DECIZIE Nr. 350 din 10 decembrie 2002
referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 74 si 95
din Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici
ACT EMIS DE: CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN: MONITORUL OFICIAL NR. 118 din 25 februarie 2003
Costica Bulai - presedinte
Constantin Doldur - judecator
Kozsokar Gabor - judecator
Petre Ninosu - judecator
Serban Viorel Stanoiu - judecator
Lucian Stangu - judecator
Ioan Vida - judecator
Aurelia Popa - procuror
Mihai Paul Cotta - magistrat-asistent
Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a
dispozitiilor art. 74 si 95 din Legea nr. 188/1999, exceptie ridicata de
Daniela Iulia Sgarcitu in Dosarul nr. 263/2002 al Curtii de Apel Bucuresti -
Sectia contencios administrativ.
La apelul nominal raspunde Daniela Iulia Sgarcitu, lipsind cealalta parte,
fata de care procedura de citare a fost legal indeplinita.
Partea prezenta solicita admiterea exceptiei de neconstitutionalitate,
pentru motivele expuse in concluziile scrise depuse la dosarul cauzei. Totodata
considera ca dispozitiile art. 74 si 95 din Legea nr. 188/1999 sunt
neconstitutionale daca sunt interpretate in sensul ca fac inaplicabil art. 5
alin. 1 din Legea nr. 29/1990.
Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a exceptiei
de neconstitutionalitate. Se arata ca dispozitiile criticate nu contravin
prevederilor art. 16 din Constitutie, deoarece acestea, reglementand situatii
diferite, stabilesc un tratament juridic diferit. Cealalta critica, referitoare
la incalcarea art. 21 din Constitutie, este, de asemenea, neintemeiata, accesul
liber la justitie fiind asigurat pentru toti functionarii publici carora li
s-au aplicat sanctiuni disciplinare.
CURTEA,
avand in vedere actele si lucrarile dosarului, constata urmatoarele:
Prin Incheierea din 18 aprilie 2002 Curtea de Apel Bucuresti - Sectia
contencios administrativ a sesizat Curtea Constitutionala cu exceptia de
neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 74 si 95 din Legea nr. 188/1999,
exceptie ridicata de Daniela Iulia Sgarcitu in Dosarul nr. 263/2002 al acelei
instante.
In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate se sustine ca prevederile
art. 74 si 95 din Legea nr. 188/1999 contravin dispozitiilor constitutionale
ale art. 16 alin. (1) referitoare la egalitatea in drepturi, ale art. 21 alin.
(1) si (2) privind accesul liber la justitie, precum si ale art. 49 alin. (1)
privind restrangerea exercitiului unor drepturi sau al unor libertati.
In esenta, autorul exceptiei arata ca textele criticate pentru
neconstitutionalitate nu prevad, pentru functionarul public, si procedura
prealabila de a se adresa cu contestatie la conducatorul autoritatii sau
institutiei publice impotriva eliberarii sau destituirii din functie, ci numai
posibilitatea de a se adresa instantei de contencios administrativ. Astfel,
reglementarile art. 74 si 95 din Legea nr. 188/1999 sunt, in opinia autorului
exceptiei, diferite de cea prevazuta de art. 71 alin. (2) din lege, care da
posibilitatea functionarului public ca, in cazul sanctiunilor disciplinare
prevazute la art. 70 alin. (3) lit. a) si b) - avertismentul si mustrarea -, sa
se adreseze cu contestatie la conducatorul autoritatii sau institutiei publice,
in termen de 15 zile de la data comunicarii sanctiunii aplicate. In acelasi
timp, reglementarea legala criticata contravine si dispozitiilor Legii
contenciosului administrativ nr. 29/1990, care stabilesc, de asemenea, o
procedura prealabila in fata organelor administrative.
Curtea de Apel Bucuresti - Sectia contencios administrativ apreciaza ca
exceptia ridicata in cauza este neintemeiata. Prevederile legale criticate nu
incalca principiul constitutional al liberului acces la justitie si nici pe cel
al egalitatii in drepturi, intrucat, in cazul "schimbarii din
functie", este vorba de o "masura grava", ceea ce justifica calea
contestarii masurii la instanta de contencios administrativ.
Potrivit prevederilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicata,
incheierea de sesizare a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale
Parlamentului si Guvernului, pentru a-si exprima punctele de vedere asupra
exceptiei de neconstitutionalitate ridicate. De asemenea, in conformitate cu
dispozitiile art. 18^1 din Legea nr. 35/1997, cu modificarile ulterioare, s-a
solicitat punctul de vedere al institutiei Avocatul Poporului.
Guvernul considera ca exceptia de neconstitutionalitate este neintemeiata.
In argumentarea acestui punct de vedere se arata ca, "din analiza
sistematica a dispozitiilor art. 74 si 95 din Legea nr. 188/1999, cu
modificarile si completarile ulterioare, prin corelare cu dispozitiile art. 71
si 72 din aceeasi lege referitoare la aplicarea sanctiunilor disciplinare,
rezulta ca dreptul la acces liber la justitie, instituit prin dispozitiile art.
21 din Constitutie, este asigurat pentru toti functionarii publici carora li s-au
aplicat sanctiuni disciplinare, intrucat functionarii publici in cauza,
nemultumiti de sanctiunile aplicate, se pot adresa instantei judecatoresti
competente in materia contenciosului administrativ, cu cerere pentru anularea
sau, dupa caz, modificarea ordinului sau dispozitiei de sanctionare
disciplinara, emisa de conducatorul autoritatii sau institutiei publice".
Conform punctului de vedere al Guvernului, "situatia functionarilor
publici care au fost sanctionati disciplinar cu mustrare sau avertisment,
datorita savarsirii unor abateri disciplinare de o gravitate mai mica, este,
evident, complet diferita fata de situatia functionarilor publici sanctionati
disciplinar cu cea mai severa sanctiune, destituirea din functie, pentru
abateri disciplinare de o gravitate deosebita". In consecinta, se
apreciaza ca nu sunt incalcate nici dispozitiile art. 16 alin. (1) si nici cele
ale art. 49 din Constitutie.
In legatura cu invocarea necorelarii dispozitiilor cuprinse in textele
criticate cu cele ale Legii nr. 29/1990, Guvernul arata ca "nu intra in
competenta Curtii Constitutionale controlul aplicarii dispozitiilor din
cuprinsul unei legi sub raportul corelarii cu dispozitiile altei legi, ci numai
constatarea daca aceste dispozitii sunt in concordanta cu prevederile
Constitutiei".
Avocatul Poporului apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate este
neintemeiata, intrucat "legiuitorul, cand a statuat caile de atac care
trebuie urmate in situatia aplicarii celor doua categorii de sanctiuni, a avut
in vedere gravitatea acestora". Prin urmare, se arata in continuare,
"legiuitorul nu numai ca nu a facut o discriminare intre cele doua
categorii de functionari publici dar, in functie de gravitatea sanctiunilor
aplicate, a creat posibilitatea acestora sa se adreseze, in prima instanta,
organelor competente aratate". In ceea ce priveste destituirea din
functie, aceasta are consecinte mult mai complexe decat mustrarea sau
avertismentul si "trebuie cenzurata, din prima faza, de un organ neutru si
autoritar", ceea ce constituie "o garantie a exercitarii tuturor
drepturilor prevazute de lege". In consecinta, "nu se poate vorbi
nici de o restrangere a exercitiului unor drepturi".
Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele
lor de vedere cu privire la exceptia de neconstitutionalitate.
CURTEA,
examinand incheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului si
Avocatului Poporului, raportul intocmit de judecatorul-raportor, concluziile
partii prezente si ale procurorului, dispozitiile legale criticate, raportate
la prevederile Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele:
Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit
dispozitiilor art. 144 lit. c) din Constitutie, precum si ale art. 1 alin. (1),
ale art. 2, 3, 12 si 23 din Legea nr. 47/1992, republicata, sa solutioneze
exceptia de neconstitutionalitate ridicata.
Obiectul exceptiei il constituie dispozitiile art. 74 si 95 din Legea nr.
188 din 8 decembrie 1999 privind Statutul functionarilor publici, publicata in
Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 600 din 8 decembrie 1999, care au
urmatorul cuprins:
- Art. 74: "Functionarul public nemultumit de sanctiunea aplicata se
poate adresa instantei de contencios administrativ, solicitand anularea sau
modificarea, dupa caz, a ordinului sau dispozitiei de sanctionare.";
- Art. 95: "In cazul eliberarii sau al destituirii din functie,
functionarul public poate cere instantei de contencios administrativ anularea
ordinului sau a dispozitiei de eliberare ori de destituire din functie, in
termen de 30 de zile de la comunicare."
In sustinerea exceptiei de neconstitutionalitate s-a invocat incalcarea
dispozitiilor art. 16 alin. (1), art. 21 si 49 din Constitutie, care au
urmatorul cuprins:
- Art. 16 alin. (1): "Cetatenii sunt egali in fata legii si a
autoritatilor publice, fara privilegii si fara discriminari.";
- Art. 21: "(1) Orice persoana se poate adresa justitiei pentru
apararea drepturilor, a libertatilor si a intereselor sale legitime.
(2) Nici o lege nu poate ingradi exercitarea acestui drept.";
- Art. 49: "(1) Exercitiul unor drepturi sau al unor libertati poate
fi restrans numai prin lege si numai daca se impune, dupa caz, pentru: apararea
sigurantei nationale, a ordinii, a sanatatii ori a moralei publice, a
drepturilor si a libertatilor cetatenilor; desfasurarea instructiei penale;
prevenirea consecintelor unei calamitati naturale ori ale unui sinistru
deosebit de grav.
(2) Restrangerea trebuie sa fie proportionala cu situatia care a
determinat-o si nu poate atinge existenta dreptului sau a libertatii."
In esenta, critica de neconstitutionalitate se bazeaza pe faptul ca,
impotriva sanctiunilor disciplinare prevazute la art. 70 alin. (3) lit. a) si
b) din Legea nr. 188/1999 - avertismentul si mustrarea -, functionarul public,
conform dispozitiilor art. 71 alin. (2) din lege, se poate adresa cu
contestatie si conducatorului autoritatii sau institutiei publice, in termen de
15 zile de la data comunicarii sanctiunii aplicate, care emite, pe baza
propunerii comisiei de disciplina, ordinul sau dispozitia definitiva. In
acelasi timp se arata ca, potrivit reglementarilor criticate, in cazul
celorlalte sanctiuni disciplinare, inclusiv al eliberarii sau destituirii din
functie, functionarul public se poate adresa doar instantei de contencios
administrativ, pentru anularea sau modificarea, dupa caz, a ordinului sau
dispozitiei de sanctionare.
In mod asemanator, autorul exceptiei face referire si la "procedura
administrativa prealabila, a recursului gratios si a recursului ierarhic,
prevazuta de art. 5 al Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990,
semnaland necorelarea textelor criticate cu aceste texte legale".
Examinand exceptia de neconstitutionalitate, Curtea constata ca este
neintemeiata sustinerea potrivit careia prevederile legale criticate contravin
dispozitiilor art. 16 alin. (1) din Constitutie. Astfel, in cazurile prevazute
de art. 70 alin. (3) lit. a) si b), care prevad sanctiunile disciplinare cu
avertisment si mustrare, cele mai usoare dintre sanctiunile prevazute pentru
functionarii publici, acestea pot fi aplicate direct de catre conducatorul
compartimentului in care functioneaza cel in cauza. Or, numai pentru asemenea
situatii sunt aplicabile dispozitiile art. 71 alin. (2) din Legea nr. 188/1999,
invocate de autorul exceptiei de neconstitutionalitate, dispozitii care au
urmatorul cuprins: "Impotriva sanctiunii disciplinare aplicate in
conditiile prevederilor alin. (1) functionarul public se poate adresa cu
contestatie la conducatorul autoritatii sau institutiei publice, in termen de
15 zile de la data comunicarii sanctiunii aplicate, care emite, pe baza
propunerii comisiei de disciplina, ordinul sau dispozitia definitiva." In
cazul celorlalte sanctiuni disciplinare, prevazute la art. 70 alin. (3) lit. c)
- f), conducatorul autoritatii sau institutiei publice este cel care le aplica,
la propunerea comisiei de disciplina.
In aceste conditii este evident ca nu exista o discriminare intre functionarii
publici din punctul de vedere al tratamentului juridic la care sunt supusi in
cazul aplicarii unor sanctiuni disciplinare. Acestia, conform dispozitiilor
art. 74 din lege, au, in mod egal, posibilitatea de a se adresa instantei de
contencios administrativ pentru anularea sau modificarea, dupa caz, a ordinului
sau dispozitiei de sanctionare ori, conform dispozitiilor art. 95 din lege,
pentru anularea ordinului sau dispozitiei de eliberare sau destituire din
functie.
Curtea retine ca situatia prevazuta de lege in cazul sanctiunilor pe care
le poate aplica conducatorul compartimentului, cand functionarul public are
deschisa calea contestarii pe cale ierarhica a sanctiunii disciplinare la
conducatorul autoritatii sau institutiei publice, este distincta de cea in care
conducatorul autoritatii sau institutiei publice insusi este cel ce aplica
sanctiunea mai grava a eliberarii sau destituirii din functie, astfel ca nu se
poate pune in nici un fel problema incalcarii dispozitiilor art. 16 alin. (1)
din Constitutie.
Curtea Constitutionala, in acord cu jurisprudenta Curtii Europene a
Drepturilor Omului, a stabilit prin mai multe decizii ca principiul egalitatii
in drepturi si al nediscriminarii, prevazut la art. 16 din Constitutie si la
art. 14 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor
fundamentale, nu inseamna uniformitate. Dimpotriva, acest principiu presupune,
astfel cum este si cazul in speta, ca la situatii diferite sa se aplice un
tratament juridic diferit, daca acesta are o justificare rationala si
obiectiva. De altfel, ar fi inutila si dilatorie, in cazul avut in vedere de
autorul exceptiei, cand sanctiunea disciplinara sau masura destituirii ori
eliberarii din functie este luata chiar de conducatorul autoritatii publice ori
al institutiei publice, calea prevazuta de lege pentru o cu totul alta
situatie, si anume cand sanctiunea cu avertisment ori mustrare a fost aplicata
direct de seful compartimentului, care este subordonat ierarhic conducatorului
institutiei sau autoritatii publice.
Curtea constata, de asemenea, ca si sustinerea potrivit careia dispozitiile
legale criticate ingradesc accesul la justitie este neintemeiata. Potrivit
reglementarilor criticate, in orice situatie, functionarul public are deschisa
calea actiunii in justitie, conform principiului consacrat de art. 21 din
Constitutie. In felul acesta se ofera garantia respectarii dispozitiilor art. 6
pct. 1 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor
fundamentale, care prevad ca "[...] o instanta independenta si impartiala,
instituita de lege, [...]" va examina situatia celui in cauza si se va
pronunta asupra legalitatii si temeiniciei sanctiunii ori masurii aplicate. De
altfel, autorul exceptiei, desi invoca incalcarea acestui principiu constitutional,
isi argumenteaza sustinerea prin faptul ca cele doua texte legale criticate
prevad numai posibilitatea functionarului public nemultumit de sanctiunea
aplicata de a se adresa instantei de contencios administrativ, fara sa dispuna
si de calea procedurii prealabile administrative a contestatiei.
Avand in vedere considerentele expuse mai sus, Curtea constata ca
reglementarile legale criticate nu contin restrangeri ale exercitiului unor
drepturi si libertati constitutionale, asa cum sustine autorul exceptiei, care
invoca incalcarea dispozitiilor art. 49 din Constitutie.
In ceea ce priveste invocarea de catre autorul exceptiei a necorelarii
dispozitiilor art. 74 si 95 din Legea nr. 188/1999 cu cele ale Legii
contenciosului administrativ nr. 29/1990, Curtea constata ca aceasta excede
controlului de constitutionalitate. Necorelarea legislativa, chiar daca ar fi
reala, nu poate constitui un temei al neconstitutionalitatii textelor de lege
criticate, ci poate determina interventia Parlamentului in a carui competenta
intra asigurarea coerentei normelor legale, in conformitate cu dispozitiile
art. 58 alin. (1) din Constitutie.
Fata de cele de mai sus, in temeiul art. 144 lit. c) si al art. 145 alin.
(2) din Constitutie, precum si al art. 13 alin. (1) lit. A.c), al art. 23 si al
art. 25 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicata,
CURTEA
In numele legii
DECIDE:
Respinge exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 74 si 95
din Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, exceptie
ridicata de Daniela Iulia Sgarcitu in Dosarul nr. 263/2002 al Curtii de Apel
Bucuresti - Sectia contencios administrativ.
Definitiva si obligatorie.
Pronuntata in sedinta publica din data de 10 decembrie 2002.
PRESEDINTE,
prof. univ. dr. COSTICA BULAI
Magistrat asistent,
Mihai Paul Cotta