DECIZIE Nr.
795 din 27 septembrie 2007
referitoare la exceptia de
neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 11 alin. (1), (2) si (3) din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004
ACT EMIS DE:
CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 711 din 22 octombrie 2007
Ioan Vida - preşedinte
Nicolae Cochinescu -judecător
Aspazia Cojocaru -judecător
Acsinte Gaspar
-judecător
Petre Ninosu
-judecător
Ion Predescu
-judecător
Puskas Valentin Zoltan
-judecător
Augustin Zegrean -judecător
Ion Tiucă -
procuror
Claudia-Margareta Krupenschi - magistrat-asistent
Pe rol se află soluţionarea excepţiei de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 11 alin. (1), (2) şi (3) din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Agenţia
Naţională a Funcţionarilor Publici în Dosarul nr. 5.600/2/2006 al Inaltei Curţi
de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal.
La apelul nominal se constată lipsa părţilor, faţă de
care procedura de citare a fost legal îndeplinită.
Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii
Constituţionale acordă cuvantul
reprezentantului Ministerului Public, care solicită respingerea excepţiei. In
acest sens, precizează că, în urma modificărilor intervenite prin Legea nr.
262/2007, dispoziţiile art. 11 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004 conţin, în prezent, o soluţie legislativă diferită de cea iniţial
vizată de autorul excepţiei, de natură să îndepărteze critica de
neconstituţionalitate, astfel că această excepţie urmează a fi respinsă ca
devenită inadmisibilă, în temeiul art. 29 alin. (1) şi (6) din Legea nr.
47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale. In ceea ce
priveşte excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 11 alin. (1) şi
(3) din Legea nr. 554/2004, reprezentantul Ministerului Public solicită
respingerea ca neîntemeiată, argumentand, în esenţă, că inexistenţa unui termen procedural în sensul
dorit de autorul excepţiei nu înseamnă neconstituţionalitatea textului legal
criticat.
CURTEA,
avand în vedere actele si lucrările
dosarului, retine următoarele:
Prin Incheierea din 2
februarie 2007, pronunţată în Dosarul nr. 5.600/2/2006, Inalta Curte de Casaţie
şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea
Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 11
alin. (1), (2) şi (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Excepţia a fost ridicată de Agenţia Naţională a Funcţionarilor
Publici într-o cauză avand ca
obiect soluţionarea unui recurs împotriva unei sentinţe civile prin care a fost
respinsă acţiunea în anulare a unui ordin al ministrului economiei şi
finanţelor.
In motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine că dispoziţiile legale menţionate, care
prevăd un termen de decădere înăuntrul căruia poate fi formulată acţiunea în
anulare a unui act administrativ unilateral, „îi pun pe judecători în situaţia
de a acoperi nulitatea absolută, încălcandu-se principiul legalităţii şi contravenind, astfel, prevederilor
art. 124 alin. (1) din Constituţie, în care se arată imperativ că justiţia se
înfăptuieşte în numele legii". De asemenea, susţine că este încălcat şi
art. 126 alin. (6) din Legea fundamentală, care garantează controlul
judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea
contenciosului administrativ. Autorul excepţiei - Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici - consideră că, în speţă, este vorba „de un caz clar de
nulitate absolută", însă, datorită termenului de decădere prevăzut de art.
11 din Legea nr. 554/2004, instituţia este îngrădită în exercitarea
atribuţiilor sale, fiind imposibil a se restabili ordinea de drept, menţinandu-se „situaţia de ilegalitate şi
tulburarea ordinii publice şi a bunelor moravuri". Cu alte cuvinte,
textele legale criticate pun judecătorii în situaţia de a pronunţa „soluţii
prin care se acoperă ilegalităţi grave", fiind ignorată totodată şi
imprescriptibilitatea nulităţii absolute.
Inalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de
contencios administrativ şi fiscal opinează în
sensul că dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 554/2004 sunt neconstituţionale în
situaţia în care data de referinţă pentru calcularea termenului este cea a
emiterii actului administrativ, iar nu data luării la cunoştinţă prin
comunicare, publicare sau altă formulă de cunoaştere a existenţei şi
conţinutului actului atacat. Totodată, din examinarea prevederilor art. 124 alin.
(1)şi ale art. 126 alin. (6) teza întai din Constituţie, rezultă că acestea din urmă vizează contenciosul
administrativ în genere, fără a cuprinde vreo dispoziţie în sensul limitării
contenciosului administrativ obiectiv. Or, prin art. 11 alin. (2) şi (3) din
Legea nr. 554/2004, se instituie tocmai o astfel de limitare, respectiv un an
de la data emiterii actului, termen definit prin alin. (5) al aceluiaşi articol
ca fiind un termen de decădere, şi nu de prescripţie.
In consecinţă, Inalta Curte de Casaţie şi Justiţie -
Secţia de contencios administrativ şi fiscal apreciază că şi limitarea
accesului la justiţie pe calea contenciosului administrativ pe baza criteriului
datei emiterii actului administrativ ca termen de referinţă prevăzut de art. 11
din Legea nr. 554/2004, iar nu a datei luării la cunoştinţă a actului
(existenţă şi conţinut), este neconstituţională, de natură a încălca
dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Constituţie. Menţionează în plus că
„aceeaşi dată de referinţă, respectiv «data cand partea a cunoscut actul atacat», se utilizează şi în dreptul
comunitar (ex. TPI 7 martie 1995 Socurte, Quavi, Stec c/Comisie)".
Potrivit dispoziţiilor art. 30
alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată
preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului
Poporului, pentru a-şi formula punctele de vedere cu privire la excepţia de
neconstituţionalitate ridicată.
Guvernul şi-a exprimat
punctul de vedere în sensul netemeiniciei excepţiei de neconstituţionalitate.
Alin. (1) al art. 11 din Legea nr. 554/2004 prevede regula generală potrivit
căreia termenul pentru introducerea cererii la instanţa de contencios
administrativ este de 6 luni, iar alin. (2) stabileşte excepţia, în sensul că,
pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdusă şi peste acest
termen, dar nu mai tarziu de un an de la data emiterii
actului. In opinia Guvernului, dispoziţiile legale
criticate nu numai că nu încalcă prevederile constituţionale ale art. 124 alin.
(1) şi ale art. 126 alin. (6), ci sunt chiar expresia acestora, fiind menite să
asigure exercitarea controlului judecătoresc asupra actelor administrative prin
instanţele de contencios administrativ, cu respectarea procedurilor, formelor
şi modalităţilor instituite de lege. Or, aşa cum a statuat Curtea
Constituţională prin Decizia Plenului nr. 1 din 8 februarie 1994, legiuitorul
poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de
procedură, ca şi modalităţile de exercitare a drepturilor procedurale,
principiul liberului acces la justiţie presupunand posibilitatea neîngrădită a celor interesaţi de a utiliza aceste
proceduri, în formele şi în modalităţile instituite prin lege. De altfel,
Curtea Constituţională s-a mai pronunţat în sensul respingerii excepţiei de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor legale criticate, de exemplu, prin
deciziile nr. 534/2006, nr. 123/2006, nr. 638/2006 sau
nr. 830/2006.
Avocatul Poporului apreciază
că dispoziţiile art. 11 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 554/2004 îngrădesc
accesul liber la justiţie şi aduc atingere regulii garantării controlului
judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea
contenciosului administrativ. Cat priveşte critica de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 11
alin. (1) din lege, care prevăd termenul de prescripţie de 6 luni, acesta nu
este de natură a încălca principiul liberului acces la justiţie şi nici regula
garantării controlului judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor
publice, pe calea contenciosului administrativ.
Totodată, arată că dispoziţiile legale criticate nu
conţin norme contrare regulilor privind înfăptuirea justiţiei, prevăzute de
art. 124 alin. (1) din Constituţie.
In concluzie, consideră că dispoziţiile art. 11 alin.
(2) şi (3) din Legea nr. 554/2004 sunt neconstituţionale, iar dispoziţiile art.
11 alin. (1) din aceeaşi lege sunt constituţionale.
Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere
asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate.
CURTEA,
examinand încheierea de
sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul
întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului şi dispoziţiile de
lege criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr.
47/1992, reţine următoarele:
Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este
competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi
ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să
soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.
Obiectul excepţiei de
neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 11 alin. (1), (2) şi (3)
din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul
Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004. Ulterior sesizării Curţii
Constituţionale cu soluţionarea prezentei excepţii de neconstituţionalitate,
acest act normativ a fost modificat şi completat prin Legea nr. 262/2007,
publicată în Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 510 din 30 iulie 2007. Alin. (1) şi (2) ale art. 11 din legea
criticată au fost modificate prin art. I pct. 16 din actul normativ menţionat, astfel că textele legale
atacate au în prezent următoarea redactare:
„ Art. 11 - Termenul
de introducere a acţiunii
(1) Cererile prin care se solicită anularea unui act
administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea
dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:
a) data comunicării răspunsului la plangerea prealabilă;
b) data comunicării refuzului nejustificat de
soluţionare a cererii;
c) data expirării termenului de soluţionare a plangerii prealabile, respectiv data
expirării termenului legal de soluţionare a cererii;
d) data expirării termenului prevăzut la art. 2
alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în
soluţionarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plangerii prealabile;
e) data încheierii procesului-verbal de finalizare a
procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.
(2) Pentru motive temeinice, în cazul actului
administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut
la alin. (1), dar nu mai tarziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data
introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după
caz.
(3) In cazul acţiunilor formulate de prefect,
Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor
Publici, termenul curge de la data cand s-a cunoscut existenţa actului nelegal, fiind aplicabile în mod
corespunzător prevederile alin. (2)."
In motivarea excepţiei, autorul acesteia susţine că
textele legale criticate încalcă prevederile constituţionale ale art. 124 alin.
(1) potrivit cărora „Justiţia se înfăptuieşte în numele legii"şi
ale art. 126 alin. (6) care garantează controlul judecătoresc al actelor
administrative ale autorităţilor publice pe calea contenciosului administrativ.
Examinand dispoziţiile de lege
criticate, Curtea reţine că, ulterior sesizării sale cu soluţionarea excepţiei
de neconstitutionalitate, Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 a
fost modificată şi completată prin Legea nr. 262/2007, intervenţiile legislative avand în general sensul unei mai
bune corelări a textelor, dar vizand şi cateva
aspecte de esenţă.
Or, prin Decizia nr. III din 31 octombrie 1995 privind
judecarea constituţionalităţii unei dispoziţii legale modificate ulterior
invocării excepţiei, publicată în Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 259 din 9 noiembrie
1995, Plenul Curţii Constituţionale a statuat că „în cazul in care, după
invocarea unei excepţii de neconstitutionalitate în faţa instanţelor
judecătoreşti, prevederea legală supusă controlului a fost modificată, Curtea
Constituţională se pronunţă asupra constituţionalităţii prevederii legale, în
noua sa redactare, numai dacă soluţia legislativă din legea sau ordonanţa
modificată este, în principiu, aceeaşi cu cea dinaintea modificării".
Astfel, Curtea constată că soluţiile legislative
cuprinse în alin. (1) şi (3) al art. 11 din Legea nr. 554/2004, cu privire la
termenul de 6 luni de introducere a acţiunii în anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate,
respectiv cu privire la modalitatea de calcul a acestui termen pentru acţiunile
formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenţia
Naţională a Funcţionarilor Publici, nu au suferit modificări de substanţă.
Cat priveşte alin. (2) al art.
11, se observă că în prezent textul de lege stabileşte ca dată de referinţă
pentru calcularea termenului de decădere de un an data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz, fiind eliminată soluţia,
criticată de autorul excepţiei, ca acest termen de un an să se calculeze prin
raportare la data emiterii actului administrativ atacat. Intrucat textul de lege iniţial criticat a căpătat, prin modificările aduse, o
altă configuraţie juridică, Curtea reţine că excepţia de neconstitutionalitate
a dispoziţiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 urmează a fi respinsă
ca devenită inadmisibilă.
Asupra faptului că autorul
excepţiei -Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici - critică însăşi
existenţa unui termen de decădere, care, în opinia sa, oferă posibilitatea
acoperirii unor cazuri de nulitate absolută şi de „ilegalităţi grave",
încălcandu-se prevederile art.
124 alin. (1) şi ale art. 126 alin. (6) din Constituţie, Curtea constată că,
potrivit art. 126 alin. (2) din Constituţie, competenţa stabilirii procedurii
de judecată, printre care şi fixarea unor termene înăuntrul cărora poate fi
exercitat dreptul la acţiune, aparţine legiuitorului. In plus, în jurisprudenţa
în materie a Curţii Constituţionale, spre exemplu Decizia nr. 635 din 26 iunie
2007, publicată în Monitorul Oficial al Romaniei,
Partea I, nr. 577 din 22 august 2007, instanţa de
contencios constituţional a reţinut constant că „limitele legale impuse pentru
exercitarea dreptului la acţiune, şi anume termenul de 6 luni sau de un an de
la data emiterii actului, reprezintă măsuri de protecţie a stabilităţii şi
securităţii raporturilor juridice create şi a efectelor actelor administrative,
acestea fiind, totodată, termene rezonabile în cadrul cărora persoanele
interesate au posibilitatea de a acţiona, în condiţiile legii". Aşadar,
chiar dacă subiecţii acţiunii în contencios administrativ prevăzuţi de art. 11
alin. (3) din Legea nr. 554/2004 au o calitate specială, aceasta nu le conferă
posibilitatea eludării condiţiilor legale de exercitare a dreptului la acţiune.
Prin urmare, Curtea constată că susţinerile de neconstitutionalitate
referitoare la înfăptuirea justiţiei şi la încălcarea principiului garantării
controlului judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice nu
sunt întemeiate.
Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art.
146 lit. d) si al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum
si al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr.
47/1992,
CURTEA CONSTITUŢIONALA
In numele legii
DECIDE:
1. Respinge, ca fiind neîntemeiată, excepţia de
neconstitutionalitate a prevederilor art. 11 alin. (1) şi (3) din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Agenţia
Naţională a Funcţionarilor Publici în Dosarul nr. 5.600/2/2006 al Inaltei Curţi
de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal.
2. Respinge, ca devenită inadmisibilă,
excepţia de neconstitutionalitate a dispoziţiilor art. 11 alin. (2) din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de acelaşi autor
în acelaşi dosar al aceleiaşi instanţe de judecată.
Definitivă şi general obligatorie.
Pronunţată în şedinţa publică din data de 27 septembrie
2007.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA
Magistrat-asistent,
Claudia-Margareta Krupenschi