DECIZIE Nr. 255 din 11 mai 2005
privind sesizarea de neconstitutionalitate a Legii pentru aprobarea Ordonantei
de urgenta a Guvernului nr. 100/2004 privind trecerea unor terenuri forestiere
din proprietatea publica a statului si din administrarea Regiei Nationale a
Padurilor - Romsilva in proprietatea Arhiepiscopiei Sucevei si Radautilor
ACT EMIS DE: CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN: MONITORUL OFICIAL NR. 511 din 16 iunie 2005
Curtea Constitutionala a fost sesizata, in temeiul dispozitiilor art. 146
lit. a) din Constitutia Romaniei si ale art. 15 din Legea nr. 47/1992 pentru
organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, cu privire la
neconstitutionalitatea Legii pentru aprobarea Ordonantei de urgenta a
Guvernului nr. 100/2004 privind trecerea unor terenuri forestiere din
proprietatea publica a statului si din administrarea Regiei Nationale a
Padurilor - Romsilva in proprietatea Arhiepiscopiei Sucevei si Radautilor, de
catre un grup de 26 de senatori, si anume: Antonie Iorgovan, Mihai Ungheanu,
Serban Nicolae, Ovidiu Teodor Cretu, Viorel Stefan, Neculai Apostol, Doina
Silistru, Aurel Gabriel Simionescu, Radu Cristian Georgescu, Sever Ster, Vasile
Ioan Danut Ungureanu, Angel Tilvar, Toma Ion, Radu-Catalin Mardare, Viorel
Arcas, Dan Mircea Popescu, Doru Ioan Taracila, Liviu Doru Bindea, Verginia
Vedinas, Iorga Nicolae, Gheorghe Funar, Valentin Dinescu, Eugen Mihaescu, Stan
Petru si Irina Loghin.
Sesizarea a fost trimisa Curtii Constitutionale prin Adresa nr. 1.101 din 7
aprilie 2005 a secretariatului general al Senatului si formeaza obiectul
Dosarului nr. 319A/2005.
In cuprinsul sesizarii, autorii acesteia formuleaza o serie de critici de
neconstitutionalitate a Legii pentru aprobarea Ordonantei de urgenta a
Guvernului nr. 100/2004, care, in esenta, supun atentiei Curtii cele ce
urmeaza:
Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 100/2004 a fost adoptata la 16
noiembrie 2004 si publicata in Monitorul Oficial al Romaniei nr. 1.073 din 18
noiembrie 2004.
La 7 martie 2005, Senatul, in calitate de prima Camera sesizata, a respins
proiectul legii de aprobare, pentru ca, ulterior, si anume la 30 martie a.c.,
Camera Deputatilor, in calitate de Camera decizionala, sa-l adopte, cu
modificari si completari esentiale.
Legea astfel adoptata, considera autorii sesizarii, este neconstitutionala,
intrucat incalca dispozitii si principii ale Legii fundamentale, printre care
principiul privind apararea securitatii nationale, care, desi nu este prevazut
in terminis in Constitutie, rezulta din substanta reglementarii.
Pe aceasta linie de gandire, se retine ca procedura de adoptare a Legii de
aprobare a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 100/2004 este esential
viciata, intrucat contravine prevederilor constitutionale privitoare la
competenta de Camera decizionala a Senatului in materia securitatii nationale,
sub aspectele ce intra sub incidenta art. 118 alin. (2) din Constitutie.
In sustinerea acestei teze se invoca consecintele juridice negative pe care
reglementarea astfel adoptata, desi formal cu un alt obiect, este de natura sa
le produca la nivelul infrastructurii indispensabile asigurarii capacitatii de
aparare a tarii.
Cu aceeasi finalitate este combatuta afirmarea competentei decizionale a
Camerei Deputatilor, in conditiile in care, considera autorii sesizarii, nu ne
aflam in prezenta unui act normativ care vizeaza regimul general al
proprietatii, ci reglementeaza un transfer al dreptului de proprietate asupra
unor bunuri individualizate, imobile si mobile, scoase astfel din proprietatea
publica a statului si trecute in proprietatea privata a unei structuri
bisericesti.
Procedura constitutionala de adoptare a legii in cauza este viciata si
datorita faptului ca, in calitate de Camera decizionala, Camera Deputatilor a
adoptat legea, respinsa de Senat, intr-o forma diferita de cea supusa aprobarii
acestuia, prin completarea art. 1 cu alin. (8), (9) si (10) si introducerea
unei noi anexe (anexa nr. 4). Noile prevederi intra sub incidenta art. 118
alin. (2) din Constitutie si, drept urmare, atrag competenta decizionala a
Senatului, ceea ce impunea intoarcerea legii la Senat, care urma sa decida cu
privire la acestea in mod definitiv, in procedura de urgenta.
In sfarsit, competenta decizionala a Senatului este dedusa si din
prevederile art. 117, coroborat cu art. 73 alin. (3) lit. e) din Constitutie, a
caror incidenta rezulta din existenta, in ordonanta, a unor dispozitii
privitoare la reorganizarea administratiei centrale de specialitate.
Distinct de aspectele infatisate privind incalcarea competentei decizionale
a Senatului in domeniul supus reglementarii, prin sesizare se considera ca
legea criticata este neconstitutionala si prin raportare la prevederile Legii
fundamentale in materia proprietatii.
In acest sens sunt invocate prevederile art. 136 alin. (3) din Constitutie,
care includ in sfera bunurilor proprietate publica "apele cu potential
energetic valorificabil de interes national", prevederi incalcate, in
conditiile in care prin ordonanta in cauza bunuri susceptibile de o asemenea
calificare sunt scoase din domeniul public si trecute in proprietatea privata a
unui alt titular decat statul.
In egala masura se incalca, potrivit opiniei autorilor sesizarii, si
prevederile art. 44 alin. (4) din Constitutie, text care interzice
nationalizarea sau orice alte masuri de trecere silita in proprietate publica a
unor bunuri pe baza apartenentei sociale, etnice, religioase, politice sau de
alta natura discriminatorie a titularului. Or, se apreciaza, ceea ce este
prohibit intr-un sens este prohibit si in celalalt sens sau, altfel spus, de
vreme ce nationalizarea, ca si orice alta modalitate de trecere silita in
proprietate publica a unor bunuri proprietate privata, inclusiv pe criterii religioase,
este interzisa, o atare interdictie opereaza si in ceea ce priveste trecerea
unor bunuri proprietate publica in proprietate privata, in considerarea
apartenentei beneficiarului la structurile bisericesti.
Prin utilizarea unui rationament similar, se sustine si incalcarea art. 44
alin. (3) din Constitutie, exigentele constitutionale in materie de expropriere
pentru cauza de utilitate publica fiind incidente si in ipoteza in care cel
lipsit de proprietate este statul, caruia i s-ar cuveni, in concordanta cu
textul constitutional invocat, aceeasi dreapta si prealabila despagubire, ceea
ce ordonanta nu prevede.
Curtea este sesizata, de asemenea, si cu privire la incalcarea normelor si
principiilor Constitutiei referitoare la economie, asa cum rezulta din
prevederile art. 135 alin. (1) si (2) lit. a), intrucat, prin efectul
improprietaririi unei structuri bisericesti, cu bunurile mentionate in
ordonanta, pe care urmeaza sa le exploateze in folos propriu, acesteia i se
confera statutul de agent economic si, intrucat nu este tinuta la nici o
contraprestatie echivalenta, i se recunoaste un regim privilegiat, incompatibil
cu principiul liberei initiative si al concurentei.
Totodata, reglementarea legala criticata contravine si prevederilor art. 135
alin. (2) lit. b) si d) din Constitutie, care consacra cu titlu de obligatie in
sarcina statului protejarea intereselor nationale in activitatea economica,
financiara si valutara, ca si exploatarea resurselor naturale in concordanta cu
interesul national.
Prin sesizare se sustine ca reglementarea mentionata incalca, de asemenea,
normele si principiile constitutionale in materie de protectie a mediului, si
anume art. 35, care instituie in sarcina statului obligatia de a asigura cadrul
legislativ de natura sa permita exercitarea de catre orice persoana a dreptului
la un mediu inconjurator sanatos si echilibrat ecologic, si art. 135 alin. (2)
lit. e), potrivit caruia acelasi stat este tinut sa asigure refacerea si
ocrotirea mediului inconjurator si mentinerea echilibrului ecologic. In
sustinerea unui atare fine de neconstitutionalitate se considera ca
modificarile de natura institutionala si administrativa, consecutive
transferului dreptului de proprietate, inlatura regimul de exploatare, ca si pe
cel de paza si protectie de drept public, oferind astfel camp liber
arbitrariului in administrarea si exploatarea padurilor, ca bun public de
interes national, statul abdicand astfel de la obligatiile sale
constitutionale.
Improprietarirea Arhiepiscopiei Sucevei si Radautilor cu o suprafata de
90.000 ha de padure, la care se adauga bunurile mobile acolo aflate sau
aferente, dispusa prin ordonanta de urgenta, a impus adoptarea unor prevederi
prin care se stabileste infrastructura institutionala si organizatorica
necesara administrarii si exploatarii acestui conglomerat de bunuri si valori,
implementata, prin vointa statului, in sistemul de organizare propriu si
autonom al Bisericii, astfel cum este reglementat prin Statutul sau.
Or, indiferent de finalitatea urmarita, reglementarea in cauza constituie,
sub acest aspect, o ingerinta a statului in organizarea si functionarea unui
cult religios si, prin aceasta, o incalcare a prevederilor art. 29 alin. (3) si
(5) si art. 73 alin. (3) lit. s) din Constitutie, texte care consacra
libertatea organizatorica si autonomia cultelor religioase fata de stat,
limitat a stabili, prin lege organica, numai regimul general al acestora.
In sfarsit, potrivit sesizarii, o asemenea improprietarire este de natura
sa creeze un precedent legal, in temeiul caruia atat celelalte 26 episcopii sau
arhiepiscopii apartenente Bisericii Ortodoxe Romane, cat si entitatile
organizatorice ale celorlalte culte religioase care isi desfasoara activitatea
pe teritoriul tarii, in spiritul tolerantei si respectului reciproc, vor putea
considera ca sunt indreptatite, si vor solicita statului adoptarea de masuri
similare in ceea ce le priveste. S-ar putea ajunge astfel - considera autorii
sesizarii - la transformarea suveranitatii statului, a suveranitatii nationale
a poporului roman, intr-o forma fara fond, ceea ce, fata de principiile
consacrate de art. 1 si 2 din Constitutie, este de neconceput.
Ulterior, si anume la 11 aprilie 2005, pe calea unei
"sesizari-completare" semnate de 26 de senatori, Curtea
Constitutionala a fost investita cu un "supliment" la sesizarea
initiala, prin care sunt aduse si alte argumente in sustinerea criticilor de
neconstitutionalitate deja formulate si se invoca un fine de
neconstitutionalitate nou al Legii de aprobare a Ordonantei de urgenta a
Guvernului nr. 100/2004.
Sub primul dintre aspectele mentionate se face referire la prevederile art.
136 alin. (3) din Constitutia revizuita, potrivit carora bunurile obiect
exclusiv al proprietatii publice sunt cele prevazute in terminis in Legea
fundamentala, precum si cele stabilite de legea organica, respectiv de Legea
nr. 213/1998 privind proprietatea publica si regimul juridic al acesteia, in
vigoare atunci, si care, prin efectul trimiterii, face corp comun cu Constitutia.
Or, in masura in care la pozitia 4 din anexa la aceasta lege sunt mentionate
padurile, iar la pozitia 14 din aceeasi anexa, retelele de transport al
energiei electrice, asemenea bunuri nu pot fi scoase din domeniul public, nici
chiar prin lege organica, care, prin ipoteza, ar putea doar reintregi, nu insa
diminua sfera bunurilor proprietate publica. Dar o reglementare a carei
modificare, datorita sorgintei sale constitutionale, este prohibita, chiar daca
are loc pe cale de lege organica, a fortiori nu poate fi adoptata printr-o
ordonanta de urgenta, fara ca aceasta sa nu fie viciata de
neconstitutionalitate.
Sub al doilea aspect, sesizarea completatoare invoca neconstitutionalitatea
Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 100/2004 in raport cu prevederile art.
115 alin. (4) din Constitutie, potrivit carora Guvernul poate adopta ordonante
de urgenta numai in situatii extraordinare a caror reglementare nu poate fi
amanata. Intrucat insa nu s-a demonstrat existenta unei asemenea situatii si,
obiectiv, nici nu exista, ordonanta mentionata este neconstitutionala.
In conformitate cu dispozitiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992
privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, sesizarea de
neconstitutionalitate, astfel cum a fost completata, a fost comunicata
presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, precum si Guvernului, pentru
a prezenta punctele lor de vedere.
Guvernul, cu Adresa nr. 5/2.161/C.P.T. din 28 aprilie 2005, a transmis
Curtii Constitutionale punctul sau de vedere referitor la sesizarea de
neconstitutionalitate, in cuprinsul caruia arata urmatoarele:
Obiectul de reglementare al ordonantei aprobate, constand in trecerea unei
suprafete de teren forestier din proprietatea publica a statului in aceea a
Arhiepiscopiei Sucevei si Radautilor, nu este de natura sa antreneze competenta
decizionala a Senatului. O asemenea masura nu poate fi calificata ca interesand
sfera securitatii nationale si, drept urmare, domeniile care, potrivit art. 118
alin. (2) din Constitutie, se reglementeaza prin lege organica si potrivit art.
75 alin. (1) din aceeasi lege, determina competenta de camera decizionala a
Camerei Deputatilor. Nici sustinerea competentei decizionale a Senatului, in
considerarea unei pretinse reorganizari a administratiei centrale de stat
dispuse prin ordonanta, nu poate fi retinuta, intrucat dispozitiile criticate
se refera la organizarea unei structuri silvice centrale autorizate si nu a
unei institutii de natura celor prevazute de art. 117 din Constitutie.
Nu poate fi primita nici critica referitoare la incalcarea principiilor
constitutionale in materie de proprietate, consacrate de art. 136 alin. (3) si
(4) din Constitutie, deoarece bunurile la care se refera autorii sesizarii nu
fac parte din categoria celor care constituie obiect exclusiv al proprietatii
publice.
Nici sustinerea potrivit careia, prin ordonanta si deci si prin legea de
aprobare a acesteia, se incalca prevederile art. 44 alin. (3) si (4) din
Constitutie nu este intemeiata, intrucat, prin definitie, nationalizarea si
exproprierea constituie acte ale puterii de stat prin care se realizeaza
trecerea in proprietatea publica a unor bunuri proprietate privata, operatia
inversa fiind lipsita de acoperire conceptuala.
In egala masura de lipsita de temei este si critica referitoare la
incalcarea obligatiei statului prevazuta de art. 135 alin. (1) lit. a) din
Constitutie, prin exonerarea Arhiepiscopiei Sucevei si Radautilor de aportul
unor sume la bugetul de stat, cu titlu de contraprestatie, intrucat, asa cum
rezulta din expunerea de motive, reglementarea criticata concretizeaza vointa
legiuitorului de a identifica o solutie rationala si de durata pentru
conservarea, restaurarea si intretinerea patrimoniului national, cultural si
religios din judetul Suceava, care urmeaza sa fie asigurate din veniturile
obtinute prin valorificarea produselor rezultate din exploatarea fondului
forestier dobandit pe cale de improprietarire. Asa fiind, reglementarea
criticata, departe de a contraveni textului constitutional de referinta
mentionat, constituie o concretizare a atributiei statului acolo prevazuta.
Nici critica referitoare la incalcarea prevederilor art. 135 alin. (2) lit.
e) si ale art. 35 din Constitutie nu este intemeiata, intrucat, din economia
reglementarii legale rezulta ca masurile propuse nu pot avea efect negativ
asupra mediului inconjurator si a echilibrului ecologic, iar cat priveste
"structura silvica autorizata", infiintata pentru "coordonarea,
indrumarea si controlul activitatii ocoalelor silvice", rezervele
privitoare la eficienta activitatii sale, in conditiile in care terenurile
forestiere respective devin proprietate privata, nu sunt justificate, daca se
are in vedere ca si in prezent administrarea padurilor aflate in proprietate privata
se realizeaza prin structuri silvice de stat sau private, cu respectarea
regimului silvic instituit prin Ordonanta Guvernului nr. 96/1998.
Tot astfel este lipsita de suport real critica cu privire la incalcarea
prevederilor art. 29 alin. (3) si (5) si ale art. 73 alin. (3) din Constitutie,
care reglementeaza raporturile dintre stat si culte, deoarece trecerea unor
bunuri in proprietatea unei structuri bisericesti nu poate afecta, prin natura
ei, regimul general al cultelor si libertatea de organizare a acestora.
In sfarsit, nu are temei nici critica potrivit careia improprietarirea
Arhiepiscopiei Sucevei si Radautilor ar crea un precedent, pentru pretentii
similare din partea celorlalte episcopii sau arhiepiscopii ortodoxe, precum si
din partea altor culte religioase care isi desfasoara activitatea pe teritoriul
tarii, si, prin aceasta, ar face ca reglementarea care o consacra sa incalce
prevederile art. 1 si 2 din Constitutie. Concluzia lipsei de temei a criticii
cu un atare obiect este impusa - considera Guvernul - de lipsa oricarei
legaturi intre dispozitiile legale supuse controlului si textele
constitutionale de referinta.
Asa fiind, sesizarea de neconstitutionalitate privind dispozitiile Legii
pentru aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 100/2004 este in
totalitate neintemeiata.
Presedintele Camerei Deputatilor si presedintele Senatului nu au comunicat
punctele lor de vedere.
CURTEA,
examinand sesizarea de neconstitutionalitate, punctul de vedere al Guvernului,
raportul intocmit de judecatorul-raportor, dispozitiile Ordonantei de urgenta a
Guvernului nr. 100/2004 si ale legii de aprobare a acesteia, expunerea de
motive, precum si dispozitiile din Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele:
Potrivit dispozitiilor art. 146 lit. a) din Constitutie, precum si celor
ale art. 15 din Legea nr. 47/1992, Curtea a fost legal sesizata si este
competenta sa solutioneze sesizarea de neconstitutionalitate formulata de un
numar de 26 de senatori.
Obiectul controlului de constitutionalitate il constituie Legea de aprobare
a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 100/2004 si, implicit, insasi
ordonanta aprobata, in integralitatea acestora.
In motivarea sesizarii de neconstitutionalitate este invocata incalcarea
urmatoarelor prevederi ale Legii fundamentale: art. 75 alin. (5), cu trimitere
la art. 118 alin. (2) si la art. 73 alin. (3) lit. c), coroborat cu art. 117
alin. (3); art. 117 coroborat cu art. 73 alin. (3) lit. e); art. 136 alin. (3)
si (4) si art. 44 alin. (3) si (4); art. 135 alin. (1) si alin. (2) lit. b) si
d); art. 35 si art. 135 alin. (2) lit. e); art. 29 alin. (3) si (5) si art. 73
alin. (3) lit. s); art. 1 si art. 2; art. 115 alin. (4).
Criticile formulate pot fi incluse in doua categorii:
- prima, referitoare la aspectele de neconstitutionalitate extrinseca,
constand in incalcarea exigentelor constitutionale in materie de delegare
legislativa, prevazute de art. 115 alin. (4), precum si a celor referitoare la
procedura de legiferare, deduse din coroborarea art. 75 alin. (5) cu art. 118
alin. (2) si art. 117 alin. (3) si a art. 117 cu art. 73 alin. (3) lit. e);
- a doua, referitoare la aspecte de neconstitutionalitate intrinseca,
constand in incalcarea prevederilor constitutionale ale art. 136 alin. (3) si
(4) si art. 44 alin. (3) si (4) referitoare la proprietate; art. 135 alin. (1)
si alin. (2) lit. b) si d) referitoare la economie; art. 35 si art. 135 alin.
(2) lit. e) referitoare la protectia mediului; art. 29 alin. (3) si (5) si art.
73 alin. (3) lit. s) referitoare la raporturile dintre culte si stat; art. 1 si
art. 2 referitoare la trasaturile statului.
Curtea va examina, mai intai, critica de neconstitutionalitate referitoare
la incalcarea exigentelor prevazute de art. 115 alin. (4) din Legea fundamentala,
in materie de delegare legislativa, text care consacra posibilitatea Guvernului
de a adopta ordonante de urgenta, in urmatorii termeni: "Guvernul poate
adopta ordonante de urgenta numai in situatii extraordinare a caror
reglementare nu poate fi amanata, avand obligatia de a motiva urgenta in
cuprinsul acestora."
Asadar, potrivit dispozitiilor constitutionale mentionate, Guvernul poate
adopta o ordonanta de urgenta in urmatoarele conditii, intrunite in mod
cumulativ:
- existenta unei situatii extraordinare;
- reglementarea acesteia sa nu poata fi amanata;
- urgenta sa fie motivata in cuprinsul ordonantei.
Dincolo de caracterul transant al formulei utilizate de legiuitorul
constituant, intentia acestuia si finalitatea urmarita, constand in
restrangerea domeniului in care Guvernul se poate substitui Parlamentului,
adoptand norme primare in considerarea unor ratiuni pe care el insusi este
suveran sa le determine, sunt evidentiate cu pregnanta de deosebirile dintre
actualul text constitutional si cel anterior, fostul articol 114 alin. (4) din
Constitutie, in forma initiala. Potrivit acelui text, posibilitatea Guvernului
de a adopta ordonante de urgenta era conditionata exclusiv de existenta unor
cazuri exceptionale.
Termenul "cazuri exceptionale" acolo utilizat a fost inlocuit, in
noua redactare, cu acela de "situatii extraordinare". Mai mult, desi
diferenta dintre cei doi termeni, din punctul de vedere al gradului de abatere
de la obisnuit sau comun caruia ii dau expresie, este evidenta, acelasi
legiuitor a simtit nevoia sa o puna la adapost de orice interpretare de natura
sa minimalizeze o atare diferenta, prin adaugarea sintagmei "a caror
reglementare nu poate fi amanata", consacrand, astfel in terminis
imperativul urgentei reglementarii. In sfarsit, din ratiuni de rigoare
legislativa, a instituit exigenta motivarii urgentei in chiar cuprinsul
ordonantei adoptate in afara unei legi de abilitare.
Chiar sub imperiul reglementarii constitutionale anterioare in materie,
Curtea, referindu-se la cazul exceptional, de care depindea legitimitatea
constitutionala a adoptarii unei ordonante de urgenta, a statuat ca acesta este
definit in raport cu "necesitatea si urgenta reglementarii unei situatii
care, datorita circumstantelor sale exceptionale, impune adoptarea de solutii
imediate, in vederea evitarii unei grave atingeri aduse interesului
public" (Decizia nr. 65 din 20 iunie 1995, publicata in Monitorul Oficial
al Romaniei, Partea I, nr. 129 din 28 iunie 1995). Cu aceeasi finalitate, a definirii
cat mai precise a cazului exceptional, Curtea a precizat ca de esenta acestuia
este caracterul obiectiv, "in sensul ca existenta sa nu depinde de vointa
Guvernului care, in asemenea imprejurari, este constrans sa reactioneze prompt
pentru apararea unui interes public pe calea ordonantei de urgenta"
(Decizia nr. 83 din 19 mai 1998, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei,
Partea I, nr. 211 din 8 iunie 1998).
Cele statuate de Curte in aceasta materie, sub imperiul reglementarii
constitutionale anterioare, ca urmare a unei interpretari care transgresa
litera textului constitutional, evidentiindu-i intelesul prin prisma intentiei
legiuitorului constituant si a finalitatii urmarite, precum si prin utilizarea
unor principii si constante ale dreptului, sunt cu atat mai pertinente, in
prezent, daca se are in vedere ca punctul de vedere infatisat isi are suport
deplin in chiar litera reglementarii constitutionale de referinta, in actuala
sa redactare.
De altfel, insusi Guvernul, in art. 2 lit. a) din Ordonanta de urgenta nr.
21/2004 privind Sistemul National de Management al Situatiilor de Urgenta,
publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 361 din 26 aprilie
2004, defineste situatia de urgenta in termeni similari celor utilizati de
Curte, si anume ca "eveniment exceptional, cu caracter nonmilitar care
prin amploare si intensitate ameninta viata si sanatatea populatiei, mediul
inconjurator, valorile materiale si culturale importante, iar pentru
restabilirea starii de normalitate sunt necesare adoptarea de masuri si actiuni
urgente, alocarea de resurse suplimentare si managementul unitar al fortelor si
mijloacelor implicate".
In raport cu obiectul criticii de neconstitutionalitate formulate, Curtea
retine ca, in preambulul ordonantei de urgenta aprobate prin legea criticata,
caracterul de urgenta este determinat de oportunitatea identificarii in cel mai
scurt timp, in conditiile reglementarilor actuale, a unei situatii rationale si
de durata in privinta asigurarii mijloacelor necesare pentru conservarea,
restaurarea si intretinerea patrimoniului national, cultural si religios din
judetul Suceava, problematica ce vizeaza interesul social si constituie
situatie extraordinara.
Textul reprodus evidentiaza ratiunea si utilitatea reglementarii, nu insa
si existenta unei situatii extraordinare a carei reglementare nu poate fi
amanata, pe care mai degraba o proclama, fara a o motiva, potrivit exigentei
textului constitutional de referinta.
In opinia Curtii, carentele, in motivarea unei asemenea situatii, sunt cu
atat mai evidente, cu cat urgenta reglementarii, element complementar, dar
obligatoriu pentru calificarea acesteia ca extraordinara, este determinata -
potrivit textului din preambulul ordonantei - de "oportunitatea
identificarii [...]" s.a.m.d.
Or, invocarea elementului de oportunitate, prin definitie de natura
subiectiva, caruia i se confera o eficienta contributiva determinanta a
urgentei, ceea ce, implicit, il converteste in situatie extraordinara, impune
concluzia ca aceasta nu are, in mod necesar si univoc, caracter obiectiv, ci
poate da expresie si unor factori subiectivi, de oportunitate, in a caror
considerare, de altfel, reglementarea in cauza a fost adoptata pe calea
ordonantei. Intrucat insa asemenea factori nu sunt cuantificabili, afirmarea
existentei situatiei extraordinare, in temeiul lor sau prin convertirea lor
intr-o asemenea situatie, confera acesteia un caracter arbitrar, de natura sa
creeze dificultati insurmontabile in legitimarea delegarii legislative. S-ar ajunge,
astfel, ca un criteriu de constitutionalitate - situatia extraordinara -, a
carui respectare este prin definitie supusa controlului Curtii, sa fie,
practic, sustras unui atare control, ceea ce ar fi inadmisibil.
In sensul celor aratate, Curtea retine ca starea precara a patrimoniului
national, cultural si religios din judetul Suceava, chiar daca este obiectiv
reala, poate constitui un argument in sustinerea utilitatii reglementarii, dar,
in sine, nu acrediteaza si nu motiveaza urgenta; este o situatie cu caracter de
durata, existenta cu suficient de mult timp inaintea adoptarii reglementarii in
cauza si, ceea ce este esential, a carei rezolvare - desi infatisata drept
ratiunea si finalitatea principala a masurii legislative adoptate - urmeaza sa
aiba loc numai dupa trecerea unei perioade de timp neprecizate, dar suficient
de mare, de vreme ce finantarea lucrarilor pe care le implica se prevede a fi
asigurata din veniturile obtinute de Arhiepiscopia Sucevei si Radautilor, ca
urmare a exploatarii terenurilor forestiere a caror proprietara devenise.
Asa fiind, Curtea considera ca adoptarea reglementarii in cauza, pe calea
unei ordonante de urgenta, nu indeplineste exigentele constitutionale impuse de
art. 115 alin. (4), de vreme ce urgenta reglementarii, consecutiva existentei
unei situatii extraordinare, invocata in preambulul ordonantei aprobate prin
legea criticata, este infirmata de modul in care aceasta urmeaza a fi pusa in
aplicare. Or, nota bene, incetarea situatiei extraordinare, astfel cum este
determinata in cuprinsul ordonantei, nu se poate produce decat prin finalizarea
actiunilor aici prevazute.
Cu toate ca obiectul sesizarii de neconstitutionalitate il constituie Legea
pentru aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 100/2004, in
exercitarea atributiei sale de control a priori, prevazuta de art. 146 lit. a)
din Constitutie si de art. 17 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 si in temeiul
art. 3 alin. (2) din aceeasi lege, potrivit caruia "in exercitarea
atributiilor care ii revin Curtea Constitutionala este singura in drept sa
hotarasca asupra competentei sale", aceasta instanta a statuat in mod
constant in sensul ca, intr-o atare ipoteza, este competenta de a se pronunta
si asupra constitutionalitatii ordonantei de urgenta astfel aprobate. Optiunea
Curtii, in sensul aratat, este impusa, in prezent, de prevederile art. 1 alin.
(5) din Constitutie, potrivit carora, "In Romania, respectarea
Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor este obligatorie". In
conformitate cu aceste prevederi, prin efectul aprobarii de Parlament a unei
ordonante viciate de neconstitutionalitate, viciul preexistent al ordonantei in
cauza nu este acoperit, nu dispare, de vreme ce prin lege nu se poate deroga de
la Constitutie, ci, dimpotriva, se transmite si legii de aprobare, care devine
astfel, in aceeasi masura si pentru aceleasi motive, neconstitutionala.
Pentru considerentele expuse, Curtea urmeaza sa constate ca Legea pentru
aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 100/2004 si ordonanta de urgenta
aprobata sunt neconstitutionale.
Constatarea neconstitutionalitatii actelor normative mentionate, in raport
cu primul dintre motivele invocate in sesizare, in ordinea de examinare
stabilita de Curte, face inutila verificarea celorlalte motive.
Avand in vedere aceste considerente, dispozitiile art. 115 alin. (4), art.
146 lit. a) si ale art. 147 alin. (2) din Constitutie, precum si prevederile
art. 11 alin. (1) lit. A.a) si ale art. 18 din Legea nr. 47/1992 privind
organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUTIONALA
In numele legii
DECIDE:
Constata ca Legea pentru aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr.
100/2004 privind trecerea unor terenuri forestiere din proprietatea publica a
statului si din administrarea Regiei Nationale a Padurilor - Romsilva in
proprietatea Arhiepiscopiei Sucevei si Radautilor, precum si ordonanta de
urgenta sunt neconstitutionale.
Definitiva si general obligatorie.
Decizia se comunica Presedintelui Romaniei, presedintelui Camerei
Deputatilor, presedintelui Senatului, primului-ministru si se publica in
Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I.
Dezbaterea a avut loc la data de 11 mai 2005 si la aceasta au participat:
Ioan Vida, presedinte, Nicolae Cochinescu, Aspazia Cojocaru, Constantin Doldur,
Acsinte Gaspar, Kozsokar Gabor, Petre Ninosu, Ion Predescu si Serban Viorel
Stanoiu, judecatori.
PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA
Prim-magistrat asistent,
Claudia Miu
OPINIE SEPARATA
Nu impartasim opinia majoritatii judecatorilor Curtii Constitutionale care,
prin Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, au constatat ca "Legea pentru
aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 100/2004 privind trecerea unor
terenuri forestiere din proprietatea publica a statului si din administrarea
Regiei Nationale a Padurilor - ROMSILVA in proprietatea Arhiepiscopiei Sucevei
si Radautilor, precum si ordonanta de urgenta sunt neconstitutionale".
Pentru a pronunta aceasta solutie, majoritatea membrilor Curtii au retinut,
din toate motivele invocate de autorii sesizarii de neconstitutionalitate
formulate in temeiul art. 146 lit. a) din Constitutie, ca "adoptarea
reglementarii in cauza pe calea unei ordonante de urgenta nu indeplineste
exigentele constitutionale impuse de art. 115 alin. (4), de vreme ce urgenta
reglementarii, consecutiva existentei unei situatii extraordinare, invocata in
preambulul ordonantei aprobate prin legea criticata, este infirmata in modul in
care aceasta urmeaza a fi pusa in aplicare".
I. Din analiza considerentelor care au stat la baza acestei solutii privind
neconstitutionalitatea legii adoptate de Parlament pentru aprobarea, cu
modificari si completari, a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 100/2004, se
constata ca majoritatea membrilor Curtii a apreciat, bazandu-se in special pe
exegeza dispozitiilor constitutionale, fara referire la obiectul ordonantei si
la circumstantele concrete ale reglementarii, ca ordonanta aprobata nu a fost
emisa cu respectarea conditiilor prevazute de art. 115 alin. (4) din
Constitutie. In acest sens, se sustine ca formularea "situatii
extraordinare", utilizata in art. 115 alin. (4) al Constitutiei revizuite
ca o conditie a emiterii ordonantei de urgenta, marcheaza o diferenta evidenta
"din punctul de vedere al gradului de abatere de la obisnuit sau
comun", fata de formularea "cazuri exceptionale", utilizata
anterior revizuirii Constitutiei de articolul 114 alin. (4). Totodata, autorii
deciziei au apreciat ca prin "adaugarea sintagmei <<a caror
reglementare nu poate fi amanata>>" textul constitutional in vigoare
consacra in terminis imperativul urgentei reglementarii.
Consideram ca acest argument al autorilor deciziei nu poate fi retinut,
intrucat, chiar daca textul actual al art. 115 alin. (4) al Constitutiei obliga
Guvernul la mai multa rigoare in emiterea ordonantelor de urgenta prin
necesitatea motivarii urgentei in cuprinsul acestora, nu se poate considera ca
el marcheaza o diferenta evidenta in ce priveste gradul de abatere de la
obisnuit sau comun a situatiilor in care se justifica adoptarea ordonantelor de
urgenta, fata de reglementarea anterioara. Examinarea oricarui dictionar scoate
in evidenta faptul ca atat notiunea "extraordinar", utilizata in
textul actual al Constitutiei, cat si cea de "exceptional", utilizata
in textul constitutional anterior revizuirii, sunt definite la fel, utilizandu-se
in explicarea sensului lor, practic, aceleasi cuvinte si in final explicandu-se
una prin cealalta (a se vedea Dictionarul explicativ al limbii romane, Editia a
II-a, Univers enciclopedic, Bucuresti, 1998, dar si dictionarele straine, cum
ar fi, de exemplu, Dictionarul Robert, Dictionarul Larousse).
In ceea ce priveste referirea pe care autorii deciziei o fac, in incercarea
de a desprinde un sens mai restrictiv al formularii "situatii
extraordinare", utilizata de textul art. 115 alin. (4) din Constitutie la
definirea "situatiei de urgenta" data prin art. 2 lit. a) al
Ordonantei de urgenta nr. 21/2004 privind Sistemul National de Management al
Situatiilor de Urgenta, consideram ca aceasta nu are nici un fel de concludenta
in ceea ce priveste analiza indeplinirii conditiei constitutionale a emiterii
ordonantelor de urgenta, conditie care impune existenta unor "situatii
extraordinare a caror reglementare nu poate fi amanata", iar nu a unor
"situatii de urgenta", astfel cum acestea din urma sunt definite de
aceasta ordonanta de urgenta. De altfel, este de observat ca din examinarea
continutului Ordonantei de urgenta nr. 21/2004, aceasta are ca obiect de
reglementare, asa cum se precizeaza in preambulul sau, sa asigure
"instituirea, in cel mai scurt timp, a unui cadru legal modern si a unor
mecanisme manageriale perfectionate, menite sa asigure, in mod unitar si
profesionist, apararea vietii si sanatatii populatiei, a mediului inconjurator,
a valorilor materiale si culturale importante, pe timpul producerii unor
situatii de urgenta, care sa permita restabilirea rapida a starii de
normalitate". In concret, Ordonanta de urgenta nr. 21/2004 se refera la
organizarea unui sistem de gestionare a situatiilor produse in conditiile
cresterii gravitatii riscurilor nonmilitare la adresa securitatii nationale,
ale schimbarilor climatice radicale, ale dezvoltarii experimentelor stiintifice
cu efecte imprevizibile, ale diversificarii activitatilor economice legale care
utilizeaza, produc si comercializeaza substante periculoase.
In opozitie cu decizia adoptata cu votul majoritatii membrilor Curtii
Constitutionale, consideram, pe baza analizarii elementelor concrete ale
reglementarii in cauza, ca legea prin care a fost aprobata, cu modificari si
completari, Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 100/2004 este
constitutionala, intrucat adoptarea ordonantei s-a facut cu respectarea
conditiilor prevazute de art. 115 alin. (4) din Constitutie, text conform
caruia "Guvernul poate adopta ordonante de urgenta numai in situatii
extraordinare a caror reglementare nu poate fi amanata, avand obligatia de a
motiva urgenta in cuprinsul acestora".
Apreciem ca textul constitutional enuntat nu ar putea fi aplicat fara a se
lasa o marja de apreciere Guvernului emitent al ordonantei de urgenta in
determinarea concreta a "situatiilor extraordinare a caror reglementare nu
poate fi amanata". Guvernul are insa obligatia ferma de a motiva urgenta
in cuprinsul ordonantei.
Prin art. 1 alin. (1) al ordonantei in cauza, adoptata de Guvern la 16
noiembrie 2004, s-a aprobat trecerea terenurilor in suprafata de 90 mii hectare
fond forestier din proprietatea publica a statului si din administrarea Regiei
Nationale a Padurilor - ROMSILVA in domeniul privat al statului, in
administrarea Ministerului Culturii si Cultelor pentru Arhiepiscopia Sucevei si
Radautilor, iar prin alin. (2) al aceluiasi articol al ordonantei de urgenta,
s-a dispus trecerea terenurilor respective in proprietatea Arhiepiscopiei
Sucevei si Radautilor.
Totodata, potrivit dispozitiilor art. 3 al ordonantei de urgenta, s-a
prevazut ca "veniturile obtinute prin valorificarea in conditiile legii a
produselor lemnoase si nelemnoase ale fondului forestier vor fi utilizate
pentru acoperirea cheltuielilor de administrare si gospodarire in regim silvic a
padurilor, precum si pentru finantarea activitatilor de restaurare, intretinere
si conservare a patrimoniului national cultural si religios al Arhiepiscopiei
Sucevei si Radautilor", iar potrivit art. 4 alin. (1) al ordonantei, s-a
prevazut ca "terenurile primite de Arhiepiscopia Sucevei si Radautilor
raman in proprietatea acesteia si nu pot fi instrainate".
In preambulul ordonantei, Guvernul a justificat caracterul de urgenta al
reglementarii, aratand ca acesta este "determinat de oportunitatea identificarii
in cel mai scurt timp, in conditiile reglementarilor actuale, a unei solutii
rationale si de durata in privinta asigurarii mijloacelor necesare pentru
conservarea, restaurarea si intretinerea patrimoniului national, cultural si
religios din judetul Suceava, problematica ce vizeaza interesul social si
constituie situatie extraordinara".
Mult mai pe larg, in Nota de fundamentare a Ordonantei de urgenta a
Guvernului nr. 100/2004 se arata ca in trecutul mai indepartat, incepand cu
anul 1783, "in zona de nord a tarii, respectiv in raza judetului Suceava,
a functionat <<Fondul Bisericesc Ortodox de Bucovina>>, care a fost
creat pentru administrarea unor importante suprafete de paduri, terenuri
agricole si altor bunuri ce au apartinut manastirilor din zona, domeniilor
domnesti si altor proprietari din Moldova, ale caror proprietati au fost
etatizate de fostul imperiu austro-ungar". Totodata, se arata in aceeasi
nota de fundamentare, potrivit Legii nr. 295/1946 privind repunerea in vigoare
si modificarea unor articole din Legea pentru organizarea Bisericii Ortodoxe
Romane, "Fondul Bisericesc Ortodox din Bucovina a avut statutul unei
fundatii, fiind persoana juridica de drept public".
In aceeasi nota de fundamentare a ordonantei de urgenta, invocandu-se si
experienta anterioara, Guvernul justifica, ca si in preambulul ordonantei,
urgenta reglementarii respective prin "oportunitatea identificarii in cel
mai scurt timp, in conditiile reglementarilor actuale, a unei solutii rationale
si de durata in privinta asigurarii mijloacelor necesare pentru conservarea,
restaurarea si intretinerea patrimoniului national, cultural si religios din
judetul Suceava [prin] trecerea in proprietatea Arhiepiscopiei Sucevei si
Radautilor a unei suprafete de 90 mii hectare fond forestier, din terenurile
care au fost administrate in trecut de fostul Fond Bisericesc Ortodox din
Bucovina". In acelasi timp, nota de fundamentare consemneaza ca, prin
masura respectiva, "bugetul de stat va fi degrevat de cheltuielile aferente
intretinerii si restaurarii patrimoniului respectiv, urmand ca acestea sa fie
asigurate din veniturile obtinute prin valorificarea rationala a produselor
lemnoase si nelemnoase ale padurii".
Elementele concrete de mai sus, care se constituie, in ansamblul lor, in
motivarea situatiei extraordinare care a stat la baza adoptarii ordonantei de
urgenta, se regasesc si in expunerea de motive la proiectul legii pentru
aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 100/2004. Din analiza
continutului actelor existente la dosar rezulta cu prisosinta, in opinia
noastra, ca adoptarea ordonantei de urgenta in cauza s-a facut cu respectarea
conditiei constitutionale a existentei unei situatii extraordinare a carei
reglementare nu putea fi amanata. Acest lucru este evident daca se au in vedere
faptul binecunoscut ca in materia reparatiilor pentru proprietatile imobiliare
de care au fost deposedate cultele religioase in perioada regimului totalitar
s-a intarziat mult, precum si imprejurarea ca masura luata prin ordonanta vizeaza
in mod direct si imediat un interes public major, insistent subliniat in
cuprinsul ordonantei, in nota de fundamentare a acesteia, cat si in expunerea
de motive la proiectul legii de aprobare a ordonantei de urgenta, si anume
acela al degrevarii bugetului public national de sarcina privind asigurarea
mijloacelor necesare pentru finantarea activitatilor de restaurare, intretinere
si conservare a patrimoniului national cultural si religios al Arhiepiscopiei
Sucevei si Radautilor, a carui importanta este atat de cunoscuta atat in tara,
cat si in strainatate.
De altfel, este de observat ca, prin Decizia nr. 234 din 20 decembrie 1999,
publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 149 din 11 aprilie
2000, Curtea Constitutionala, analizand, intr-un alt context, conditia
prevazuta de art. 114 alin. (4) din Constitutie, pentru emiterea ordonantelor
de urgenta, inainte de revizuirea acesteia, a statuat, de principiu, ca
"existenta <<cazului exceptional>>, de care textul
constitutional conditioneaza posibilitatea Guvernului de a recurge la aceasta
modalitate de delegare legislativa, este justificata prin nenumaratele
demersuri ale unor persoane, facute dupa caderea regimului comunist, in vederea
restituirii bunurilor imobile confiscate sau nationalizate dupa anul 1940 de
regimurile totalitare, precum si prin <<obligatiile asumate de
Romania>>, intre care se numara si restituirea comunitatilor cetatenilor
apartinand minoritatilor nationale".
Acest considerent cu evidenta valoare de principiu este aplicabil, in
opinia noastra, mutatis mutandis, si in cazul justificarii cazului extraordinar
prevazut in actuala redactare a textului art. 115 alin. (4) din Constitutie.
Consideram, de asemenea, semnificativ pentru concluzia pe care o sustinem,
cu privire la justificarea si la urgenta reglementarii situatiei extraordinare,
faptul ca ordonanta de urgenta a fost adoptata de Guvernul in functie inainte
de alternanta la guvernare, care a intervenit in decembrie 2004, in timp ce
legea de aprobare a ordonantei a fost adoptata de Camera Deputatilor in
calitate de Camera decizionala, cu votul majoritatii constituite dupa aceasta
data.
Avand in vedere cele de mai sus, opinam ca, in cauza, legea pentru
aprobarea, cu modificari si completari, a Ordonantei de urgenta a Guvernului
nr. 100/2004 este constitutionala, intrucat conditiile prevazute de Legea
fundamentala pentru emiterea ordonantei de urgenta - existenta unei situatii
extraordinare a carei reglementare nu poate fi amanata si obligatia de a motiva
urgenta in cuprinsul ordonantei - erau indeplinite.
II. Consideram ca in mod gresit, prin dispozitivul deciziei pronuntate, cu
votul majoritatii membrilor Curtii Constitutionale, s-a constatat
neconstitutionalitatea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 100/2004.
Prin pronuntarea acestei solutii, Curtea Constitutionala si-a incalcat
competenta prevazuta de art. 146 din Constitutie.
In cauza, Curtea Constitutionala a fost sesizata, conform dispozitiilor
art. 146 lit. a) din Constitutie, numai cu privire la neconstitutionalitatea
Legii pentru aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 100/2004, inainte
de promulgarea acesteia.
Or, in cadrul controlului prealabil de constitutionalitate a legilor,
prevazut de art. 146 lit. a) din Constitutie, Curtea nu se poate pronunta in
sensul declararii neconstitutionalitatii unei ordonante emise de Guvern.
Apreciem ca numai in mod indirect, in considerentele deciziei, Curtea
putea, analizand constitutionalitatea legii de aprobare a ordonantei, sa se
refere la nerespectarea conditiilor constitutionale de adoptare a acesteia, in
situatia in care a retinut ca legea este neconstitutionala pentru acest motiv.
Conform sistemului nostru constitutional, ordonantele emise de Guvern nu
pot forma decat obiect al controlului ulterior de constitutionalitate, prevazut
de art. 146 lit. d) din Constitutie, care poate fi declansat numai pe calea
unei exceptii ridicate in fata instantelor judecatoresti sau, direct, de catre
Avocatul Poporului.
Judecator,
Aspazia Cojocaru
Judecator,
Constantin Doldur
Judecator,
Acsinte Gaspar
Judecator,
Kozsokar Gabor