DECIZIE Nr. 4 din 3 iulie 1992
cu privire la constitutionalitatea art. 27 si art. 34 din Legea privind regimul
zonelor libere
ACT EMIS DE: CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN: MONITORUL OFICIAL NR. 182 din 30 iulie 1992
Prin adresa nr. 8 din 22 iunie 1992, inregistrata la Curtea Constitutionala
sub nr. 31/22.06.1992, Curtea Suprema de Justitie a sesizat Curtea
Constitutionala, solicitindu-i sa constate neconstitutionalitatea art. 27 si
art. 34 din Legea privind regimul zonelor libere, lege adoptata de Camera
Deputatilor si Senat in sedinta comuna din ziua de 17 iunie 1992.
Curtea, in baza art. 3 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, constata mai intii
ca este competenta, potrivit art. 144 lit. a) din Constitutie, sa solutioneze
sesizarea, iar aceasta s-a facut cu respectarea dispozitiilor legale.
Cit priveste art. 27 din sus-mentionata lege, Curtea Suprema de Justitie
apreciaza ca neconstitutionala prevederea referitoare la
"nationalizarea" investitiilor efectuate in zonele libere, deoarece
nationalizarea, ca mijloc de dobindire a proprietatii publice, pe linga faptul
ca apare ca o sanctiune neconstitutionala, nici nu este necesara, intrucit, in
prezenta unui interes public, exista posibilitatea exproprierii investitiilor
efectuate in zonele libere.
Cit priveste art. 34 din sus-mentionata lege, in sensul caruia "in
zonele libere, personalul nu poate inceta lucrul prin greva, conflictele de
munca urmind a fi solutionate prin negociere intre parti", Curtea Suprema
de Justitie il considera neconstitutional, deoarece cazul salariatilor din
zonele libere nu se incadreaza in nici una din situatiile limitativ prevazute
in art. 49 alin. (1) din Constitutie pentru a se putea restringe dreptul la
greva.
In examinarea sesizarii si a textelor constitutionale si legale, Curtea
Constitutionala a analizat si punctele de vedere trimise de catre Camera
Deputatilor si Guvern, precum si o explicatie a Ministerului Transporturilor,
anexata la punctul de vedere al Guvernului.
In punctul de vedere exprimat de catre Camera Deputatilor se arata ca
dispozitia din art. 27 nu admite nationalizarea in sensul de spoliere, ca act
arbitrar, de trecere in proprietatea statului a investitiilor respective fara
despagubiri, ci, dimpotriva, conceptul de "nationalizare" are in
vedere instituirea unei norme de protectie si garantie a proprietatii private,
asigurind ca o astfel de nationalizare nu poate interveni decit cu respectarea
stricta a anumitor conditii si cu plata unor despagubiri legale. In fapt, se
arata in continuare, nationalizarea este situata pe acelasi plan cu
exproprierea, fiind supusa aceluiasi regim juridic si avind aceeasi finalitate
ca si exproprierea, ceea ce marcheaza tocmai respectarea prevederilor Constitutiei,
potrivit carora proprietatea este inviolabila. Se motiveaza apoi prevederea
legala si prin concordanta cu reglementarile din Legea nr. 35/1991 privind
regimul investitiilor straine. In acest sens, se sustine ca si in situatia
suprimarii termenului "nationalizare", acest concept ramine in Legea
nr. 35/1991, iar existenta unor reglementari diferite in aceeasi problema
genereaza interpretari contradictorii, care pot crea suspiciuni din partea
statelor straine fata de legislatia romana in acest domeniu. Totodata, se
subliniaza ca notiunea de "nationalizare" este cuprinsa si in
tratatele incheiate de Romania cu statele straine, ca masura de aparare a
intereselor cetatenilor lor impotriva oricaror masuri arbitrare si ca tratatele
ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern (art. 11
din Constitutie).
In fine, in punctul de vedere al Camerei Deputatilor se sustine ca, desi
Constitutia nu contine conceptul de "nationalizare", s-ar putea lua
totusi in discutie daca, in anumite cazuri de exceptie, statul roman nu ar
putea recurge si la unele masuri de "nationalizare" in temeiul
suveranitatii sale nationale.
Cu privire la art. 34 din Legea privind regimul zonelor libere, in punctul
de vedere exprimat de catre Camera Deputatilor se arata ca reglementarea
propusa priveste numai regimul vamal, "sub toate celelalte aspecte
aplicindu-se legislatia interna romana", si ca este posibil ca situatiile
de exceptie prevazute de Legea nr. 15/1991 - care interzic sau conditioneaza
declansarea grevei - sa fie aplicabile si in asemenea zone.
In punctul de vedere exprimat de catre Guvern se considera prevederea
privind "nationalizarea" ca fiind constitutionala, pentru ca
"notiunile de nationalizare si expropriere nu au inca un continut definit
exact printr-un act normativ" si ca "apare evident ca ambele notiuni
au acelasi scop si anume cel al etatizarii". Se adauga ca art. 27 enumera
toate modalitatile de garantare a dreptului de proprietate si ca folosirea
ambelor notiuni este de natura sa inlature eventualele suspiciuni ale
investitorilor straini care vor sa desfasoare activitati in zonele libere.
Referindu-se la art. 34 din Legea privind regimul zonelor libere, Guvernul
arata ca proiectul acestei legi a fost elaborat anterior adoptarii Constitutiei
si nu s-a stiut modul in care urma a se reglementa aceasta situatie. De altfel,
in explicatia Ministerului Transporturilor, anexata punctului de vedere al
Guvernului, se arata ca "in prezent, fata de prevederea constitutionala
(art. 40), urmeaza ca art. 34 din Legea privind regimul zonelor libere sa fie
eliminat".
Curtea Constitutionala,
examinind sesizarea Curtii Supreme de Justitie, punctele de vedere exprimate de
catre Camera Deputatilor si Guvern, precum si concordanta dintre textele legale
in discutie si dispozitiile constitutionale, retine urmatoarele:
a) In legatura cu prevederea privind "nationalizarea" din art. 27
din Legea privind regimul zonelor libere
Constitutia Romaniei garanteaza, prin art. 41, dreptul de proprietate,
precum si creantele asupra statului. In acest sens Constitutia prevede ca
"Nimeni nu poate fi expropriat decit pentru o cauza de utilitate publica,
stabilita potrivit legii, cu dreapta si prealabila despagubire". Din
examinarea dispozitiilor constitutionale si, mai ales, a celor cuprinse in art.
41 si art. 135, rezulta ca numai exproprierea este nominalizata si deci admisa,
ca modalitate de trecere silita, prin dispozitia autoritatilor statale
competente, a unor bunuri din proprietatea privata in proprietatea publica a
statului. Din nici un text constitutional nu rezulta posibilitatea
"nationalizarii" ca transfer de proprietate rezultind dintr-o decizie
a autoritatilor publice competente, careia proprietarul sau proprietarii
trebuie sa i se conformeze. Lipsa nominalizarii "nationalizarii" din
Constitutie nu este intimplatoare, ea este rezultatul vointei constituantului
de a inlatura dintre mijloacele de transfer al proprietatii acele modalitati
care, fiind interpretabile si ridicind suspiciuni mai ales cit priveste cauza
lor, pot duce la abuz din partea autoritatilor publice si, deci, la incalcarea
libertatilor publice. Prin aceasta, Constitutia subliniaza, o data in plus,
caracterul fundamental al dreptului de proprietate a carui conservare
constituie unul din scopurile societatii organizate statal. Din valoarea
constitutionala a dreptului de proprietate rezulta ca trasaturile sale
fundamentale si modalitatile de transfer sint de nivelul Constitutiei si nu al
legilor. De aici se desprinde concluzia in sensul careia legea nu poate
modifica, adauga sau contraveni dispozitiilor clare constitutionale. Astfel
vazute lucrurile, urmeaza a se constata ca unica posibilitate de trecere silita
in proprietate publica a bunurilor proprietate privata este exproprierea.
Aceasta modalitate este indestulatoare din punct de vedere juridic.
Art. 27 din Legea privind regimul zonelor libere, stabilind ca
"Investitiile efectuate in zonele libere nu pot fi nationalizate,
expropriate, rechizitionate sau supuse altor masuri cu efecte similare, decit
in caz de interes public, cu respectarea prevederilor legale si cu plata unei
despagubiri corespunzatoare valorii investitiei, care trebuie sa fie prompta,
adecvata si efectiva", adauga la Constitutie, prin aceasta devenind
neconstitutional cit priveste specificarea nationalizarii".
Cu privire la acest aspect, Curtea Constitutionala observa ca motivele
invocate in punctele de vedere discutate mai inainte nu sint de natura a
argumenta caracterul constitutional al prevederii legale in discutie. Afirmatia
in sensul careia "nationalizarea" este situata pe acelasi plan cu
exproprierea, ca regim juridic si finalitate, trebuie privita cu serioase
rezerve. Daca nationalizarea si exproprierea au aceeasi finalitate si,
eventual, efecte juridice, ele ramin totusi institutii juridice distincte, care
nu trebuie confundate indeosebi in ce priveste cauzele care le determina. Cit
priveste motivatia bazata pe corelatia art. 27 cu dispozitiile Legii nr.
35/1991, urmeaza a se retine ca Legea nr. 35/1991 a fost promulgata inaintea
adoptarii Constitutiei, iar aceasta corelatie va trebui apreciata prin prisma
dispozitiilor constitutionale. Este necesar sa se observe ca, potrivit art. 150
din Constitutie: (1) "Legile si toate celelalte acte normative ramin in vigoare,
in masura in care ele nu contravin prezentei Constitutii. (2) Consiliul
Legislativ, in termen de 12 luni de la data intrarii in vigoare a legii sale de
organizare, va examina conformitatea legislatiei cu prezenta Constitutie si va
face Parlamentului sau, dupa caz, Guvernului, propuneri corespunzatoare".
Argumentul in sensul caruia categoria "nationalizare" este
nominalizata si in tratatele internationale nu este nici el convingator. In
tratatele internationale (bi sau multilaterale), pe care Romania le-a
ratificat, este nominalizata si nationalizarea. Aceasta nominalizare este
fireasca si necesara, avind in vedere ca sint constitutii care prevad si
nationalizarea ca modalitate de transfer al proprietatii. Terminologia juridica
din aceste tratate urmareste protectia reciproca a investitorilor partilor
semnatare. Asemenea mentionari trebuie deci apreciate prin raportare la
sistemele constitutionale ale tuturor statelor semnatare ale tratatelor si nu
numai prin raportare la Constitutia Romaniei. Din punctul de vedere al partii
romane, o asemenea nominalizare este o garantie pentru investitorii romani in
tarile in care nationalizarea este prevazuta in Constitutie.
In legatura cu argumentul potrivit caruia "s-ar putea totusi lua in
discutie daca - in anumite cazuri de exceptie - statul roman nu ar putea
recurge si la unele masuri de nationalizare", Curtea Constitutionala
considera ca o asemenea ipoteza ar pune serioase semne de intrebare cit
priveste siguranta raporturilor juridice incheiate in baza prevederilor
constitutionale privind proprietatea si, bineinteles, ar fi un argument care
contravine flagrant principiilor statului de drept. O asemenea ipoteza ar putea
duce la disparitia progresiva a proprietatii private a cetatenilor.
b) In legatura cu art. 34 din Legea privind regimul zonelor libere
In punctele de vedere inaintate Curtii Constitutionale se arata ca
proiectul Legii privind regimul zonelor libere a fost elaborat inaintea
adoptarii Constitutiei si nu s-a stiut modul in care urma a se reglementa
aceasta situatie. Adoptarea legii insa s-a realizat in sedinta comuna a
Camerelor din ziua de 17 iunie 1992 si, ca atare, Parlamentul putea examina
concordanta cu Constitutia a art. 34. In acest sens urmeaza a se retine ca,
potrivit art. 40 alin. (2) din Constitutie, "Legea stabileste conditiile
si limitele exercitarii acestui drept, precum si garantiile necesare asigurarii
serviciilor esentiale pentru societate", iar art. 49 din Constitutie
stabileste ca legea poate restringe exercitiul unor drepturi sau libertati
"numai daca se impune, dupa caz, pentru: apararea sigurantei nationale, a
ordinii, a sanatatii ori a moralei publice, a drepturilor si a libertatilor
cetatenilor; desfasurarea instructiei penale; prevenirea consecintelor unei
calamitati naturale ori ale unui sinistru deosebit de grav".
Evidenta neconformitate a art. 34 cu dispozitiile constitutionale explica
de ce in nota Ministerului Transporturilor, anexata punctului de vedere al
Guvernului, se arata ca "In prezent, fata de prevederea constitutionala
(art. 40) urmeaza ca art. 34 din Legea privind regimul zonelor libere sa fie
eliminat".
In aprecierea constitutionalitatii art. 34 din Legea privind regimul
zonelor libere urmeaza a se observa ca dispozitiile constitutionale din art. 40
si 49 din Constitutie au receptat prevederile din instrumentele juridice
internationale privitoare la drepturile omului si, mai ales, din Pactul
international cu privire la drepturile economice, sociale si culturale care,
prin art. 4, stipuleaza ca "Statele parti la prezentul pact recunosc ca,
in ce priveste folosinta drepturilor asigurate de catre stat in conformitate cu
prezentul pact, statul nu poate supune aceste drepturi decit la limitarile
stabilite de lege, numai in masura compatibila cu natura acestor drepturi si
exclusiv in vederea promovarii bunastarii generale intr-o societate
democratica". Posibilitatea restringerii exercitiului unor drepturi sau
libertati este reglementata prin art. 49 din Constitutie, in termenii pe care
i-am aratat deja. Din acest articol rezulta clar ca restringerea se poate face
numai prin lege si numai daca se impune pentru motivele prevazute in art. 49
alin. (2).
De asemenea, restringerea propusa nu urmareste asigurarea unui serviciu
esential pentru societate, asa cum prevad dispozitiile art. 40 alin. (2) din
Constitutie.
De aceea, constitutionalitatea unei dispozitii dintr-o lege trebuie
apreciata nu numai prin prisma faptului ca limiteaza expres exercitiul unor
drepturi, ci si a faptului daca limitarile se incadreaza, sub aspectul cauzelor
lor, in termenii art. 49 din Constitutie. Asa vazute lucrurile, este firesc ca
revine legii stabilirea restringerilor exercitiului dreptului la greva, pentru
ca legiuitorul are dreptul constitutional de a realiza concilierea necesara
intre apararea intereselor profesionale, economice si sociale ale salariatilor
si apararea interesului general caruia greva i-ar putea dauna. Aceste
restringeri insa nu pot fi altele decit cele ce rezulta din art. 40, coroborat
cu art. 49 din Constitutie. Or, din aceste articole rezulta clar ca limitarile
pot fi intemeiate pe interese de serviciu, stari, drepturi si nu pe motive
teritoriale. De altfel, Legea nr. 15 din 11 februarie 1991 pentru solutionarea
conflictelor colective de munca este clara si indestulatoare cit priveste
restringerea exercitiului dreptului la greva, ea valorificind regulile juridice
din pactele internationale privind drepturile omului. Art. 34 din Legea privind
regimul zonelor libere introduce o limitare noua a dreptului la greva, care se
fondeaza pe un criteriu teritorial (regional), criteriu ce vine in evidenta
contradictie cu art. 49 din Constitutie si chiar cu Legea nr. 15/1991. Aceasta
restringere vine in contradictie si cu art. 16 din Constitutie, care garanteaza
egalitatea cetatenilor in fata legii, deoarece conditioneaza aceasta egalitate
de portiunea de teritoriu pe care un cetatean s-ar afla. Mai mult, art. 34 este
in contradictie cu art. 2 din aceeasi lege, care stabileste ca "Zonele
libere fac parte integranta din teritoriul statului roman si li se aplica
legislatia nationala".
Avind in vedere considerentele expuse,
vazind si dispozitiile art. 40, art. 49, art. 144 lit. a), art. 145 alin.
(1) din Constitutie, precum si ale art. 20 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea
si functionarea Curtii Constitutionale,
pentru motivele aratate, Curtea, cu unanimitate de voturi,
In numele legii
DECIDE:
1. Declara neconstitutionala prevederea referitoare la nationalizarea
investitiilor efectuate in zonele libere, cuprinsa in art. 27 din Legea privind
regimul zonelor libere.
2. Declara neconstitutional art. 34 din Legea privind regimul zonelor
libere.
3. Prezenta decizie se comunica Presedintelui Romaniei, presedintelui
Camerei Deputatilor si presedintelui Senatului, in scopul deschiderii
procedurii prevazute de art. 145 alin. (1) din Constitutie, precum si Curtii
Supreme de Justitie, si se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I.
Deliberarea a avut loc in data de 3 iulie 1992 si la ea au participat
Vasile Gionea, presedinte, Viorel Mihai Ciobanu, Mihai Constantinescu, Fazakas
Miklos, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu si Victor Dan Zlatescu,
judecatori.
PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE
prof. dr. VASILE GIONEA