Decizia Nr.647 din 24.09.2020

1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 69/2020 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, precum şi pentru instituirea unor măsuri fiscale, obiecţie formulată de Guvernul României, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie şi al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale.2. Cu Adresa nr. 5/3.367 din 13 iulie 2020, prim-ministrul României a trimis Curţii Constituţionale sesizarea formulată, care a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 3.967 din 13 iulie 2020 şi constituie obiectul Dosarului nr. 968A/2020.3. În motivarea sesizării de neconstituţionalitate autorul obiecţiei formulează critici de neconstituţionalitate intrinsecă, arătând că prin intervenţia legislativă ce vizează alin. (1) al art. V din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 69/2020 se acordă posibilitatea consiliilor locale, respectiv Consiliului General al Municipiului Bucureşti de a adopta hotărâri în cazul contribuabililor plătitori de impozit pe clădiri/taxă pe clădiri potrivit art. 462 din Codul fiscal inclusiv pentru perioada stării de alertă, precum şi pentru restul anului fiscal 2020. Având în vedere că ipotezele prevăzute de art. V alin. (1) lit. a) şi b) din ordonanţa de urgenţă vizează acordarea facilităţilor dacă sunt îndeplinite condiţiile legale şi doar pe perioada stării de urgenţă, Guvernul susţine că aceste condiţii sunt inaplicabile cu privire la starea de alertă, respectiv cu privire la restul anului 2020.4. Necorelarea dispoziţiilor introduse prin Legea de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 69/2020 cu dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 70/2020 privind reglementarea unor măsuri, începând cu data de 15 mai 2020, în contextul situaţiei epidemiologice determinate de răspândirea coronavirusului SARS-CoV-2, pentru prelungirea unor termene, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, a Legii educaţiei naţionale nr. 1/2011, precum şi a altor acte normative, potrivit cărora „Certificatul pentru situaţii de urgenţă emis de către Ministerul Economiei, Energiei şi Mediului de Afaceri constată în baza declaraţiei pe propria răspundere că operatorul economic a înregistrat diminuarea veniturilor sau a încasărilor de minim 25% în luna martie, aprilie sau mai 2020 prin raportare la media lunilor ianuarie şi februarie 2020 sau întreruperea parţială sau totală a activităţii ca efect al deciziilor emise de autorităţile publice competente pe perioada stării de urgenţă decretată", are ca efect imposibilitatea aplicării acestor prevederi pentru durata stării de alertă, respectiv pentru restul anului, şi, implicit, încălcarea principiului legalităţii, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie, în componenta sa privind calitatea şi previzibilitatea legii. În acest sens, Guvernul invocă jurisprudenţa instanţei de contencios constituţional, care a statuat că „existenţa unor soluţii legislative contradictorii şi anularea unor dispoziţii de lege prin intermediul altor prevederi cuprinse în acelaşi act normativ conduce la încălcarea principiului securităţii raporturilor juridice, ca urmare a lipsei de claritate şi previzibilitate a normei" (Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 116 din 15 februarie 2012), precum şi cea potrivit căreia ordonanţele Guvernului aprobate de Parlament prin lege încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare şi devin, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege, astfel că, în cadrul controlului de constituţionalitate a priori sau a posteriori a legii de aprobare, Curtea este competentă să analizeze inclusiv aspectele de constituţionalitate ale ordonanţei Guvernului astfel aprobate (de exemplu, Decizia nr. 249 din 19 aprilie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 456 din 31 mai 2018, Decizia nr. 214 din 9 aprilie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 435 din 3 iunie 2019).5. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Avocatului Poporului, pentru a comunica punctele lor de vedere.6. Preşedinţii celor două Camere şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la obiecţia de neconstituţionalitate.CURTEA,examinând obiecţia de neconstituţionalitate, raportul judecătorului-raportor, dispoziţiile Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 69/2020 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, precum şi pentru instituirea unor măsuri fiscale, precum şi prevederile Constituţiei, reţine următoarele:7. Actul de sesizare are ca obiect al criticilor de neconstituţionalitate dispoziţiile Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 69/2020 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, precum şi pentru instituirea unor măsuri fiscale. Articolul unic al legii are următorul conţinut: „Se aprobă Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 69 din 14 mai 2020 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, precum şi pentru instituirea unor măsuri fiscale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 14 mai 2020, cu următoarea modificare:Partea introductivă a alineatului (1) al articolului V se modifică şi va avea următorul cuprins:
(1) Pentru durata stării de urgenţă, a stării de alertă şi pentru durata ulterioară încetării stării de alertă până la sfârşitul anului fiscal 2020, în cazul contribuabililor plătitori de impozit pe clădiri/taxă pe clădiri potrivit art. 462 din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările şi completările ulterioare, consiliile locale, respectiv Consiliul General al Municipiului Bucureşti pot adopta hotărâri până la data de 14 august 2020 privind: 8. Autorul sesizării susţine că dispoziţiile criticate contravin prevederilor constituţionale ale art. 1 alin. (5), în componenta sa privind calitatea şi previzibilitatea legii.9. În vederea soluţionării prezentei obiecţii de neconstituţionalitate, Curtea va proceda la verificarea îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate a acesteia, prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, sub aspectul titularului dreptului de sesizare, al termenului în care acesta este îndrituit să sesizeze instanţa constituţională, precum şi al obiectului controlului de constituţionalitate. În jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că primele două condiţii se referă la regularitatea sesizării instanţei constituţionale, din perspectiva legalei sale sesizări, iar cea dea treia vizează stabilirea sferei sale de competenţă, astfel încât urmează a fi cercetate în ordinea menţionată, constatarea neîndeplinirii uneia având efecte dirimante şi făcând inutilă analiza celorlalte condiţii (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 67 din 21 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 223 din data de 13 martie 2018, paragraful 70, sau Decizia nr. 385 din 5 iunie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 488 din 13 iunie 2018, paragraful 32).10. Referitor la titularul dreptului de sesizare, prezenta obiecţie de neconstituţionalitate a fost formulată de Guvernul României, care, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi al art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, are dreptul de a sesiza Curtea Constituţională pentru exercitarea controlului de constituţionalitate a priori, fiind, aşadar, îndeplinită această primă condiţie de admisibilitate. Cu privire la termenul în care poate fi sesizată instanţa de control constituţional şi la obiectul controlului de constituţionalitate, Curtea constată că Legea privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 69/2020 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, precum şi pentru instituirea unor măsuri fiscale a fost adoptată, în procedură de urgenţă, de Camera Deputaţilor, Cameră decizională, în data de 24 iunie 2020, a fost depusă, în aceeaşi zi, la secretarul general pentru exercitarea dreptului de sesizare cu privire la neconstituţionalitatea legii, şi apoi trimisă spre promulgare, în data de 26 iunie 2020. Prezenta sesizare a fost înregistrată la Curtea Constituţională în data de 13 iulie 2020. Într-o atare situaţie, luând act de faptul că sesizarea de neconstituţionalitate a fost formulată în termenul de 20 de zile, prevăzut de art. 77 alin. (1) teza a doua din Constituţie, şi că legea nu a fost promulgată de Preşedintele României, Curtea constată că obiecţia de neconstituţionalitate este admisibilă sub aspectul respectării celor două condiţii.11. Aşadar, nefiind incident un fine de neprimire a sesizării astfel formulate, Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 1, 10, 15, 16 şi 18 din Legea nr. 47/1992, să se pronunţe asupra constituţionalităţii prevederilor legale criticate.12. Examinând criticile de neconstituţionalitate intrinsecă formulate prin raportare la dispoziţiile constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (5), în componenta sa privind calitatea şi previzibilitatea legii, Curtea observă că modificarea operată prin actul normativ supus controlului constă în extinderea posibilităţii consiliilor locale, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti de a adopta hotărâri prin care să acorde facilităţi contribuabililor plătitori de impozit pe clădiri/taxă pe clădiri potrivit art. 462 din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal pe întreaga perioadă a anului fiscal 2020. Astfel, în vreme ce dispoziţiile art. V alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 69/2020, act normativ în vigoare, au prevăzut această posibilitate doar pentru durata stării de urgenţă, legiuitorul primar, prin intermediul legii de aprobare a actului delegat, extinde posibilitatea acordării de facilităţi fiscale de la plata impozitului pe clădiri, respectiv a taxei pe clădiri, şi pentru durata stării de alertă şi pentru durata ulterioară încetării stării de alertă, până la sfârşitul anului fiscal 2020.13. Facilităţile acordate (reducerea impozitului anual pe clădiri cu o cotă de până la 50%, pentru clădirile nerezidenţiale, aflate în proprietatea persoanelor fizice sau juridice, folosite pentru activitatea economică proprie a acestora sau date în folosinţă printr-un contract de închiriere, comodat sau prin alt tip de contract pentru desfăşurarea unor activităţi economice către alte persoane fizice sau juridice, respectiv scutirea de la plata taxei lunare pe clădiri datorate de către concesionari, locatari, titularii dreptului de administrare sau de folosinţă a unei clădiri proprietate publică sau privată a statului ori a unităţilor administrativ-teritoriale) se realizează cu respectarea unor condiţii strict delimitate de legiuitorul delegat în cuprinsul lit. a) şi b) ale alin. (1) al art. V din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 69/2020, şi anume dacă în perioada pentru care s-a instituit starea de urgenţă, ca urmare a efectelor epidemiei cu virusul SARS-CoV-2, (i) proprietarii sau utilizatorii clădirilor au fost obligaţi, potrivit legii, să îşi întrerupă total activitatea economică sau deţin certificatul pentru situaţii de urgenţă emis de Ministerul Economiei, Energiei şi Mediului de Afaceri prin care se certifică întreruperea parţială a activităţii economice, respectiv (ii) utilizatorii clădirilor au fost obligaţi, potrivit legii, să îşi întrerupă total activitatea economică. Astfel, în prima ipoteză, pentru a beneficia de reducerea impozitului anual pe clădiri, proprietarii sau utilizatorii clădirilor trebuie să facă dovada fie a întreruperii totale a activităţii economice, fie a întreruperii parţiale a activităţii economice. Acest din urmă fapt se atestă, potrivit art. 63 pct. 2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2020, prin certificatul pentru situaţii de urgenţă emis de Ministerul Economiei, Energiei şi Mediului de Afaceri, în baza declaraţiei pe propria răspundere a operatorului economic, conform căreia acesta a înregistrat „diminuarea veniturilor sau a încasărilor cu minim 25% în luna martie, aprilie sau mai 2020 prin raportare la media lunilor ianuarie şi februarie 2020 sau întreruperea parţială sau totală a activităţii ca efect al deciziilor emise de autorităţile publice competente pe perioada stării de urgenţă decretate". În cea de-a doua ipoteză, pentru a beneficia de scutirea de la plata taxei lunare pe clădiri, utilizatorii clădirilor trebuie să facă dovada faptului că au fost obligaţi, potrivit legii, să îşi întrerupă total activitatea economică. Ceea ce trebuie remarcat este faptul că, în ambele ipoteze de incidenţă a facilităţilor fiscale, condiţiile acordării acestora trebuie îndeplinite în perioada pentru care s-a instituit starea de urgenţă, ca urmare a efectelor epidemiei cu virusul SARS-CoV-2.14. Modificând conţinutul alin. (1) al art. V din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 69/2020, prin extinderea posibilităţii consiliilor locale, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti de a adopta hotărâri prin care să acorde facilităţi contribuabililor plătitori de impozit pe clădiri/taxă pe clădiri pe întreaga perioadă a anului fiscal 2020, legiuitorul primar, prin legea de aprobare a actului delegat, nu a modificat şi condiţiile de acordare a facilităţilor, respectiv perioada de timp în care acestea trebuie îndeplinite. Cu alte cuvinte, Parlamentul extinde perioada de acordare a facilităţilor fiscale fără a solicita contribuabililor potenţial beneficiari să facă dovada afectării activităţii lor economice (întrerupere totală sau parţială) şi pentru durata stării de alertă şi pentru durata ulterioară încetării stării de alertă până la sfârşitul anului fiscal 2020. Îndeplinirea acestor condiţii în perioada pentru care s-a instituit starea de urgenţă, ca urmare a efectelor epidemiei cu virusul SARS-CoV-2, este suficientă, din perspectiva legiuitorului primar, pentru a justifica acordarea facilităţilor fiscale şi după epuizarea perioadei stării de urgenţă, până la sfârşitul anului fiscal 2020. Prin reglementarea adoptată, legiuitorul a prezumat că efectele negative produse de întreruperea totală sau parţială a activităţii economice în perioada pentru care s-a instituit starea de urgenţă continuă să se producă şi ulterior, astfel că este necesară intervenţia statului prin crearea cadrului normativ care să permită autorităţilor locale adoptarea măsurilor corespunzătoare pe parcursul întregului an fiscal. Opţiunea legiuitorului primar pentru o atare soluţie legislativă nu determină nicio necorelare între diferitele dispoziţii ale actului normativ supus controlului sau între acesta şi alt act normativ (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2020), cu consecinţe negative asupra calităţii normei criticate, ci, dimpotrivă, reglementarea rezultată este clară şi lipsită de echivoc, încadrându-se în marja proprie de apreciere în materia politicilor fiscale ale statului, în acord cu dispoziţiile art. 139 alin. (1) şi (2) din Constituţie referitoare la impozite, taxe şi alte contribuţii.15. Având în vedere aceste considerente, Curtea apreciază că sunt neîntemeiate criticile formulate de autorul sesizării, potrivit cărora este încălcat principiul securităţii raporturilor juridice, ca urmare a lipsei de claritate şi previzibilitate a normei.16. În schimb, nu poate fi ignorat faptul că norma criticată stabileşte data de 14 august 2020 ca termen-limită de adoptare a hotărârilor consiliilor locale, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti prin care se acordă facilităţile fiscale menţionate. Or, în condiţiile în care prezentul control de constituţionalitate se realizează în data de 24 septembrie 2020, cu consecinţa publicării în Monitorul Oficial al României a deciziei Curţii Constituţionale prin care s-ar constata netemeinicia criticilor de neconstituţionalitate formulate şi, implicit, a legii supuse controlului la o dată ulterioară acesteia, este evident că termenul de 14 august 2020 este depăşit, legea astfel intrată în vigoare neproducând niciun efect juridic. Având în vedere că scopul adoptării unui act juridic este acela de a naşte, modifica sau stinge raporturi juridice, deci de a produce efecte juridice, rezultă că publicarea unui act normativ care ab initio nu are abilitatea de a produce aceste efecte lipseşte de substanţă însuşi scopul legiferării. Prin urmare, sintagma „până la data de 14 august 2020", care limitează posibilitatea adoptării hotărârilor autorităţilor locale în cadrul unui termen epuizat înainte de intrarea în vigoare a legii, lipseşte de efecte juridice întregul act normativ, cu consecinţa încălcării prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituţie care consacră principiul legalităţii.17. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,CURTEA CONSTITUŢIONALĂÎn numele legiiDECIDE:Admite obiecţia de neconstituţionalitate formulată de Guvernul României şi constată că sintagma „până la data de 14 august 2020" cuprinsă în alin. (1) al art. V din Legea privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 69/2020 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, precum şi pentru instituirea unor măsuri fiscale este neconstituţională.Definitivă şi general obligatorie.Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunţată în şedinţa din data de 24 septembrie 2020.PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALEprof. univ. dr. VALER DORNEANUMagistrat-asistent-şef,Mihaela Senia Costinescu