Decizia Nr.286 din 22.05.2014

referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 561 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul şi ale art. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 7/2011 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul
ACT EMIS DE: Curtea Constitutionala
ACT PUBLICAT ÎN MONITORUL OFICIAL NR. 569 din 31 iulie 2014

Augustin Zegrean	- preşedinte
Valer Dorneanu	- judecător
Toni Greblă	- judecător
Petre Lăzăroiu	- judecător
Mircea Ştefan Minea	- judecător
Daniel Marius Morar	- judecător
Mona-Maria Pivniceru	- judecător
Puskás Valentin Zoltán	- judecător
Tudorel Toader	- judecător
Valentina Bărbăţeanu	- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Antonia Constantin.1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 56¹ din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul şi ale art. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 7/2011 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, excepţie ridicată de Ioan Novac şi Garofiţa Novac în Dosarul nr. 5.048/108/2012 al Curţii de Apel Timişoara - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi care constituie obiectul Dosarului nr. 574D/2013 al Curţii Constituţionale.2. La apelul nominal se constată lipsa părţilor. Procedura de citare este legal îndeplinită. Magistratul-asistent învederează Curţii că autorii excepţiei au transmis la dosar note scrise prin care solicită admiterea acesteia.3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere ca neîntemeiată a excepţiei de neconstituţionalitate. Apreciază că premisele în fapt şi în drept de la care pornesc autorii excepţiei sunt eronate, întrucât aceştia consideră că edificarea construcţiei în lipsa autorizaţiei este un status quo care trebuie supus reglementării existente la acel moment. În realitate, este vorba despre situaţii viitoare cărora le vor fi aplicabile dispoziţiile legii noi, dispoziţii de ordine publică ce înlătură regimul derogatoriu prin care se permitea intrarea în legalitate. Observă că autorii au înţeles să îşi fundamenteze critica pe prevederile art. 28 alin. (3) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, care permiteau autorităţii ce sancţiona contravenţia să acorde un termen pentru intrarea în legalitate. Or, acest termen aflându-se în derulare la data intrării în vigoare a legii, aplicabilitatea acestora ţine de puterea de apreciere a judecătorului. Arată, de asemenea, că, din perspectiva art. 16 alin. (1) şi (2) din Constituţie, excepţia apare ca neîntemeiată, întrucât diferenţa de tratament juridic rezultă dintr-o situaţie obiectiv diferită, determinată de caracteristicile tehnice şi urbanistice ale construcţiei.CURTEA,având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:4. Prin Încheierea din 10 septembrie 2013, pronunţată în Dosarul nr. 5.048/108/2012, Curtea de Apel Timişoara - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 56¹ din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul şi ale art. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 7/2011 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, excepţie ridicată de Ioan Novac şi Garofiţa Novac în soluţionarea recursului formulat împotriva sentinţei pronunţate într-o cauză având ca obiect soluţionarea unei cereri de obligare a Consiliului Local al Municipiului Arad la aprobarea unui plan urbanistic zonal.5. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorii acesteia susţin că din redactarea dispoziţiilor art. 56¹ din Legea nr. 350/2001 rezultă că acestea s-ar aplica inclusiv lucrărilor de construcţii executate anterior datei intrării în vigoare a acestui articol, ceea ce înseamnă că retroactivează, de vreme ce se aplică unor fapte din trecut. Arată că intrarea în legalitate, prin obţinerea autorizaţiei de construire, se poate dispune de către autoritatea competentă numai o dată cu aplicarea amenzii, deci concomitent cu aplicarea sancţiunii contravenţionale principale, şi constituie, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, raportate la cele ale art. 5 alin. (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, o sancţiune contravenţională complementară. În aceste condiţii, autorii excepţiei susţin că art. 56¹ din Legea nr. 350/2001 nu respectă dispoziţia din Legea fundamentală privind aplicarea legii contravenţionale mai favorabile, întrucât până la data intrării în vigoare a art. 56¹ nu era interzisă aprobarea documentaţiilor de urbanism în scopul intrării în legalitate a unor construcţii edificate fără autorizaţie de construire sau care nu respectau prevederile autorizaţiei de construire.6. În ceea ce priveşte art. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 7/2011, arată, de asemenea, că retroactivează şi, în plus, lipseşte de efecte juridice un act administrativ, în speţă certificatul de urbanism emis anterior intrării în vigoare a acestui articol. Autorii excepţiei susţin că şi acest text de lege încalcă principiul aplicării legii contravenţionale mai favorabile.7. Mai arată că ambele prevederi de lege criticate încalcă şi principiul egalităţii în drepturi, întrucât creează o discriminare între cetăţenii care au executat lucrări de construcţii pentru a căror intrare în legalitate, prin obţinerea autorizaţiei de construire, nu le este necesară aprobarea unei documentaţii de urbanism şi care pot intra, astfel, în legalitate şi cei cărora legea le impune aprobarea unei astfel de documentaţii, nemaiputând intra în legalitate.8. Curtea de Apel Timişoara - Secţia de contencios administrativ şi fiscal consideră că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, întrucât dispoziţiile legale menţionate nu încalcă principiul neretroactivităţii legii civile şi al aplicării legii contravenţionale mai favorabile. Arată în acest sens că legiuitorul a acordat persoanelor beneficiare ale unor documentaţii de urbanism eliberate anterior datei intrării în vigoare a modificării legislative un interval de timp mai mare de 10 luni pentru a intra în legalitate, în sensul de a-şi valorifica drepturile conferite de aceste documentaţii potrivit legii aplicabile la data emiterii acestora.9. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.10. Avocatul Poporului apreciază că prevederile de lege criticate sunt constituţionale, necontravenind prevederilor art. 15 alin. (2) şi art. 16 alin. (1) din Constituţie. Precizează, în esenţă, că legiuitorul a oferit posibilitatea intrării în legalitate în perioada cuprinsă între 11 februarie 2011 şi 1 ianuarie 2012. Arată că modificarea legislativă prin care nu mai sunt permise iniţierea şi aprobarea documentaţiilor de urbanism care au ca scop intrarea în legalitate a unor construcţii edificate fără autorizaţie de construire sau care nu respectă prevederile autorizaţiei de construire are ca finalitate prevenirea consecinţelor negative în cazul unor construcţii necorespunzătoare. De asemenea, prin această reglementare se duce la îndeplinire şi obligaţia statului de garantare a dreptului la un mediu sănătos şi echilibrat ecologic prin activităţile de urbanism şi amenajarea teritoriului. Consideră totodată că din modul de redactare a motivelor de neconstituţionalitate, raportate la situaţia de fapt reprezentată de refuzul unei autorităţi publice de a aproba un plan urbanistic zonal în contextul noilor modificări legislative, rezultă că acestea ţin de modul de interpretare şi aplicare a legii.11. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.CURTEA,examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise transmise la dosar de autorii excepţiei, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:12. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.13. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 56¹ din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 373 din 10 iulie 2001, introdus prin art. I pct. 35 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 7/2011 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, care au următorul cuprins:

– Art. 56¹ din Legea nr. 350/2001: „Nu pot fi iniţiate şi aprobate documentaţii de urbanism care au ca scop intrarea în legalitate a unor construcţii edificate fără autorizaţie de construire sau care nu respectă prevederile autorizaţiei de construire.“14. De asemenea, obiect al excepţiei îl constituie şi prevederile art. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 7/2011 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 111 din 11 februarie 2011. Deşi la data invocării excepţiei de neconstituţionalitate textul criticat fusese modificat prin legea de aprobare a ordonanţei de urgenţă menţionate - Legea nr. 190/2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 10 iulie 2013 -, autorii excepţiei vizează prevederile din ordonanţa de urgenţă în redactarea pe care o aveau anterior aprobării. Întrucât acestea sunt incidente în cauză, instanţa urmând să facă aplicarea lor în soluţionarea litigiului, Curtea se va pronunţa asupra constituţionalităţii art. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 7/2011 în formularea anterioară modificărilor intervenite prin Legea nr. 190/2013, şi anume:

– Art. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 7/2011: „Avizarea şi aprobarea documentaţiilor de urbanism elaborate în baza unui certificat de urbanism sau a unui aviz de oportunitate emis înainte de 1 februarie 2011 se vor face în condiţiile prevederilor legale aplicabile înainte de intrarea în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, dar nu mai târziu de 1 februarie 2012.“15. În opinia autorilor excepţiei de neconstituţionalitate, textele de lege criticate contravin dispoziţiilor din Constituţie cuprinse în art. 15 alin. (2), care consacră principiul neretroactivităţii legii, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile, şi în art. 16 alin. (1) şi (2) referitoare la egalitatea în drepturi. Invocă, de asemenea, dispoziţiile art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, care garantează dreptul la un proces echitabil, precum şi următoarele prevederi din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului: art. 1 care proclamă egalitatea în demnitate şi în drepturi a tuturor fiinţelor umane, art. 7 referitor la egalitatea în faţa legii a tuturor oamenilor şi art. 17 privitor la dreptul la proprietate de care se poate bucura orice persoană. 16. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea observă că prevederile art. 56¹ din Legea nr. 350/2001 interzic iniţierea şi aprobarea de documentaţii de urbanism care au ca scop intrarea în legalitate a unor construcţii edificate fără autorizaţie de construire sau care nu respectă prevederile autorizaţiei de construire. 17. Curtea constată că textul de lege criticat nu prezintă vicii de constituţionalitate din perspectiva art. 15 alin. (2) din Constituţie, învederată de autorii excepţiei. Astfel, este neîntemeiată critica referitoare la pretinsul caracter retroactiv al dispoziţiilor de lege menţionate, motivată pe susţinerea că acestea ar viza inclusiv lucrările de construcţii executate anterior datei intrării în vigoare a acestui articol, ceea ce înseamnă că s-ar aplica şi unor fapte din trecut. Curtea reţine că prevederile de lege criticate nu prezintă caracter retroactiv, fiind aplicabile numai de la momentul intrării sale în vigoare. Faptul că acestea au în vedere construcţii deja edificate nu constituie un element care să îi confere un astfel de caracter. Construcţiile la care se referă textul criticat sunt cele executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, aşadar, cu încălcarea unor norme în vigoare la momentul construirii lor. Or, prevederile supuse controlului de constituţionalitate instituie pentru viitor o interdicţie în ce priveşte iniţierea şi aprobarea documentaţiilor de urbanism care au ca scop intrarea în legalitate a unor astfel de construcţii. Aşadar, textul de lege supus controlului de constituţionalitate nu modifică normele ce trebuiau respectate la momentul edificării, neafectând cadrul normativ în vigoare la acel moment, astfel că nu se pune problema retroactivităţii acestuia. 18. Sub acest aspect, în jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că legea nouă este, de principiu, aplicabilă de îndată tuturor situaţiilor ce se vor constitui, se vor modifica sau se vor stinge după intrarea ei în vigoare, precum şi tuturor efectelor produse de situaţiile juridice formate după abrogarea legii vechi. Tot astfel, instanţa de contencios constituţional a statuat constant că „o lege nu este retroactivă atunci când modifică pentru viitor o stare de drept născută anterior şi nici atunci când suprimă producerea în viitor a efectelor unei situaţii juridice constituite sub imperiul legii vechi, pentru că, în aceste cazuri, legea nouă nu face altceva decât să refuze supravieţuirea legii vechi şi să reglementeze modul de acţiune în timpul următor intrării ei în vigoare, adică în domeniul ei propriu de aplicare“ (în acest sens, a se vedea Decizia nr. 330 din 27 noiembrie 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 59 din 28 ianuarie 2002, şi Decizia nr. 73 din 6 martie 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 240 din 11 mai 2001). Prin urmare, dispoziţiile de lege criticate nu se aplică retroactiv, ci reglementează modul de acţiune în timpul următor intrării ei în vigoare, adică în domeniul ei propriu de aplicare. 19. Curtea nu poate reţine nici critica referitoare la pretinsa nerespectare a principiului retroactivităţii legii contravenţionale mai favorabile. Pornind de la prevederile art. 5 alin. (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, potrivit cărora prin legi speciale se pot stabili şi alte sancţiuni principale sau complementare, coroborate cu art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, autorii susţin că intrarea în legalitate prin obţinerea autorizaţiei de construire ar reprezenta o sancţiune contravenţională complementară, întrucât se poate dispune de către autoritatea publică competentă numai odată cu aplicarea amenzii pentru contravenţiile prevăzute la art. 26 alin. (1) lit. a) şi b), deci concomitent cu aplicarea sancţiunii contravenţionale principale. Dincolo de interpretarea personală dată de autorii excepţiei semnificaţiei intrării în legalitate prin obţinerea autorizaţiei de construire, Curtea observă că aceştia sunt nemulţumiţi de faptul că nu beneficiază de prevederile anterioare mai permisive, fiind nevoiţi să se supună celor actuale, care nu mai menţin regimul derogatoriu în virtutea căruia aceştia aveau posibilitatea remedierii ulterioare a neregularităţilor din documentaţia necesară edificării unei construcţii. Curtea observă că stabilirea legii mai favorabile revine instanţei de judecată învestite cu soluţionarea litigiului, aceasta fiind singura în măsură să aprecieze cu privire la aplicabilitatea, în funcţie de împrejurările cauzei, a unei legi sau a alteia. Ca atare, critica astfel formulată nu vizează chestiuni de constituţionalitate, autorii acesteia punând în evidenţă aspecte legate de aplicarea legii, de soluţionarea conflictului de legi în timp, atribut exclusiv al instanţei care trebuie să determine legea aplicabilă litigiului aflat pe rolul său. 20. Curtea reţine totodată că prevederile art. 56¹ au fost introduse în Legea nr. 350/2001 prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 7/2011, în preambulul căreia legiuitorul delegat a precizat că modificarea a fost impusă, printre altele, de necesitatea „reducerii drastice a practicilor urbanismului derogatoriu, practici care au dus la un proces de transformare internă incoerentă a localităţilor şi de extindere necontrolată ce a determinat disfuncţii şi costuri uneori imposibil de suportat pentru comunităţile locale, ocupări şi desfiinţări ale spaţiilor verzi, ce au generat probleme grave de mediu, precum şi o avalanşă de situaţii litigioase care au afectat securitatea juridică a investiţiilor“. De asemenea, un alt motiv ce a determinat legiuitorul să adopte o astfel de reglementare a constat în „descurajarea şi eliminarea practicilor de modificare a reglementărilor urbanistice existente pentru intrarea în legalitate a unor construcţii ilegale, executate fără autorizaţie de construire sau fără respectarea prevederilor acesteia“. 21. De altfel, în lumina dispoziţiilor art. 1 paragraful 2 din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, potrivit cărora statele semnatare ale Convenţiei pot „adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosinţa bunurilor conform interesului general [...]“, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat, prin Hotărârea din 19 decembrie 1989, pronunţată în Cauza Mellacher şi alţii împotriva Austriei (paragraful 45), că astfel de legi sunt „necesare şi obişnuite în domeniul proprietăţilor, care, în societăţile moderne, sunt o preocupare centrală a politicilor economice şi sociale. Pentru a implementa astfel de politici, legislativul trebuie să aibă o largă marjă de apreciere atât în ceea ce priveşte stabilirea existenţei unei probleme de interes public ce necesită măsuri de control, cât şi în alegerea unor modalităţi de aplicare detaliate pentru implementarea măsurilor vizate“. 22. În ceea ce priveşte dispoziţiile art. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 7/2011, care stabilesc că avizarea şi aprobarea documentaţiilor de urbanism elaborate în baza unui certificat de urbanism sau a unui aviz de oportunitate emis înainte de 1 februarie 2011 se vor face în condiţiile prevederilor legale aplicabile înainte de intrarea în vigoare a ordonanţei de urgenţă, dar nu mai târziu de 1 februarie 2012, se susţine, de asemenea, că şi acestea încalcă principiul neretroactivităţii, precum şi pe cel al retroactivităţii legii contravenţionale mai favorabile prevăzut de art. 15 alin. (2) din Constituţie. Curtea observă că dispoziţiile de lege criticate nu numai că nu reglementează în mod retroactiv, pentru trecut, ci, dimpotrivă, recunosc persoanelor interesate posibilitatea de a obţine avizarea şi aprobarea documentaţiilor de urbanism elaborate în baza unor certificate de urbanism sau avize de oportunitate emise înainte de data intrării în vigoare a textului de lege supus controlului de constituţionalitate. Astfel, prin chiar textul criticat, legiuitorul a acordat persoanelor beneficiare ale unor documentaţii de urbanism eliberate anterior datei intrării în vigoare a modificării legislative un anumit interval de timp - cuprins între 11 februarie 2011 şi 1 ianuarie 2012 - pentru a intra în legalitate, în sensul de a-şi valorifica drepturile conferite de aceste documentaţii potrivit legii aplicabile la data emiterii acestora. 23. Susţinerile autorilor vizează, aşadar, modalitatea de aplicare concretă a legii la speţa lor individual determinată, aspect ce ţine de competenţa exclusivă a instanţei învestite cu soluţionarea cauzei de contencios administrativ în care a fost ridicată excepţia de neconstituţionalitate, excedând competenţei Curţii Constituţionale. 24. Curtea constată că nu poate reţine nici critica prin raportare la art. 16 alin. (1) din Legea fundamentală. Textele de lege supuse controlului de constituţionalitate nu sunt de natură să creeze un regim discriminatoriu pentru persoanele care, pentru a obţine autorizaţie de construire pentru clădiri edificate în lipsa acesteia trebuie să obţină aprobarea unei documentaţii de urbanism şi cele care, anterior modificărilor introduse prin textele de lege criticate, au intrat în legalitate fără a fi obligate să facă astfel de demersuri. Sub acest aspect, în jurisprudenţa sa, de exemplu Decizia nr. 44 din 24 aprilie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 345 din 17 decembrie 1996, Curtea Constituţională a statuat că, dacă, prin jocul unor prevederi legale, anumite persoane pot ajunge în situaţii defavorabile, apreciate subiectiv, prin prisma propriilor lor interese, ca defavorabile, acest fapt nu reprezintă o discriminare care să afecteze constituţionalitatea textelor respective. 25. În fine, Curtea observă că art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, care garantează dreptul la un proces echitabil, invocat în motivarea criticii de neconstituţionalitate, nu are incidenţă în cauză. Astfel, textele de lege supuse controlului nu reglementează cu privire la drepturi sau garanţii procesuale, ci prezintă relevanţă în cadrul unor proceduri administrative. 26. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Ioan Novac şi Garofiţa Novac în Dosarul nr. 5.048/108/2012 al Curţii de Apel Timişoara - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi constată că dispoziţiile art. 56¹ din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul şi ale art. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 7/2011 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Curţii de Apel Timişoara - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 22 mai 2014. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE AUGUSTIN ZEGREAN Magistrat-asistent, Valentina Bărbăţeanu