DECIZIE   Nr. 36 din  2 aprilie 1996

privind constitutionalitatea unei prevederi din Legea pentru aprobarea Ordonantei Guvernului nr. 25/1995

ACT EMIS DE: CURTEA CONSTITUTIONALA

ACT PUBLICAT IN: MONITORUL OFICIAL  NR. 75 din 11 aprilie 1996

    Curtea Constitutionala a fost sesizata, la data de 21 martie 1996, de catre Guvernul Romaniei, pentru a se pronunta asupra constitutionalitatii prevederilor articolului unic, punctul 6 din Legea pentru aprobarea Ordonantei Guvernului nr. 25/1995, in ce priveste introducerea art. 11 in cuprinsul acestei ordonante.
    Potrivit art. 11 al ordonantei, introdus prin legea susmentionata, "Cuantumul alocat anual prin bugetul de stat pentru finantarea activitatilor de cercetare-dezvoltare prevazute la art. 13 si a altor cheltuieli prevazute la art. 14 va fi de minimum 1% din produsul intern brut".
    Guvernul considera ca aceasta prevedere este neconstitutionala, pentru urmatoarele motive:
    1. In temeiul art. 110 din Constitutie, in cazul in care o initiativa legislativa implica modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurarilor sociale de stat, solicitarea informarii Guvernului este obligatorie. Prevederile art. 11 al ordonantei, introdus prin lege, intra sub incidenta art. 110 din Constitutie, intrucat au fost adoptate fara sa se fi cerut informatii de la Guvern.
    Intrucat, la data adoptarii Legii pentru aprobarea Ordonantei Guvernului nr. 25/1995, bugetul de stat pe anul 1996 nu era aprobat, sunt aplicabile prevederile art. 137 alin. (3) din Constitutie, potrivit carora, "Daca legea bugetului de stat si legea bugetului asigurarilor sociale de stat nu au fost adoptate cu cel putin 3 zile inainte de expirarea exercitiului bugetar, se aplica in continuare bugetul de stat si bugetul asigurarilor sociale de stat ale anului precedent, pana la adoptarea noilor bugete".
    Asa fiind, majorarea cuantumului alocat cercetarii-dezvoltarii prin Legea pentru aprobarea bugetului de stat pe anul 1995 reprezinta o modificare a acestuia, prevederile art 110 alin. (1) din Constitutie fiind, de aceea, aplicabile.
    2. Cel de-al doilea argument are in vedere faptul ca, potrivit art. 137 alin. (2) din Constitutie, competenta de a elabora proiectul bugetului de stat apartine, in exclusivitate Guvernului, acest proiect trebuind sa reflecte prioritatile ce rezulta din programul de guvernare, acceptat de Parlament la investirea Guvernului.
    Daca, prin legi avand un alt obiect de reglementare, Parlamentul stabileste proportiile sumelor ce urmeaza sa se aloce prin buget pentru diverse capitole de cheltuieli, proiectul de buget se elaboreaza, de fapt, nu de catre Guvern, ci de catre Parlament, ceea ce afecteaza principiul separatiei puterilor si reduce la o simpla operatie aritmetica dreptul constitutional al Guvernului de a intocmi acest proiect de lege.
    De aceea prerogativa Parlamentului de a modifica orice prevedere bugetara se poate exercita numai cu ocazia dezbaterii si adoptarii proiectului de lege alcatuit de Guvern.
    In fine, se arata ca stabilirea, prin legi de reglementare a diferitelor domenii de activitate, a unor bugete distincte ale acelor domenii anuleaza insusi rolul Parlamentului in dezbaterea si aprobarea bugetelor anuale si face astfel imposibila abordarea unor prioritati impuse de situatiile specifice fiecarui an.
    3. Art. 11, constituind o prevedere bugetara, ar ti trebuit sa fie dezbatut si aprobat in sedinta comuna a Camerei Deputatilor si a Senatului, astfel cum prevede art. 62 alin. (2) lit. b) din Constitutie. Textul constitutional nu a fost insa respectat, ceea ce constituie un alt motiv de neconstitutionalitate, de ordin procedural.
    4. Art. 137 alin. (5) din Constitutie prevede ca nici o cheltuiala bugetara nu poate fi aprobata fara stabilirea surselor de finantare. Or, desi prin textul art. 11 al Ordonantei Guvernului nr. 25/1995, introdus prin legea pentru aprobarea acestei ordonante, se stabileste o cheltuiala bugetara, nu se precizeaza sursa de finantare, ceea ce contrazice textul mentionat din legea fundamentala.
    5. Prevederile art. 11 implica unele consecinte grave, intrucat necesita cheltuieli exorbitante de la bugetul de stat. Tot astfel se arata ca raportarea unor prevederi bugetare la procente din produsul intern brut face ca dispozitia legala respectiva sa fie inoperanta, intrucat se refera la un indicator economic postcalculat, al carui cuantum se stabileste dupa incheierea exercitiului bugetar, facand imposibila inscrierea unor sume certe in proiectul de buget de stat pe anul urmator.
    Se arata, in fine, ca nici legislatiile statelor Uniunii Europene si nici cele ale celorlalte state dezvoltate din lume nu contin o astfel de prevedere de alocare a unor parti din P.I.B., acesta fiind numai un indicator specific unor calcule de fundamentare a bugetelor ori de apreciere a evolutiei economiei.
    In conformitate cu art. 19 din Legea nr. 47/1992, au fost solicitate punctele de vedere ale presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului.
    Presedintele Senatului, in punctul sau de vedere, considera obiectia de neconstitutionalitate intemeiata, deoarece prin legea care aproba Ordonanta Guvernului nr. 25/1995 "a fost introdus un text care excede domeniul respectiv si impune o reglementare de natura bugetara, prestabilind obligatia Guvernului de a inscrie in proiectul bugetului de stat o anumita valoare destinata acelui domeniu, precum si obligatia Parlamentului de a aproba bugetul de stat in aceasta forma". Prin aceasta modalitate "este anulat dreptul constitutional al Guvernului, prevazut de art. 137 alin. (2) din Constitutia Romaniei, de a elabora anual proiectul bugetului de stat" si se anihileaza "rolul Parlamentului in dezbaterea si adoptarea bugetului de stat". Produsul intern brut poate fi evaluat numai "post factum". El poate fi prognozat, dar rezultatul este doar estimativ, ceea ce are drept consecinta imposibilitatea de a se determina, pe aceasta baza, o prevedere precisa in bugetul de stat, care se aproba la inceputul anului, Guvernul putand fi pus in situatia "de a gestiona un buget deficitar, desi liniile directoare ale politicii sale economice l-ar indritui sa-si propuna un buget echilibrat". De asemenea, se arata ca textul de lege respectiv a fost adoptat cu incalcarea dispozitiilor art. 62 alin. (2) lit. b) din Constitutie, intrucat "constituie in mod evident o dispozitie bugetara".
    La dosar s-a primit si opinia Comisiei juridice, de numiri, disciplina, imunitati si validari a Senatului, in sensul ca stabilirea "procentului de minimum 1% din produsul intern brut - pe seama bugetului de stat - anual pentru activitatea de cercetare-dezvoltare" este neconstitutionala. In motivarea acestei opinii se invoca prevederile constitutionale ale art. 137 alin. (5), intrucat nu s-a stabilit sursa de finantare, neputandu-se sti astfel "daca bugetul anual poate suporta sau nu o asemenea sarcina", prevederile art. 137 alin. (2), potrivit carora componentele bugetului de stat se stabilesc de catre Guvern, si prevederile art. 62 lit. b), potrivit carora bugetul se aproba in sedinta comuna a Camerelor Parlamentului. De asemenea, se arata ca, prin prestabilirea unei alocatii bugetare, "dispare caracterul unitar" al bugetului si se incalca ordinea constitutionala, potrivit careia "Guvernul are gestiunea avutiei nationale", precum si prevederile art. 136 din Constitutie.
    Presedintele Camerei Deputatilor nu a comunicat punctul sau de vedere.
    Curtea considera ca, potrivit prevederilor art. 144 lit. a) din Constitutie, ale art. 12, 17 si urmatoarele din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, este competenta sa se pronunte asupra constitutionalitatii art. 11, astfel cum a fost introdus prin Legea pentru aprobarea Ordonantei Guvernului nr. 25/1995, fiind legal sesizata de Guvern.
    Fata de cele aratate,

    CURTEA,
tinand seama de sesizarea Guvernului, de punctul de vedere al presedintelui Senatului, de opinia Comisiei juridice, de numiri, disciplina, imunitati si validari a Senatului, de raportul judecatorului-raportor, precum si de prevederile art. 11, introdus prin Legea pentru aprobarea Ordonantei Guvernului nr. 25/1995, ce face obiectul sesizarii, raportate la dispozitiile Constitutiei, retine urmatoarele:
    Potrivit art. 101 alin. (1) din Constitutie, "Guvernul, potrivit programului sau de guvernare acceptat de Parlament, asigura realizarea politicii interne si externe a tarii".
    In virtutea acestei prerogative, potrivit art. 137 alin. (2) din Constitutie, Guvernul are competenta exclusiva de a elabora proiectul bugetului de stat si de a-l supune spre aprobare Parlamentului.
    Prin art. 11, introdus prin Legea pentru aprobarea Ordonantei Guvernului nr. 25/1995, in cuprinsul acestuia s-a prevazut ca nivelul alocat anual, prin bugetul de stat, pentru finantarea activitatilor de cercetare-dezvoltare este de minimum 1% din produsul intern brut.
    In acest fel, o cheltuiala de natura bugetara - alocatia minima pentru activitatea de cercetare-dezvoltare - a fost prestabilita prin lege, afectandu-se, in mod direct, competenta constitutionala a Guvernului de a elabora bugetul de stat. In temeiul acestei competente, nici o autoritate publica nu poate prestabili alocatii bugetare in proiectul de buget, intrucat astfel s-ar substitui Guvernului in elaborarea acestui proiect. Este incontestabil ca Parlamentul poate dezbate si modifica orice cheltuiala bugetara, dar numai in cadrul dezbaterii legii de aprobare a bugetului de stat. Altfel, ar insemna ca orice prevedere bugetara poate fi pusa in discutie cu prilejul dezbaterii oricarei alte legi, ceea ce ar afecta unitatea si coerenta bugetului, cu incalcarea procedurii de adoptare a acestuia, potrivit art. 62 alin. (2) lit. b) din Constitutie.
    Pe de alta parte, prestabilirea unei cheltuieli bugetare aduce atingere dreptului de initiativa legislativa, consacrat de art. 73 alin. (1) din Constitutie. Este de principiu ca printr-o lege nu se poate anticipa chiar cuprinsul unui proiect de lege, pentru ca aceasta ar insemna ca Parlamentul, in fond, sa se substituie autorului initiativei legislative, in cazul de fata Guvernului, in exercitarea initiativei sale privind elaborarea si supunerea spre aprobare a bugetului de stat.
    Prevederile art. 11, ce fac obiectul sesizarii, sunt contrare si dispozitiilor art. 137 alin. (2) si (3) din Constitutie.
    Potrivit alin. (2) al art. 137, bugetul de stat se elaboreaza anual, iar potrivit alin. (3) al aceluiasi articol, daca bugetul de stat nu a fost adoptat pana la finele anului, se aplica bugetul anului anterior, pana la adoptarea noului buget.
    Principiul anualitatii bugetului de stat este deci de natura constitutionala.
    Privind regimul juridic al bugetului de stat, acest principiu se aplica atat actului denumit buget, cat si componentelor sale, care, subsumandu-se intregului, adica bugetului in ansamblul lui, nu pot fi diferite de el.
    Din prevederile art. 12 al Legii nr. 10/1991 privind finantele publice rezulta ca bugetul de stat cuprinde totalitatea veniturilor si a cheltuielilor statului. Deci alocatiile pentru efectuarea cheltuielilor, stabilindu-se numai prin buget, rezulta ca, la randul lor, sunt supuse principiului anualitatii.
    In consecinta, este neconstitutionala stabilirea unei alocatii bugetare, chiar la nivelul sau minim, cu caracter permanent, astfel cum a fost instituita de art. 11, introdus prin Legea pentru aprobarea Ordonantei Guvernului nr. 25/1995, alocatia pentru cercetarea stiintifica. Legea de aprobare a bugetului de stat fiind exclusiv temporara, instituirea prin lege a unei alocatii nu poate fi altfel decat tot temporara, astfel cum rezulta din principiul anualitatii, fiind neconstitutionala, deci instituirea ei printr-o norma cu caracter permanent, astfel cum este dispozitia legala ce face obiectul sesizarii.
    Prin art. 11, introdus de Legea pentru aprobarea Ordonantei Guvernului nr. 25/1995, s-a stabilit o cheltuiala bugetara - alocatie pentru cercetare de 1% din produsul national brut - fara precizarea sursei de finantare.
    Potrivit art. 137 alin. (5) din Constitutie, nici o cheltuiala bugetara nu poate fi insa aprobata fara stabilirea sursei de finantare.
    Produsul national brut, conform insusi art. 11, nu reprezinta sursa de finantare, ci variabila in functie de care se calculeaza alocatia bugetara de 1% . De altfel, sursa de finantare nu poate fi constituita decat din veniturile financiare ale statului, care, potrivit art. 13 din Legea nr. 10/1991, sunt alcatuite din "orice suma care se cuvine statului". De aceea, prin raportare la produsul intern brut, sursele de finantare ale alocatiilor bugetare, in general, se constituie din sumele pe care statul le preleva, sub forma de impozite, taxe etc. din acest produs intern. In conceptia art. 11 se rupe alocatia de sursa de finantare, prin acest articol instituindu-se numai alocatia bugetara, iar sursa de finantare urmand a fi stabilita ulterior, la elaborarea proiectului de buget. Astfel, cerinta constitutionala a art. 137 alin. (5) este incalcata, deoarece ea impune stabilirea concomitenta atat a alocatiei bugetare, ce are semnificatia unei cheltuieli, cat si a sursei de finantare, ce are semnificatia venitului necesar pentru suportarea ei, spre a evita consecintele profund negative, pe plan economic si social, a stabilirii unei cheltuieli bugetare fara acoperire.
    In ceea ce priveste incalcarea prevederilor art. 110 din Constitutie, invocate in sesizare, se retine ca in sedinta Camerelor reunite, ministrul de stat, ministrul finantelor, a exprimat "pozitia Guvernului foarte ferma" in sensul neadmiterii amendamentului, ceea ce nu echivaleaza insa cu respectarea cerintei constitutionale a art. 110.
    Avand in vedere considerentele expuse, vazand si dispozitiile art. 62 alin. (2) lit. b), ale art. 101 alin. (1), ale art. 110, ale art. 137 si ale art. 144 lit. a) din Constitutie, precum si prevederile art. 2 alin. (2) si ale art. 20 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

    CURTEA
    In numele legii
    DECIDE:

    Constata ca dispozitiile art. 11, introduse in Ordonanta Guvernului nr. 25 din 11 august 1995 privind reglementarea organizarii si finantarii activitatii de cercetare-dezvoltare, prin articolul unic punctul 6 din legea pentru aprobarea acestei ordonante, sunt neconstitutionale.
    Decizia se comunica Presedintelui Romaniei, precum si presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, in scopul deschiderii procedurii prevazute la art. 145 alin. (1) din Constitutie.
    Deliberarea a avut loc la data de 2 aprilie 1996 si la ea au participat. Ioan Muraru, presedinte, Costica Bulai, Viorel Mihai Ciobanu, Mihai Constantinescu, Ioan Deleanu, Lucian Stangu, Florin Bucur Vasilescu, Victor Dan Zlatescu, judecatori.

                 PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE,
                 prof. univ. dr. IOAN MURARU

                                Magistrat-asistent,
                                Maria Bratu