DECIZIE Nr. 188 din 27 aprilie 2004
referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 5 din
Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990
ACT EMIS DE: CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN: MONITORUL OFICIAL NR. 498 din 2 iunie 2004
Nicolae Popa - presedinte
Costica Bulai - judecator
Nicolae Cochinescu - judecator
Constantin Doldur - judecator
Kozsokar Gabor - judecator
Petre Ninosu - judecator
Serban Viorel Stanoiu - judecator
Lucian Stangu - judecator
Ioan Vida - judecator
Aurelia Popa - procuror
Mihai Paul Cotta - magistrat-asistent
Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a
dispozitiilor art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990,
exceptie ridicata de Grigore Marian in Dosarul nr. 3.070/2003 al Curtii de Apel
Bucuresti - Sectia contencios-administrativ.
La apelul nominal raspunde autorul exceptiei, Ministerul Muncii,
Solidaritatii Sociale si Familiei, prin consilier juridic, si Casa de Pensii a
Municipiului Bucuresti, prin consilier juridic. Lipsesc celelalte parti, fata
de care procedura de citare a fost legal indeplinita.
Autorul exceptiei de neconstitutionalitate solicita admiterea acesteia,
considerand ca obligativitatea procedurii administrative prealabile, precum si
termenul de 30 de zile in care trebuie exercitata aceasta, prevazute de art. 5
din Legea nr. 29/1990, incalca prevederile art. 21 alin. (4) din Constitutie,
republicata. Se mai arata ca limitarea la un an a termenului in care se poate
cere anularea actului administrativ ilegal este neconstitutionala in raport cu
dispozitiile constitutionale ale art. 52 alin. (2) si art. 1 alin. (5). De
altfel, se sustine in continuare, dupa expirarea acestui termen este afectat si
liberul acces la justitie.
Reprezentantul Ministerului Muncii, Solidaritatii Sociale si Familiei
apreciaza ca dispozitiile art. 5 din Legea nr. 29/1990 sunt constitutionale,
accesul liber la justitie nefiind limitat prin prevederea termenului in care
persoana vatamata se poate adresa instantei.
Reprezentantul Casei de Pensii a Municipiului Bucuresti arata ca in
jurisprudenta sa Curtea Constitutionala s-a mai pronuntat asupra exceptiei de
neconstitutionalitate a prevederilor criticate, exceptie care a fost respinsa
prin mai multe decizii.
Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a exceptiei
de neconstitutionalitate, aratand ca dispozitiile criticate au mai fost supuse
controlului de constitutionalitate, iar Curtea a respins exceptia de
neconstitutionalitate cu acest obiect ca neintemeiata.
CURTEA,
avand in vedere actele si lucrarile dosarului, constata urmatoarele:
Prin Incheierea din 12 noiembrie 2003, pronuntata in Dosarul nr.
3.070/2003, Curtea de Apel Bucuresti - Sectia contencios-administrativ a
sesizat Curtea Constitutionala cu exceptia de neconstitutionalitate a
dispozitiilor art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990,
exceptie ridicata de Grigore Marian.
In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate autorul acesteia sustine ca
dispozitiile art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990
contravin dispozitiilor constitutionale ale art. 51 [devenit, dupa revizuirea
Constitutiei, art. 1 alin. (5)], ale art. 16 alin. (1), ale art. 21, ale art.
48 alin. (1) si (2) [devenit art. 52 alin. (1) si (2)] si ale art. 49 [devenit
art. 53]. Autorul exceptiei de neconstitutionalitate considera totodata ca sunt
incalcate si unele reglementari internationale, si anume: din Declaratia
Universala a Drepturilor Omului - dispozitiile art. 7 privind egalitatea in
drepturi, ale art. 8 privind accesul la justitie, ale art. 29 privind restrangerea
in anumite conditii a exercitiului unor drepturi, ale art. 30 privind
interzicerea suprimarii drepturilor si libertatilor; din Pactul international
cu privire la drepturile economice, sociale si culturale - dispozitiile art. 2
pct. 2 privind nediscriminarea, ale art. 4 privind restrangerea in anumite
conditii a exercitiului unor drepturi si ale art. 5 privind interzicerea
suprimarii in orice fel a drepturilor omului; din Pactul international cu
privire la drepturile civile si politice - dispozitiile art. 2 pct. 1 si 3 cu
privire la nediscriminare, respectiv dreptul la un recurs efectiv, ale art. 4
pct. 2 privind situatiile exceptionale, ale art. 5 pct. 1 privind interzicerea
suprimarii in orice fel a drepturilor si libertatilor omului, ale art. 14 pct.
1 privind dreptul la un proces echitabil si ale art. 26 privind egalitatea. De
asemenea, sunt invocate in sustinerea exceptiei dispozitiile art. 6 pct. 1
privind dreptul la un proces echitabil, ale art. 17 privind interzicerea
suprimarii drepturilor si libertatilor omului si ale art. 18 privind
restrangerea in anumite conditii a exercitiului unor drepturi din Conventia
pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale.
In ceea ce priveste incalcarea art. 16 alin. (1) din Constitutie, republicata,
autorul exceptiei de neconstitutionalitate arata ca art. 5 din Legea nr.
29/1990 "instituie o discriminare nepermisa intre cetatenii care au drept
la actiune, pentru simplul fapt ca au avut sansa de a indeplini concomitent
conditiile art. 1 si 5 din Legea nr. 29/1990, si cetatenii care au fost
vatamati in dreptul lor dupa trecerea unui an de la publicarea in Monitorul
Oficial a actului administrativ cu caracter normativ anulabil", acestia
din urma fiind privati astfel de posibilitatea apararii in justitie a
drepturilor lor, spre deosebire de cei din prima categorie.
Se arata ca termenul de un an, instituit de art. 5 din Legea nr. 29/1990,
in care poate fi introdusa o cerere de anulare a unui act administrativ,
contravine art. 21 si art. 52 din Constitutie, republicata, intrucat "ori
de cate ori producerea vatamarii/prejudiciului [are loc] dupa trecerea unui an
de la publicarea actului administrativ susceptibil a fi declarat nul, actele
administrative cu caracter normativ emise cu incalcarea legii ar deveni
inatacabile [...], capatand putere de lege, in dispretul legii, fara a putea fi
atacate din punct de vedere al legalitatii", iar persoana vatamata intr-un
"interes legitim" - asa cum prevede art. 52 dupa revizuirea si
republicarea Constitutiei - nu poate obtine recunoasterea acestuia. De
asemenea, se apreciaza ca "termenele procedurale instituite prin art. 5 al
Legii nr. 29/1990, avand drept consecinta decaderea sau perimarea cererii, sunt
de natura a limita in timp dreptul fundamental al liberului acces la
justitie", ceea ce contravine art. 21 alin. (2) din Constitutie,
republicata. Se considera ca dispozitiile criticate contravin prevederilor art.
21 alin. (4) din Constitutie, republicata, conform carora jurisdictiile
speciale administrative sunt facultative.
Autorul exceptiei sustine, prin raportare la art. 52 din Constitutie,
republicata, privind dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica, ca
acest drept "nu poate fi limitat in timp nici macar de legea organica la
care face trimitere art. 52 alin. (2) din Constitutie", intrucat trebuie
respectate art. 1 alin. (5) si art. 53 din Constitutie, republicata, precum si
prevederile pactelor si tratatelor la care Romania este parte, cerinte
neindeplinite insa de dispozitiile art. 5 din Legea nr. 29/1990.
De asemenea, se considera ca, in conditiile in care legile organice - in
speta Legea nr. 29/1990 - incalca dispozitiile constitutionale ale art. 53,
acestea "ar fi plasate, in cel mai bun caz, in acelasi plan cu insasi
Constitutia, dar mai degraba deasupra ei, fiind in esenta legi constitutionale
care ar fi trebuit sa fie aprobate prin referendum", fapt ce incalca art.
73 alin. (2) si alin. (3) lit. k) din Constitutie, republicata.
Referitor la Legea nr. 29/1990 se mai sustine ca aceasta "deroga prin
art. 5 de la prevederile dreptului comun, respectiv de la art. 5 si art. 1200
alin. 1 din Codul civil, precum si de la prevederile art. 2 din Decretul nr.
167/1958 [...]".
Curtea de Apel Bucuresti - Sectia contencios-administrativ, formulandu-si
opinia asupra exceptiei, considera ca aceasta este neintemeiata. Se arata ca
legiuitorul este cel in masura a stabili conditiile si limitele de exercitare a
dreptului la reparatie al persoanei vatamate printr-un act administrativ, iar
procedura prevazuta de art. 5 din Legea nr. 29/1990 "reprezinta inca o
modalitate de aparare a drepturilor pretins vatamate". Se mai apreciaza ca
prevederile criticate corespund exigentelor principiului solutionarii cauzei
intr-un "termen rezonabil", conform art. 6 pct. 1 din Conventia
europeana a drepturilor omului.
Potrivit prevederilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicata,
incheierea de sesizare a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale
Parlamentului si Guvernului, pentru a-si exprima punctele de vedere asupra
exceptiei de neconstitutionalitate ridicate. De asemenea, in conformitate cu
dispozitiile art. 18^1 din Legea nr. 35/1997, cu modificarile ulterioare, s-a
solicitat punctul de vedere al institutiei Avocatul Poporului.
Guvernul apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate ridicata este
neintemeiata.
Se arata ca procedura administrativa prealabila instituita prin
reglementarea criticata "reprezinta pentru cetatean inca o posibilitate in
apararea drepturilor sale". In opinia Guvernului, art. 5 din Legea nr.
29/1990 nu incalca art. 16 din Constitutie, republicata, intrucat "se
aplica oricarei persoane fizice sau juridice ce a fost vatamata in drepturile
sale", necreand privilegii sau discriminari. In acest sens se invoca si jurisprudenta
in materie a Curtii Constitutionale.
In ceea ce priveste critica referitoare la incalcarea art. 21 din
Constitutie, republicata, Guvernul considera ca "instituirea prin lege a
unei proceduri administrative ori administrativ-jurisdictionale prealabile
sesizarii instantelor judecatoresti nu este de natura sa ingradeasca exercitiul
dreptului de acces la justitie", ci "constituie o masura de protectie
care nu poate avea ca efect, in nici un mod, limitarea accesului la
justitie". Se mai arata ca aceasta procedura este de natura "sa
asigure solutionarea mai rapida a unor categorii de litigii, descongestionarea
instantelor judecatoresti de cauzele ce pot fi rezolvate pe aceasta cale si
evitarea cheltuielilor de judecata", iar contestatorul, daca este
nemultumit de solutia data, are posibilitatea de a se adresa instantei de
contencios administrativ.
Referitor la invocarea incalcarii dispozitiilor art. 52 alin. (2) din
Constitutie, republicata, Guvernul arata ca acestea nu sunt incalcate, intrucat
art. 5 din Legea nr. 29/1990 este chiar expresia acestor prevederi
constitutionale.
De asemenea, se considera ca instituirea prin lege a unei proceduri
administrativ-jurisdictionale, precum si stabilirea unor termene pentru
sesizarea instantei judecatoresti nu sunt de natura a incalca exigentele art. 1
alin. (5) din Constitutie, republicata.
In sprijinul punctului sau de vedere Guvernul invoca si jurisprudenta in
materie a Curtii Constitutionale.
Avocatul Poporului considera ca exceptia de neconstitutionalitate este
neintemeiata.
In argumentarea acestui punct de vedere se arata ca "orice persoana
care se considera vatamata intr-un drept al sau poate sesiza tribunalul, dupa
indeplinirea procedurii prealabile obligatorii instituite prin art. 5 din Legea
nr. 29/1990", ceea ce corespunde dispozitiilor art. 16 din Constitutie,
republicata.
Avocatul Poporului considera ca instituirea unei proceduri administrative
prealabile nu incalca nici dispozitiile art. 21 alin. (1), (2) si (4) din
Constitutie, republicata. De asemenea, se apreciaza ca prevederea unui
"termen de un an in care actiunea de anulare a unui act administrativ
trebuie sa fie formulata nu este de natura sa ingradeasca liberul acces la
justitie", intrucat "finalitatea sa este [...] de a facilita
aplicarea in conditii optime a acestui principiu de drept constitutional, prin
asigurarea unui climat de ordine, prevenirea eventualelor abuzuri si limitarea
efectelor perturbatoare asupra stabilitatii si securitatii raporturilor
juridice civile".
In ceea ce priveste invocarea art. 52 din Constitutie, republicata, in
sustinerea exceptiei de neconstitutionalitate, Avocatul Poporului apreciaza ca
reglementarea legala criticata nu contravine acestei prevederi constitutionale,
iar Legea nr. 29/1990 satisface cerintele art. 73 alin. (3) lit. k) din
Constitutie, republicata, aceasta fiind o lege organica.
In sustinerea punctului sau de vedere Avocatul Poporului invoca si
jurisprudenta in materie a Curtii Constitutionale.
Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele
lor de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.
CURTEA,
examinand incheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului si
Avocatului Poporului, raportul intocmit de judecatorul-raportor, concluziile
partilor prezente si ale procurorului, dispozitiile legale criticate raportate
la prevederile Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele:
Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit
dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, republicata, precum si celor
ale art. 1 alin. (1), ale art. 2, 3, 12 si 23 din Legea nr. 47/1992,
republicata, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate ridicata.
Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie dispozitiile art.
5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, publicata in Monitorul
Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 122 din 8 noiembrie 1990, care au urmatorul
cuprins:
"Inainte de a cere tribunalului anularea actului sau obligarea la
eliberarea lui, cel care se considera vatamat se va adresa pentru apararea
dreptului sau, in termen de 30 de zile de la data cand i s-a comunicat actul
administrativ sau la expirarea termenului prevazut la art. 1 alin. 2,
autoritatii emitente, care este obligata sa rezolve reclamatia in termen de 30
de zile de la aceasta.
In cazul in care cel care se considera vatamat nu este multumit de solutia
data reclamatiei sale, el poate sesiza tribunalul in termen de 30 de zile de la
comunicarea solutiei.
Daca cel care se considera vatamat in dreptul sau s-a adresat cu reclamatie
si autoritatii administrative ierarhic superioare celei care a emis actul,
termenul de 30 de zile, prevazut in alineatul precedent, se calculeaza de la
comunicarea de catre acea autoritate a solutiei date reclamatiei.
Sesizarea tribunalului se va putea face si in cazul in care autoritatea
administrativa emitenta sau autoritatea ierarhic superioara nu rezolva
reclamatia in termenul prevazut la alin. 1.
In toate cazurile, introducerea cererii la tribunal nu se va putea face mai
tarziu de un an de la data comunicarii actului administrativ a carui anulare se
cere."
Textele constitutionale invocate in sustinerea exceptiei sunt art. 1 alin.
(5), art. 16 alin. (1), art. 21, art. 52 alin. (1) si (2), precum si art. 53,
avand urmatorul cuprins:
- Art. 1 alin. (5): "In Romania, respectarea Constitutiei, a
suprematiei sale si a legilor este obligatorie.";
- Art. 16 alin. (1): "Cetatenii sunt egali in fata legii si a
autoritatilor publice, fara privilegii si fara discriminari.";
- Art. 21: "(1) Orice persoana se poate adresa justitiei pentru
apararea drepturilor, a libertatilor si a intereselor sale legitime.
(2) Nici o lege nu poate ingradi exercitarea acestui drept.
(3) Partile au dreptul la un proces echitabil si la solutionarea cauzelor
intr-un termen rezonabil.
(4) Jurisdictiile speciale administrative sunt facultative si
gratuite.";
- Art. 52 alin. (1) si (2): "(1) Persoana vatamata intr-un drept al
sau ori intr-un interes legitim, de o autoritate publica, printr-un act
administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este
indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului
legitim, anularea actului si repararea pagubei.
(2) Conditiile si limitele exercitarii acestui drept se stabilesc prin lege
organica.";
- Art. 53: "(1) Exercitiul unor drepturi sau al unor libertati poate
fi restrans numai prin lege si numai daca se impune, dupa caz, pentru: apararea
securitatii nationale, a ordinii, a sanatatii ori a moralei publice, a
drepturilor si a libertatilor cetatenilor; desfasurarea instructiei penale;
prevenirea consecintelor unei calamitati naturale, ale unui dezastru ori ale
unui sinistru deosebit de grav.
(2) Restrangerea poate fi dispusa numai daca este necesara intr-o societate
democratica. Masura trebuie sa fie proportionala cu situatia care a
determinat-o, sa fie aplicata in mod nediscriminatoriu si fara a aduce atingere
existentei dreptului sau a libertatii."
De asemenea, autorul exceptiei de neconstitutionalitate invoca incalcarea
unor prevederi cuprinse in documente internationale, dupa cum urmeaza:
- din Declaratia Universala a Drepturilor Omului: art. 7 privind egalitatea
in drepturi, art. 8 privind accesul la justitie, art. 29 privind restrangerea
in anumite conditii a exercitiului unor drepturi si art. 30 privind
interzicerea suprimarii drepturilor si libertatilor;
- din Pactul international cu privire la drepturile economice, sociale si
culturale: art. 2 pct. 2 privind nediscriminarea, art. 4 privind restrangerea
in anumite conditii a exercitiului unor drepturi si art. 5 privind interzicerea
suprimarii in orice fel a drepturilor omului;
- din Pactul international cu privire la drepturile civile si politice:
art. 2 pct. 1 si 3 cu privire la nediscriminare, respectiv dreptul la un recurs
efectiv, art. 4 pct. 2 privind situatiile exceptionale, art. 5 pct. 1 privind
interzicerea suprimarii in orice fel a drepturilor si libertatilor recunoscute
in pact, art. 14 pct. 1 privind dreptul la un proces echitabil si art. 26
privind egalitatea;
- din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor
fundamentale: art. 6 pct. 1 privind dreptul la un proces echitabil, art. 17
privind interzicerea suprimarii drepturilor si libertatilor omului si art. 18
privind restrangerea in anumite conditii a exercitiului unor drepturi.
In esenta, se sustine ca termenul de cel mult un an prevazut de textul
criticat pentru introducerea cererii in instanta este neconstitutional,
incalcand dispozitiile invocate din Legea fundamentala care nu prevad o
asemenea limitare a dreptului de acces liber la justitie pentru recunoasterea
dreptului pretins sau a interesului legitim si anularea actului administrativ.
Analizand exceptia de neconstitutionalitate, Curtea observa ca, potrivit
dispozitiilor fostului art. 48 alin. (2) din Constitutie, cat si celor ale art.
52 alin. (2) din Constitutia revizuita, conditiile si limitele exercitarii dreptului
recunoscut persoanei vatamate in dreptul sau ori intr-un interes legitim se
stabilesc prin lege organica. Art. 73 alin. (3) lit. k) din Constitutie,
republicata, prevede ca lege organica Legea contenciosului administrativ.
Pe de alta parte, atat jurisprudenta Curtii Constitutionale, cat si cea a
Curtii Europene a Drepturilor Omului au admis posibilitatea unor limitari aduse
prin lege exercitarii accesului liber la justitie. Astfel, Curtea
Constitutionala, prin Decizia Plenului nr. 1 din 8 februarie 1994, publicata in
Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, a stabilit
ca "legiuitorul poate institui, in considerarea unor situatii deosebite,
reguli speciale de procedura, ca si modalitatile de exercitare a drepturilor
procedurale, principiul liberului acces la justitie presupunand posibilitatea
neingradita a celor interesati de a utiliza aceste proceduri, in formele si
modalitatile instituite prin lege".
Conform jurisprudentei Curtii Europene a Drepturilor Omului, "dreptul
de acces la tribunale nu este absolut. Fiind vorba de un drept pe care
Conventia l-a recunoscut fara sa-l defineasca in sensul restrans al cuvantului,
exista posibilitatea limitarilor implicit admise chiar in afara limitelor care
circumscriu continutul oricarui drept." [Cazul Golder contra Regatului
Unit, 1975].
Curtea constata ca nici una dintre prevederile documentelor internationale
invocate de autorul exceptiei nu este incalcata de dispozitia legala criticata
pentru neconstitutionalitate.
Cu privire la sustinerea autorului exceptiei ca, in unele cazuri, Curtea
Suprema de Justitie a considerat ca instantele de contencios administrativ nu
sunt competente sa se pronunte cu privire la hotararile normative adoptate de
Guvern, Curtea retine ca aceasta este o problema de interpretare si aplicare a
legii, care, potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, republicata, nu
este de resortul Curtii Constitutionale, ci al instantelor judecatoresti.
In legatura cu sustinerea autorului exceptiei ca textul criticat vine in
contradictie cu unele dispozitii ale Codului civil si Decretului nr. 167/1958
privind prescriptia extinctiva, Curtea nu se poate pronunta, intrucat, chiar
daca ar fi reale, eventualele contradictii intre dispozitiile legale mentionate
nu pot fi solutionate decat de catre autoritatea legiuitoare.
In ceea ce priveste invocarea dispozitiilor art. 21 alin. (4) din
Constitutie, republicata, care prevad ca "Jurisdictiile speciale
administrative sunt facultative si gratuite", Curtea observa ca, in
virtutea principiului neretroactivitatii legii civile, prevazut de art. 15
alin. (2) din Constitutie, republicata, aceasta dispozitie nu poate fi
considerata ca aplicabila decat in cazul unor actiuni ulterioare intrarii in
vigoare a Legii nr. 429/2003 prin care Constitutia a fost revizuita, textul
fiind introdus prin aceasta lege. Pe de alta parte, textul constitutional care
se refera la caracterul facultativ al jurisdictiilor speciale administrative nu
este aplicabil prevederilor criticate care instituie obligatia persoanei
vatamate de a se adresa cu reclamatie organului administrativ emitent mai
inainte de sesizarea instantei de judecata cu anularea actului considerat
ilegal. Dispozitia constitutionala invocata a desfiintat conditia prealabila numai
pentru procedura administrativa jurisdictionala. Nici o dispozitie
constitutionala nu interzice ca prin lege sa se instituie o procedura
administrativa prealabila, fara caracter jurisdictional, cum este de exemplu
procedura recursului administrativ gratios sau a celui ierarhic.
Fata de cele de mai sus, in temeiul art. 146 lit. d) si al art. 147 alin.
(4) din Constitutie, republicata, precum si al art. 13 alin. (1) lit. A.c), al
art. 23 si al art. 25 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicata,
CURTEA
In numele legii
DECIDE:
Respinge exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 5 din Legea
contenciosului administrativ nr. 29/1990, exceptie ridicata de Grigore Marian
in Dosarul nr. 3.070/2003 al Curtii de Apel Bucuresti - Sectia
contencios-administrativ.
Definitiva si obligatorie.
Pronuntata in sedinta publica din data de 27 aprilie 2004.
PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE,
prof. univ. dr. NICOLAE POPA
Magistrat asistent,
Mihai Paul Cotta