Decizia Nr.351 din 07.05.2015

referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013 pentru modificarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici
ACT EMIS DE: Curtea Constitutionala
ACT PUBLICAT ÎN MONITORUL OFICIAL NR. 433 din 17 iunie 2015

Augustin Zegrean	- preşedinte
Valer Dorneanu	- judecător
Petre Lăzăroiu	- judecător
Mircea Ştefan Minea	- judecător
Daniel Marius Morar	- judecător
Mona-Maria Pivniceru	- judecător
Puskás Valentin Zoltán	- judecător
Simona-Maya Teodoroiu	- judecător
Tudorel Toader	- judecător
Bianca Drăghici	- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Veisa.1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor articolului unic pct. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013 pentru modificarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, excepţie ridicată de Pavel Roman, Filimon Ioan Tamaş, Raul-Cristian Burac, Ioan Dan, Cosmin Adrian Şora şi Sorin-Marcel Cirţi în Dosarul nr. 1.077/30/2014 al Tribunalului Timiş - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 1.143D/2014.2. La apelul nominal răspunde autorul excepţiei de neconstituţionalitate Sorin-Marcel Cirţi, lipsind celelalte părţi. Procedura de citare este legal îndeplinită.3. Magistratul-asistent referă asupra cauzei şi arată că, la dosar, partea Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a depus concluzii scrise prin care solicită respingerea, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate invocate.4. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul autorului excepţiei prezent, care solicită admiterea excepţiei de neconstituţionalitate. În acest sens, apreciază că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013 este discriminatorie şi subiectivă, deoarece permite autorităţilor şi instituţiilor publice redistribuirea funcţionarilor publici.5. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate.CURTEA,având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:6. Prin Încheierea din 29 octombrie 2014, pronunţată în Dosarul nr. 1.077/30/2014, Tribunalul Timiş - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor articolului unic pct. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013 pentru modificarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici. Excepţia a fost ridicată de Pavel Roman, Filimon Ioan Tamaş, Raul-Cristian Burac, Ioan Dan, Cosmin Adrian Şora şi Sorin-Marcel Cirţi într-o cauză având ca obiect anularea unor decizii privind eliberarea din funcţii publice şi obligarea pârâtei Agenţia Naţională de Administrare Fiscală la numirea reclamanţilor în alte funcţii publice corespunzătoare şi la plata unor despăgubiri.7. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorii acesteia susţin, în esenţă, că atât Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, cât şi Garda Financiară sunt instituţii fundamentale ale statului, întrucât aceste autorităţi publice funcţionează în subordinea Guvernului şi, respectiv, a Ministerului Finanţelor Publice. Astfel, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013 vizează instituţii şi autorităţi publice din subordinea Guvernului şi, respectiv, a Ministerului Finanţelor Publice, autorităţi prevăzute la art. 116-117 din Constituţie. De asemenea, este invocată jurisprudenţa Curţii Constituţionale referitoare la instituţiile fundamentale ale statului.8. Apreciază că modificarea, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013, a dispoziţiilor art. 99 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 188/1999, afectează statutul funcţionarilor publici şi are drept rezultat încălcarea obiectului propriu de reglementare al legii, astfel cum acesta este definit la art. 1 alin. (1), ceea ce este inadmisibil. Astfel, în acord cu jurisprudenţa instanţei constituţionale, o asemenea modificare contravine art. 1 alin. (5) din Constituţie, referitor la calitatea legii. Arată că, în acelaşi sens, art. 52 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, prevede că dispoziţiile generale cuprind prevederi care orientează întreaga reglementare, determină obiectul şi principiile acesteia.9. Tribunalul Timiş - Secţia de contencios administrativ şi fiscal îşi exprimă opinia în sensul că excepţia de neconstituţionalitate invocată este neîntemeiată, întrucât critica referitoare la domeniile în care nu pot fi adoptate ordonanţe de urgenţă nu poate fi reţinută, având în vedere considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 366 din 25 iunie 2014.10. Potrivit art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.11. Guvernul apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, deoarece textul de lege criticat nu vizează structura organizatorică a unor instituţii fundamentale ale statului, nu afectează capacitatea administrativă şi nici funcţionarea acestora, ci creează un cadru legal care asigură conducătorilor autorităţilor şi instituţiilor publice posibilitatea asigurării cu personal a cărui calificare să poată conduce la atingerea obiectivelor strategice, conform principiilor controlului intern managerial.12. Avocatul Poporului apreciază că dispoziţiile articolului unic pct. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013 sunt constituţionale. În acest sens, susţine că, în Nota de fundamentare a ordonanţei de urgenţă, se arată că existenţa situaţiei extraordinare, de care textul constituţional condiţionează posibilitatea Guvernului de a recurge la această modalitate de delegare legislativă, este justificată, în primul rând, de procesul de restructurare şi eficientizare a administraţiei publice centrale şi locale, flexibilitatea pieţei muncii. Aşadar, situaţia avută în vedere de Guvern poate fi calificată ca fiind una extraordinară, astfel încât, pe cale de consecinţă, se poate susţine existenţa unei urgenţe în adoptarea reglementării criticate.13. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.CURTEA,examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile scrise depuse de partea Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, susţinerile părţii prezente, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:14. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.15. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie, potrivit încheierii de sesizare, prevederile articolului unic pct. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013 pentru modificarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 29 august 2013. Însă, din examinarea notelor autorilor, depuse în motivarea excepţiei, Curtea reţine că obiect al excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013 pentru modificarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, în ansamblul ei.16. Autorii excepţiei susţin că dispoziţiile de lege criticate contravin prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituţie, potrivit căruia ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică.17. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că Legea nr. 188/1999 este o lege specială care reglementează regimul general al raporturilor juridice dintre funcţionarii publici şi stat sau administraţia publică locală, prin autorităţile administrative autonome ori prin autorităţile şi instituţiile publice ale administraţiei publice centrale şi locale, şi are scopul de a asigura un serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient şi imparţial, în interesul cetăţenilor, precum şi al autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia publică centrală şi locală.18. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013, supusă controlului de constituţionalitate, modifică Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007, cu modificările şi completările ulterioare, introducând instituţia redistribuirii funcţionarilor publici. Astfel, potrivit notei de fundamentare a acesteia, legiuitorul, plecând de la ideea flexibilizării forţei de muncă, a asigurării personalului necesar în funcţie de nevoile efective ale diferitelor componente ale sectorului bugetar, a înţeles să reglementeze instituţia redistribuirii funcţionarilor publici cărora le-au încetat raporturile de serviciu din motive neimputabile lor, în special în situaţia în care autoritatea sau instituţia publică îşi reduce personalul ca urmare a reorganizării instituţiilor, prin reducerea posturilor ocupate de funcţionarii publici.19. Curtea observă că articolul unic pct. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013 modifică art. 99 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 188/1999, în sensul că: „(5) În cazurile prevăzute la alin. (1) lit. b), c) şi e), în perioada de preaviz, dacă în cadrul autorităţii sau instituţiei publice există funcţii publice vacante corespunzătoare, aceasta poate să le pună la dispoziţia funcţionarilor publici. (6) În cazurile prevăzute la alin. (1) lit. a)-c) şi e), dacă nu există funcţii publice vacante corespunzătoare în cadrul autorităţii sau instituţiei publice, autoritatea ori instituţia publică poate solicita Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, în perioada de preaviz, lista funcţiilor publice vacante. În cazul în care există o funcţie publică vacantă corespunzătoare, funcţionarul public poate fi transferat în interesul serviciului sau la cerere, pe baza acordului conducătorului autorităţii sau instituţiei publice unde se realizează transferul.“20. Curtea observă că art. 99 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 188/1999, anterior modificării prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013, prevedea următoarele: (5) În cazurile prevăzute la alin. (1) lit. b), c) şi e), în perioada de preaviz, dacă în cadrul autorităţii sau instituţiei publice există funcţii publice vacante corespunzătoare, aceasta are obligaţia de a le pune la dispoziţie funcţionarilor publici.(6) În cazurile prevăzute la alin. (1) lit. a)-c) şi e), dacă nu există funcţii publice vacante corespunzătoare în cadrul autorităţii sau instituţiei publice, autoritatea ori instituţia publică are obligaţia de a solicita Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, în perioada de preaviz, lista funcţiilor publice vacante. În cazul în care există o funcţie publică vacantă corespunzătoare, identificată în perioada de preaviz, funcţionarul public va fi transferat în interesul serviciului sau la cerere. 21. Curtea reţine că alineatul (1) al art. 99 din Legea nr. 188/1999 la care fac referire alineatele (5) şi (6) ale aceluiaşi articol, atât în vechea, cât şi în noua formă, prevede că persoana care are competenţa legală de numire în funcţia publică va dispune eliberarea din funcţia publică prin act administrativ, care se comunică funcţionarului public în termen de 5 zile lucrătoare de la emitere, în următoarele cazuri: a) autoritatea sau instituţia publică şi-a încetat activitatea ori a fost mutată într-o altă localitate, iar funcţionarul public nu este de acord să o urmeze; b) autoritatea sau instituţia publică îşi reduce personalul ca urmare a reorganizării activităţii, prin reducerea postului ocupat de funcţionarul public; c) ca urmare a admiterii cererii de reintegrare în funcţia publică ocupată de către funcţionarul public a unui funcţionar public eliberat sau destituit nelegal ori pentru motive neîntemeiate, de la data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti prin care s-a dispus reintegrarea; d) pentru incompetenţa profesională, în cazul obţinerii calificativului „nesatisfăcător“ la evaluarea performanţelor profesionale individuale; e) funcţionarul public nu mai îndeplineşte condiţia prevăzută la art. 54 lit. g); f) starea sănătăţii fizice sau/şi psihice a funcţionarului public, constatată prin decizie a organelor competente de expertiză medicală, nu îi mai permite acestuia să îşi îndeplinească atribuţiile corespunzătoare funcţiei publice deţinute; g) ca urmare a refuzului neîntemeiat al înaltului funcţionar public de acceptare a numirii în condiţiile art. 93, în sensul că sunt supuşi mobilităţii în funcţie şi prezintă disponibilitate la numirile în funcţiile publice.22. Pe de altă parte, Curtea constată că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013 consacră soluţia legislativă a posibilităţii redistribuirii funcţionarilor publici cărora le-au încetat raporturile de serviciu din motive neimputabile lor şi elimină o garanţie acordată acestora de Legea nr. 188/1999, în situaţia în care sunt eliberaţi din funcţie pentru motive neimputabile. Astfel, obligaţia autorităţii sau instituţiei publice de a pune la dispoziţia funcţionarului public o funcţie publică vacantă corespunzătoare, în cazul în care, în perioada de preaviz, se constată existenţa unei astfel de funcţii, devine, prin efectul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013, doar o posibilitate, aflată la latitudinea sa.23. Art. 115 alin. (6) din Legea fundamentală se referă la constituţionalitatea extrinsecă a actului normativ şi stabileşte regimul particular al ordonanţei de urgenţă. Astfel, în ceea ce priveşte domeniul în care ordonanţa de urgenţă poate reglementa, Curtea constată că Guvernul este ţinut de dispoziţiile art. 115 alin. (6), în sensul că ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică. Aşadar, condiţiile impuse constituie veritabile limitări ale competenţei atribuite Guvernului, ordonanţa de urgenţă neputând fi emisă în domeniile menţionate la art. 115 alin. (6) din Constituţie din moment ce Guvernul nu are legitimare constituţională în acest sens (a se vedea, în acest sens, şi Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 25 februarie 2014).24. În jurisprudenţa sa, Curtea a stabilit că „se poate deduce că interdicţia adoptării de ordonanţe de urgenţă este totală şi necondiţionată atunci când menţionează că «nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale» şi că «nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică». În celelalte domenii prevăzute de text, ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate dacă «afectează», dacă au consecinţe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conţin, au consecinţe pozitive în domeniile în care intervin“. În continuare, Curtea a arătat că „verbul «a afecta» este susceptibil de interpretări diferite, aşa cum rezultă din unele dicţionare. Din punctul de vedere al Curţii, aceasta urmează să reţină numai sensul juridic al noţiunii, sub diferite nuanţe, cum ar fi: «a suprima», «a aduce atingere», «a prejudicia», «a vătăma», «a leza», «a antrena consecinţe negative»“ (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008).25. Or, sub aspectele criticate de autorii excepţiei de neconstituţionalitate, dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013 afectează atât dreptul la muncă al funcţionarului public, cât şi statutul acestuia, astfel cum acesta este reglementat de Legea nr. 188/1999, lege care reprezintă o valorificare a prevederilor constituţionale ale art. 73 alin. (3) lit. j). Astfel, dispoziţiile art. 99 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 188/1999 în forma anterioară, modificate prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013, instituiau o garanţie a exercitării dreptului la muncă, prevăzând că în perioada de preaviz, dacă în cadrul autorităţii sau instituţiei publice existau funcţii publice vacante corespunzătoare, aceasta avea obligaţia de a le pune la dispoziţia funcţionarilor publici.26. Referitor la art. 41 din Constituţie, privind munca şi protecţia socială a muncii, instanţa de contencios constituţional reţine că, în jurisprudenţa sa - de exemplu, prin Decizia nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 804 din 2 decembrie 2008 - a stabilit expressis verbis că dreptul la muncă este un drept complex, care include şi dreptul la salariu, precum şi dreptul la protecţia socială a muncii. Prin urmare, Curtea reţine că toate componentele şi garanţiile dreptului la muncă trebuie să fie instituite pe calea unor norme imperative şi nu permisive, cum sunt cele instituite prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013, care dau posibilitatea angajatorului, la libera sa apreciere, să pună la dispoziţia funcţionarului public funcţii publice vacante corespunzătoare. Ca atare, acest drept complex, deşi consacrat la nivel constituţional, devine formal şi iluzoriu.27. Totodată, Curtea reţine că, prin Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, cu referire la domeniul administraţiei publice, a constatat „existenţa unei vădite instabilităţi legislative, [...] ceea ce pune sub semnul întrebării [...] şi scopul Legii nr. 188/1999, care prevede în mod expres la art. 1 alin. (2) că acesta este reprezentat de crearea unui serviciu public stabil“.28. În contextul unei anumite instabilităţi deja create prin organizări şi reorganizări instituţionale, operate tot prin ordonanţe de urgenţă, actul normativ supus controlului de constituţionalitate, respectiv Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013, elimină, practic, o garanţie acordată de lege funcţionarului public eliberat din funcţie pentru motive neimputabile, şi anume aceea a reîncadrării sale într-o funcţie publică vacantă corespunzătoare pregătirii sale. Noua reglementare stabileşte doar o posibilitate, aflată la latitudinea exclusivă a autorităţii sau instituţiei publice, de a reîncadra funcţionarul public eliberat din funcţie pentru motive neimputabile, fără stabilirea unor condiţii sau criterii care să realizeze o minimă circumstanţiere a deciziei acestei entităţi. Ca urmare, funcţionarul public rămâne la aprecierea discreţionară a autorităţii sau instituţiei publice, fără opţiunea de a-şi valorifica prerogativa pe care legea i-o oferă.29. În concluzie, este afectat, în sens negativ, atât dreptul la muncă al funcţionarului public, cât şi regimul juridic al funcţiei publice şi, prin urmare, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013 contravine prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituţie.30. În considerarea celor arătate mai sus, precum şi a scopului declarat al Legii nr. 188/1999, şi anume acela de a asigura un serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient şi imparţial, în interesul cetăţenilor, precum şi al autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia publică centrală şi locală, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013 pentru modificarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici este neconstituţională în ansamblul său.31. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Admite excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Pavel Roman, Filimon Ioan Tamaş, Raul-Cristian Burac, Ioan Dan, Cosmin Adrian Şora şi Sorin-Marcel Cirţi în Dosarul nr. 1.077/30/2014 al Tribunalului Timiş - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi constată că dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013 pentru modificarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici sunt neconstituţionale.Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Tribunalului Timiş - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 7 mai 2015. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE AUGUSTIN ZEGREAN Magistrat-asistent, Bianca Drăghici