Decizia Nr.228 din 02.06.2020

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu.1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, excepţie ridicată de Marian Toader în Dosarul nr. 757/59/2016/a1 al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 364D/2018. 2. La apelul nominal răspunde, pentru partea Agenţia Naţională de Integritate, doamna Denisa Chiurtu, consilier juridic în cadrul Direcţiei generale juridice, cu delegaţie depusă la dosar, lipsind autorul excepţiei de neconstituţionalitate. Procedura de citare este legal îndeplinită. 3. Magistratul-asistent referă asupra cauzei şi arată că partea Agenţia Naţională de Integritate a depus la dosar note scrise prin care solicită respingerea excepţiei de neconstituţionalitate.4. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantei Agenţiei Naţionale de Integritate, care solicită respingerea ca neîntemeiată a excepţiei de neconstituţionalitate, sens în care subliniază că nu au intervenit elemente noi, care să justifice schimbarea jurisprudenţei în materie a Curţii Constituţionale.5. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate ca neîntemeiată, sens în care invocă jurisprudenţa în materie a Curţii Constituţionale, spre exemplu, Decizia nr. 212 din 17 aprilie 2018.CURTEA,având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele:6. Prin Încheierea din 16 februarie 2018, pronunţată în Dosarul nr. 757/59/2016/a1, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei. Excepţia a fost ridicată de Marian Toader, în calea de atac a recursului formulat împotriva Sentinţei nr. 269 din 31 octombrie 2016 a Curţii de Apel Timişoara - Secţia contencios administrativ şi fiscal, într-o cauză având ca obiect anularea Raportului de evaluare nr. 16.671/G/II/14.04.2016, întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, în cuprinsul căruia s-a reţinut că autorul excepţiei s-a aflat în stare de incompatibilitate în perioada 2.12.2011-8.04.2014, întrucât a deţinut funcţia de primar simultan cu cea de titular al unei întreprinderi individuale.7. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorul acesteia susţine, în esenţă, că dispoziţiile de lege criticate sunt neconstituţionale „în măsura în care simpla deţinere a calităţii de titular al unei Întreprinderi Individuale, pur formală, în condiţiile în care acea întreprindere nu a realizat niciun fel de venituri şi nu a desfăşurat niciodată niciun fel de activitate, concomitent cu exercitarea calităţii de ales local, în speţă primar, este de natură să conducă în mod automat la starea de incompatibilitate reglementată de art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, fără ca starea de incompatibilitate să fie stabilită în raport de circumstanţele fiecărei cauze".8. Se menţionează că dispoziţiile de lege criticate sunt lipsite de previzibilitate şi accesibilitate, deoarece modul de definire a stării de incompatibilitate se apreciază în abstract sau în concret, deci conduita care defineşte incompatibilitatea are legătură cu desfăşurarea efectivă a unei activităţi sau cu deţinerea pur formală a unei calităţi în cadrul întreprinderii individuale. 9. Se arată că legiuitorul a stabilit o interdicţie ce are un caracter general, iar dispoziţiile criticate au un caracter ambiguu, existând posibilitatea aprecierii stării de incompatibilitate în abstract, fără o analiză reală a activităţii desfăşurate de alesul local.10. În final, se apreciază că textul legal criticat este neconstituţional având în vedere că starea de incompatibilitate nu este apreciată în funcţie de circumstanţele fiecărei cauze. Ca atare, starea de incompatibilitate ar trebui să intervină atunci când aceeaşi persoană deţine calitatea de ales local şi simultan exercită efectiv calitatea de comerciant persoană fizică, ca titular al unei întreprinderi individuale, şi nu prin simpla deţinere, în mod formal, a calităţii de titular al unei întreprinderi individuale.11. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal apreciază că excepţia de neconstituţionalitate invocată este neîntemeiată, întrucât dispoziţiile criticate nu contravin normelor constituţionale indicate în cuprinsul cererii de sesizare, ci dimpotrivă instituie o garanţie a exercitării funcţiei publice, în condiţii de imparţialitate şi transparenţă decizională, obiectiv ce urmăreşte protejarea interesului public, constând în apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor. De altfel, Curtea Constituţională, prin deciziile nr. 396/2013, nr. 93/2015, nr. 167/2015, nr. 683/2015, nr. 114/2016, nr. 640/2016, nr. 336/2017, nr. 677/2017, s-a pronunţat constant în sensul că „nu se poate îndeplini o funcţie publică ce obligă la transparenţa modului de utilizare şi administrare a fondurilor publice, dacă, în acelaşi timp, o persoană este angrenată şi în mediul de afaceri, întrucât cumularea celor două funcţii ar putea duce la afectarea intereselor generale ale comunităţii şi a principiilor care stau la baza statului de drept".12. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.13. Avocatul Poporului arată că îşi menţine punctul de vedere exprimat şi reţinut de Curtea Constituţională în Decizia nr. 336 din 11 mai 2017, Decizia nr. 677 din 2 noiembrie 2017 şi Decizia nr. 173 din 21 martie 2017, în sensul constituţionalităţii dispoziţiilor legale criticate.14. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.CURTEA,examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile reprezentantei părţii, notele scrise depuse de Agenţia Naţională de Integritate, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispoziţiile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:15. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.16. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, astfel cum este reţinut în încheierea de sesizare a Curţii Constituţionale, îl constituie dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003, cu modificările şi completările ulterioare. Dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 aveau, la data întocmirii raportului de evaluare de către Agenţia Naţională de Integritate, următorul cuprins: „(1) Funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu: [...] g) calitatea de comerciant persoană fizică;". Curtea reţine că partea introductivă a art. 87 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 a fost modificată, prin articolul unic pct. 4 din Legea nr. 87/2017 pentru modificarea Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 313 din 2 mai 2017, fără să păstreze soluţia legislativă criticată de autorul excepţiei de neconstituţionalitate. În prezent, dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 au următorul cuprins: „(1) Funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu exercitarea următoarelor funcţii sau calităţi: [...] g) calitatea de comerciant persoană fizică;." Însă, ţinând seama de jurisprudenţa Curţii Constituţionale, concretizată în Decizia nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, potrivit căreia „sunt supuse controlului de constituţionalitate şi legile sau ordonanţele ori dispoziţiile din legi sau din ordonanţe ale căror efecte juridice continuă să se producă şi după ieşirea lor din vigoare", precum şi de dispoziţiile aplicabile cauzei în cadrul căreia a fost invocată excepţia de neconstituţionalitate, obiect al acesteia îl constituie dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, în forma anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 87/2017. 17. În opinia autorului excepţiei, dispoziţiile de lege criticate contravin prevederilor constituţionale ale art. 1 alin. (5) potrivit căruia „În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie", ale art. 11 alin. (1) şi (2) privind dreptul internaţional şi dreptul intern, ale art. 20 referitor la tratatele internaţionale privind drepturile omului, ale art. 21 alin. (3) privind accesul liber la justiţie şi ale art. 53 referitor la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi. De asemenea, se invocă art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, precum şi Convenţia Naţiunilor Unite împotriva corupţiei, adoptată la New York la 31 octombrie 2003.18. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată că, prin Decizia nr. 69 din 22 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 560 din 4 iulie 2018, paragraful 19, şi Decizia nr. 336 din 11 mai 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 669 din 16 august 2017, paragraful 19, a statuat, cu valoare de principiu, că instituirea incompatibilităţilor privind aleşii locali este impusă de necesitatea asigurării îndeplinirii cu obiectivitate de către persoanele care exercită o demnitate publică sau o funcţie publică de autoritate a atribuţiilor ce le revin potrivit Constituţiei, în deplină concordanţă cu principiile imparţialităţii, integrităţii, transparenţei deciziei şi supremaţiei interesului public. Totodată, prin Decizia nr. 739 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 124 din 18 februarie 2015, paragraful 30, Curtea a reţinut că înlăturarea incompatibilităţii depinde de voinţa celui ales, care poate opta pentru una dintre cele două calităţi incompatibile. Astfel, nu se poate îndeplini o funcţie publică ce obligă la transparenţa modului de utilizare şi administrare a fondurilor publice, dacă, în acelaşi timp, o persoană este angrenată şi în mediul de afaceri, întrucât cumularea celor două funcţii ar putea duce la afectarea intereselor generale ale comunităţii şi a principiilor care stau la baza statului de drept. Prin Decizia nr. 347 din 7 mai 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 542 din 21 iulie 2015, paragraful 21, Curtea a reţinut că prevederile legale supuse controlului de constituţionalitate, stabilind cu claritate incompatibilităţi specifice aleşilor locali, dau expresie voinţei legiuitorului, care a apreciat că funcţiile publice care obligă la transparenţa modului de utilizare şi administrare a fondurilor publice sunt incompatibile cu funcţiile private, specifice mediului de afaceri, întrucât cumulul acestora ar putea duce la atingerea interesului public şi a încrederii cetăţenilor în autorităţile administraţiei publice.19. La paragraful 27 al Deciziei nr. 336 din 11 mai 2017, precitată, Curtea a reţinut că dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, prin cazul de incompatibilitate pe care îl reglementează, conţin o condiţie specială, ce nu permite exercitarea simultan, de către aceeaşi persoană, a unei funcţii sau demnităţi publice şi a unei activităţi economice, în calitate de comerciant persoană fizică. Opţiunea aparţine în exclusivitate destinatarului normei, care poate exercita ori activitatea economică, în calitate de comerciant persoană fizică, în condiţiile legislaţiei în materie, ori funcţia sau demnitatea publică, supunându-se regimului juridic reglementat în acest sens.20. De asemenea, cu privire la înţelesul noţiunii de „comerciant", prin Decizia nr. 167 din 17 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 12 iunie 2015, paragraful 27, Curtea a statuat că înţelegerea conţinutului normelor juridice criticate, prin corelare cu alte dispoziţii legale, vizează interpretarea şi aplicarea legilor, în cauza dedusă judecăţii. Totodată, aşa cum a reţinut Curtea, în Decizia nr. 336 din 11 mai 2017, paragraful 28, calificarea unei persoane fizice ce desfăşoară o activitate economică autorizată ca fiind comerciant trebuie apreciată, de la caz la caz, de către instituţiile/autorităţile competente, în funcţie de coordonatele cuprinse în legislaţia de drept comun (art. 3 din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 505 din 15 iulie 2011, şi art. 6 din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 409 din 10 iunie 2011) .21. Având în vedere acestea, prin Decizia nr. 285 din 7 mai 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 625 din 26 iulie 2019, paragraful 39, Curtea a constatat că nici critica referitoare la încălcarea dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie, sub aspectul lipsei de claritate şi previzibilitate a normelor de lege criticate, nu este întemeiată. 22. Referitor la pretinsa încălcare a dispoziţiilor art. 21 alin. (3) din Constituţie şi a celor ale art. 6 din Convenţie, prin Decizia nr. 285 din 7 mai 2019, precitată, paragraful 46, Curtea a statuat că acestea se referă la dreptul la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzei de către o instanţă independentă şi imparţială. Or, textele criticate instituie - fără a avea vreo legătură cu accesul la justiţie - un caz de incompatibilitate a primarilor, viceprimarilor, preşedinţilor şi vicepreşedinţilor consiliului judeţean, nereferindu-se aşadar la garanţiile dreptului la un proces echitabil.23. Cu privire la critica de neconstituţionalitate raportată la art. 53 din Constituţie, Curtea a reţinut că stabilirea cazului de incompatibilitate nu constituie, în realitate, o restrângere a exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi, ci o garanţie de natură să confere o autoritate morală de necontestat persoanelor care îndeplinesc funcţii publice, prin asigurarea imparţialităţii, protejarea interesului social şi evitarea conflictului de interese (a se vedea în acest sens Decizia nr. 304 din 13 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 449 din 22 iulie 2013, sau Decizia nr. 336 din 11 mai 2017, paragraful 31). Ca atare, norma constituţională invocată nu are incidenţă în cauză. 24. În ceea ce priveşte pretinsa încălcare a art. 11 alin. (1) şi (2) din Constituţie, precum şi invocarea Convenţiei Naţiunilor Unite împotriva corupţiei, adoptată la New York la 31 octombrie 2003, ratificată de România prin Legea nr. 365/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 903 din 5 octombrie 2004, prin Decizia nr. 456 din 4 iulie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 971 din 16 noiembrie 2018, paragrafele 43 şi 44, Curtea a statuat că, având în vedere dispoziţiile cu privire la aplicarea convenţiei mai sus menţionate, jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie de incompatibilităţi, precum şi faptul că stabilirea standardelor de integritate constituie o chestiune de oportunitate care intră în marja de apreciere a legiuitorului, unica autoritate decizională în crearea cadrului legal corespunzător protejării acestei valori sociale, nu se poate reţine presupusa încălcare a prevederilor constituţionale invocate.25. În plus, Curtea a reţinut, la paragraful 23 al Deciziei nr. 212 din 17 aprilie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 646 din 25 iulie 2018, că, prin Legea nr. 87/2017, legiuitorul a modificat substanţial soluţia legislativă cuprinsă de art. 87 din Legea nr. 161/2003 şi criticată de autorul excepţiei, în sensul că a stabilit că funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, de preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu „exercitarea" funcţiilor sau calităţilor prevăzute la lit. a)-k) ale art. 87 din Legea nr. 161/2003.26. Referitor la aspectele de fapt ale situaţiei juridice a autorului excepţiei, în jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că stabilirea în concret a stării de incompatibilitate a alesului local revine instanţei judecătoreşti, care, cu prilejul soluţionării acţiunii formulate împotriva raportului de evaluare întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, analizează particularităţile fiecărei speţe, în lumina dispoziţiilor legale incidente în materie, astfel încât soluţia pronunţată să corespundă scopului legii de asigurare a imparţialităţii, protejare a interesului social şi evitare a conflictului de interese (a se vedea în acest sens Decizia nr. 167 din 17 martie 2015, precitată, Decizia nr. 114 din 3 martie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 369 din 13 mai 2016, şi Decizia nr. 774 din 15 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 187 din 16 martie 2017).27. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine reconsiderarea jurisprudenţei Curţii Constituţionale, atât soluţia, cât şi considerentele cuprinse în deciziile menţionate îşi păstrează valabilitatea şi în cauza de faţă.28. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,CURTEA CONSTITUŢIONALĂÎn numele legiiDECIDE:Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Marian Toader în Dosarul nr. 757/59/2016/a1 al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi constată că dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, în forma anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 87/2017 pentru modificarea Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie.Decizia se comunică Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunţată în şedinţa din data de 2 iunie 2020.PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALEprof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent,Bianca Drăghici