16 iunie 2015. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE AUGUSTIN ZEGREAN Magistrat-asistent, Valentina Bărbăţeanu