DECIZIE Nr.
1269 din 25 noiembrie 2008
referitoare la exceptia de
neconstitutionalitate a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 28/2007 pentru
completarea Legii nr. 202/2006 privind organizarea si functionarea Agentiei
Nationale pentru Ocuparea Fortei de Munca, precum si pentru stabilirea unor
masuri de reorganizare institutionala
ACT EMIS DE:
CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 871 din 23 decembrie 2008
Ioan Vida - preşedinte
Nicolae Cochinescu -judecător
Aspazia Cojocaru -judecător
Acsinte Gaspar
-judecător
Petre Lăzăroiu -judecător
Puskas Valentin Zoltan -judecător
Tudorel Toader -judecător
Augustin Zegrean -judecător
Ion Tiucă - procuror
Claudia Margareta Krupenschi - magistrat-asistent
Pe rol se află soluţionarea excepţiei de
neconstituţionalitate a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 28/2007 pentru
completarea Legii nr. 202/2006 privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei
Naţionale pentru Ocuparea Forţei de Muncă, precum şi pentru stabilirea unor
măsuri de reorganizare instituţională, excepţie ridicată de Oficiul pentru
Migraţia Forţei de Muncă în Dosarul nr. 3.774/2/2007 al Curţii de Apel
Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
La apelul nominal răspunde partea Ministerul Muncii,
Familiei şi Egalităţii de Şanse, prin consilier juridic Florentina Manea, cu
delegaţie depusă la dosar, lipsind celelalte părţi, faţă de care procedura de
citare a fost legal îndeplinită.
Magistratul-asistent informează Curtea că partea
prezentă a depus la dosarul cauzei note prin care solicită şi argumentează
soluţia de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate.
Cauza fiind în stare de judecată,
preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului părţii Ministerul Muncii,
Familiei şi Egalităţii de Şanse, care susţine, pe scurt, argumentele expuse în notele scrise depuse anterior la
dosar, menţinând solicitarea cu privire la respingerea excepţiei de
neconstituţionalitate.
Reprezentantul Ministerului Public arată că, pe
parcursul derulării procesului în faţa instanţei de judecată, reclamantul-autor
al excepţiei a depus o cerere de renunţare la judecată, de care instanţa a luat
act, dar a dispus repunerea pe rol a cauzei şi trimiterea acesteia Curţii
Constituţionale, pentru soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate
anterior ridicate. In consecinţă, apreciază că instanţa de contencios
constituţional a fost nelegal sesizată, impunându-se respingerea ca
inadmisibilă a excepţiei.
CURTEA,
având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată
următoarele:
Prin Incheierea din 19 martie 2008, pronunţată în
Dosarul nr. 3.774/2/2007, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios
administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de
neconstituţionalitate a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 28/2007 pentru
completarea Legii nr. 202/2006 privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei
Naţionale pentru Ocuparea Forţei de Muncă, precum şi pentru stabilirea unor
măsuri de reorganizare instituţională.
Excepţia a fost ridicată de Oficiul pentru Migraţia
Forţei de Muncă într-o acţiune de contencios administrativ prin care a fost
solicită constatarea nulităţii ordonanţei de urgenţă criticate, precum şi a
unor acte administrative subsecvente, excepţia de neconstituţionalitate
invocată făcând parte integrantă a contestaţiei.
In motivarea excepţiei autorul
acesteia arată, în esenţă, că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 28/2007 nu
îndeplineşte cele trei condiţii care justifică, potrivit art. 115 alin. (4) din
Constituţie, adoptarea unui astfel de act normativ, motivele invocate în
preambulul său drept situaţii extraordinare reprezentând, în realitate, „fapte
cu caracter extraordinar", pentru a căror reglementare era suficientă
emiterea unei hotărâri de Guvern. In plus, se susţine că reglementările actului
normativ criticat afectează o instituţie fundamentală a statului român, în
speţă Oficiul pentru Migraţia Forţei de Muncă, ceea ce contravine prevederilor
art. 115 alin. (6) din Constituţie. Se mai adaugă că, prin conţinutul său,
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 28/2007 a instituit o serie de
paralelisme, reglementări ale acesteia fiind deja cuprinse în conţinutul unor
hotărâri de Guvern. Cât priveşte critica de neconstituţionalitate intrinsecă,
se arată că art. II din
ordonanţă încalcă dreptul de a alege locul de muncă, prevăzut de art. 41 alin.
(1) din Legea fundamentală, şi „se ignoră dreptul la informare şi de consultare
a reprezentanţilor salariaţilor din cele două direcţii ale Ministerului Muncii,
Familiei şi Egalităţii de Şanse şi ale Oficiului pentru Migraţia Forţei de
Muncă, prevăzute în art. 41 alin. (2) din Constituţie în sintagma «alte
situaţii specifice stabilite prin lege»". De asemenea, sunt nesocotite
dispoziţiile art. 41 alin. (2) şi (5) din acelaşi act fundamental şi prin aceea
că art. II alin. (4) din
ordonanţă garantează drepturile salariale ale personalului „numai până la
reorganizare, modificând astfel condiţiile esenţiale ale unui raport de muncă,
înlocuindu-se principiul consensualismului şi al bunei-credinţe, al
stabilităţii cu cel al unor impuneri unilaterale, sub condiţii".
Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a
contencios administrativ şi fiscal opinează în
sensul netemeiniciei excepţiei de neconstituţionalitate.
Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr.
47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două
Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi
exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
Guvernul apreciază că excepţia de neconstituţionalitate
este inadmisibilă, deoarece excepţia de neconstituţionalitate constituie, în
realitate, obiectul principal al acţiunii judiciare introduse la instanţa de
contencios administrativ, ceea ce contravine prevederilor art. 9 din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004. In subsidiar, susţine că Ordonanţa
de urgenţă a Guvernului nr. 28/2007 a fost adoptată cu respectarea condiţiilor
prevăzute de art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie. In plus, se precizează
că autorii excepţiei critică, în realitate, conţinutul textelor legale în contextul
propriilor dorinţe şi interpretări, apreciindu-se totodată că nici nu sunt
corelate cu alte dispoziţii legale în vigoare, ceea ce excedează competenţei
Curţii Constituţionale.
Avocatul Poporului apreciază
că prevederile art. 212 din Codul de procedură civilă sunt constituţionale.
Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere.
CURTEA,
examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere
ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor,
concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la
prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este
competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi
ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să
soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.
Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl
constituie Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 28/2007 pentru completarea
Legii nr. 202/2006 privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale
pentru Ocuparea Forţei de Muncă,
precum şi pentru stabilirea unor măsuri de reorganizare instituţională,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 282 din 27 aprilie 2007, aprobată cu modificări prin Legea nr.
271/2007, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 678 din 4 octombrie 2007.
Autorul excepţiei consideră că actul normativ criticat
contravine, în ordinea invocării lor, prevederilor art. 115 alin. (1), (4) şi
(6) din Constituţie, în sensul că acesta a adus atingere drepturilor şi
libertăţilor fundamentale prevăzute de art. 1 alin. (3) şi (5) referitoare la
valorile supreme ale statului român şi principiul supremaţiei Constituţiei şi
al respectării legilor, art. 15 - Universalitatea, art. 31 - Dreptul la informaţie, art. 41 alin. (1), (2) şi (5) - Munca şi
protecţia socială a muncii, art. 51 alin. (1) şi (4) - Dreptul la
petiţionare, art. 61 alin. (1) care proclamă Parlamentul ca organ
reprezentativ al poporului român şi unică autoritate legiuitoare a ţării, art.
73 alin. (3) lit. p) referitor la reglementarea prin lege organică a regimului
general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele şi protecţia
socială şi de art. 108 alin. (2) şi (3) privind emiterea hotărârilor şi
ordonanţelor Guvernului.
Analizând excepţia de
neconstituţionalitate, Curtea Constituţională reţine următoarele:
Critica de neconstituţionalitate formulată de autorul
excepţiei cuprinde două aspecte, primul referindu-se la nerespectarea
dispoziţiilor art. 115 alin. (4) din Constituţie, privind condiţiile cumulative
care justifică şi pe care, totodată, trebuie să le îndeplinească o ordonanţă de
Guvern adoptată în regim de urgenţă, ceea ce constituie critica de
neconstituţionalitate extrinsecă pe care Curtea urmează să o analizeze cu
prioritate, In acest sens, autorul excepţiei susţine că situaţia extraordinară,
astfel cum e motivată în preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
28/2007, nu constituie în realitate o justificare suficientă pentru adoptarea
actului normativ criticat, situaţiile reglementate cu acest prilej fiind deja
cuprinse în normele unor acte normative deja existente. Mai mult, pentru
reglementarea „faptelor cu caracter extraordinar", la care se face
referire în preambulul ordonanţei, era suficientă emiterea unei hotărâri de
Guvern.
Faţă de aceste critici, Curtea constată că legiuitorul
delegat invocă, în preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 28/2007,
drept situaţie extraordinară a cărei reglementare nu poate fi amânată,
necesitatea „aducerii la îndeplinire a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a
Guvernului nr. 24/2007 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul
administraţiei publice centrale, care stipulează că, în termen de 15 zile de la
data intrării sale în vigoare, ministerele şi celelalte organe de specialitate
ale administraţiei publice centrale vor supune Guvernului spre adoptare
proiectele de acte normative pentru reglementarea măsurilor privind înfiinţarea,
reorganizarea, organizarea şi funcţionarea lor, context în care Ministerul
Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse se va reorganiza". Ca atare, se
arată în continuare, se impune adoptarea, în regim de urgenţă, a acestui act
normativ „prin care se reglementează preluarea de către Agenţia Naţională
pentru Ocuparea Forţei de Muncă a atribuţiilor ministerului în domeniul
protecţiei cetăţenilor români care lucrează în străinătate, în contextul
aderării la Uniunea Europeană şi al colaborării Agenţiei cu serviciile publice
de ocupare din cadrul Serviciului European de Ocupare a Forţei de Muncă
(EURES)". Se invocă totodată maxima operativitate în întreprinderile
tuturor măsurilor administrative necesare în vederea asigurării şi protejării
drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor români care lucrează în străinătate,
astfel încât drepturile acestei categorii de persoane să nu fie afectate de
modificările instituţionale ce au loc, în considerarea faptului că toate aceste
elemente vizează interesul public şi constituie situaţii extraordinare, a căror
reglementare nu poate fi amânată.
Văzând acestea, Curtea constată că actul normativ
criticat este constituţional, sub aspectul respectării condiţiilor prevăzute de art. 115 alin. (4) din Legea
fundamentală, respectiv existenţa unei situaţii extraordinare, a cărei
reglementare nu poate fi amânată şi motivarea urgenţei în cuprinsul său.
Potrivit art. 102 alin. (1) din Constituţie, Guvernul exercită conducerea
generală a administraţiei publice, astfel că reorganizarea unor instituţii
aflate în subordinea unui minister intră în atribuţiile sale legale. Pentru
buna funcţionare a puterii executive, sub toate componentele sale, cum sunt
structurile din cadrul aparatului de lucru al Guvernului, este justificată
adoptarea în regim de urgenţă a unui act normativ cum este Ordonanţa de urgenţă
a Guvernului nr. 28/2007 pentru completarea Legii nr. 202/2006 privind
organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale pentru Ocuparea Forţei de Muncă,
precum şi pentru stabilirea unor măsuri de reorganizare instituţională, având
în vedere, totodată, şi respectarea termenului de 15 zile prevăzut de art. 12
alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 24/2007 privind stabilirea
unor măsuri de reorganizare în cadrul administraţiei publice centrale.
Cât priveşte susţinerile autorului excepţiei
referitoare la un aşa-zis paralelism creat odată cu adoptarea Ordonanţei de
urgenţă a Guvernului nr. 28/2007, Curtea observă că acestea nu sunt de natură a
determina declararea ca fiind neconstituţional a unui act normativ sau a unui
text de lege. Corelarea legislaţiei specifice unui anumit domeniu, în vigoare
la un moment dat, precum şi respectarea normelor de tehnică legislativă odată
cu adoptarea unui act normativ nu constituie aspecte ce se supun controlului de
constituţionalitate exercitat de Curtea Constituţională.
Al doilea aspect al criticii priveşte
neconstituţionalitatea intrinsecă a reglementărilor Ordonanţei de urgenţă a
Guvernului nr. 28/2007, raportată la prevederile art. 1 alin. (3) si (5), art.
15, 31, art. 41 alin. (1), (2) si (5), art. 51 alin. (1) si (4), art. 61 alin.
(1), art. 73 alin. (3) lit. p),'art. 108 alin. (2) şi (3) şi art. 115 alin. (6)
din Constituţie.
In ce priveşte invocarea art. 1 alin. (3) şi (5) din
Legea fundamentală, autorul excepţiei pretinde încălcarea acestuia din prisma
nerespectării prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică
legislativă; or, aşa cum s-a arătat deja, nerespectarea unei legi nu poate fi
considerată o veritabilă critică de neconstituţionalitate, deoarece aceasta
trebuie să vizeze, evident, încălcarea unor norme fundamentale sau
convenţionale, şi nu a unor dispoziţii legale.
Referitor la nerespectarea prevederilor art. 15, art.
51 alin. (1) şi (4), art. 61 alin. (1) şi ale art. 73 alin. (3) lit. p) din
Constituţie, Curtea constată că autorul nu motivează pretinsa neconformitate
dintre aceste texte şi reglementările Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 28/2007, astfel că aceste susţineri nu
pot fi reţinute.
Curtea observă că autorul excepţiei invocă în acelaşi
timp atât prevederile art. 108 alin. (2) şi (3), referitoare la hotărâri şi
ordonanţe, ca acte ale Guvernului, cât şi ale art. 115 alin. (1), (4) şi (6)
din Constituţie, referitoare la delegarea legislativă, ceea ce denotă o confuzie
între cele două categorii de acte normative pe care Guvernul le poate emite
potrivit delegării legislative, reglementate de art. 115 din Constituţie,
respectiv între ordonanţa pe care Guvernul o poate adopta în baza unei legi
speciale de abilitare, în domenii care nu fac obiectul legilor organice,
conform alin. (1) al art. 115, şi ordonanţa de urgenţă, care nu face obiectul
unei legi de abilitare, supunându-se condiţiilor prevăzute de art. 115 alin.
(4), (5) şi (6) din Constituţie.
In ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate
referitoare la încălcarea art. 115 alin. (6) din Constituţie, Curtea constată
că aceasta nu este întemeiată, deoarece nici Agenţia Naţională pentru Ocuparea
Forţei de Muncă şi nici Oficiul pentru Migraţia Forţei de Muncă nu fac parte
din categoria instituţiilor fundamentale ale statului, în sensul textului
constituţional indicat, acestea fiind instituţii publice
aflate în structura aparatului de lucru a unui minister.
In sfârşit, autorul excepţiei mai pretinde că
prevederile art. II din
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 28/2007, în general, şi ale art. II alin. (4), în special, contravin
dispoziţiilor art. 41 alin. (1), (2) şi (5) din Constituţie, privind munca şi
protecţia socială a muncii, deoarece acestea afectează „dreptul de a alege
locul de muncă" şi „dreptul la informare şi de consultare ale
reprezentanţilor salariaţilor din cele două direcţii ale Ministerului Muncii,
Familiei şi Egalităţii de Şanse şi ale Oficiului pentru Migraţia Forţei de
Muncă".
Or, dispoziţiile art. II din ordonanţa criticată conţin norme referitoare la preluarea
personalului încadrat în Direcţia protecţia drepturilor cetăţenilor români care
lucrează în străinătate şi la Direcţia evidenţă şi monitorizare din cadrul
Ministerului Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse de către Agenţia Naţională
pentru Ocuparea Forţei de Muncă, la trecerea Oficiului Migraţiei Forţei de
Muncă în subordinea aceleiaşi agenţii, în cadrul unor măsuri de reorganizare ce
trebuie aduse la îndeplinire în 60 de zile de la data intrării în vigoare a
ordonanţei criticate. Alin. (4) al art. II prevede că până la reorganizarea structurilor de mai sus, preluate
de Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă, drepturile salariale ale
acestora se menţin. Or, Curtea constată că aceste prevederi nu conţin norme de
natură să aducă atingere dreptului la muncă şi protecţiei sociale, consacrate
de art. 41 alin. (1), (2) şi (5) din Constituţie, şi nici dreptului la
informaţie, garantat de art. 31 din aceasta.
Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art.
146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al
art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr.
47/1992,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
In numele legii
DECIDE:
Respinge excepţia de neconstituţionalitate a
prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 28/2007 pentru completarea
Legii nr. 202/2006 privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale
pentru Ocuparea Forţei de Muncă, precum şi pentru stabilirea unor măsuri de
reorganizare instituţională, excepţie ridicată de Oficiul pentru Migraţia
Forţei de Muncă în Dosarul nr. 3.774/2/2007 al Curţii de Apel Bucureşti -
Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Definitivă şi general obligatorie.
Pronunţată în şedinţa publică din data de 25 noiembrie
2008.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA
Magistrat-asistent,
Claudia Margareta Krupenschi