DECIZIE   Nr. 220 din  6 mai 2004

referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 5 alin. 1 si 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificarile si completarile ulterioare

ACT EMIS DE: CURTEA CONSTITUTIONALA

ACT PUBLICAT IN: MONITORUL OFICIAL  NR. 539 din 16 iunie 2004

    Nicolae Popa          - presedinte
    Costica Bulai         - judecator
    Nicolae Cochinescu    - judecator
    Constantin Doldur     - judecator
    Kozsokar Gabor        - judecator
    Petre Ninosu          - judecator
    Serban Viorel Stanoiu - judecator
    Lucian Stangu         - judecator
    Ioan Vida             - judecator
    Florentina Balta      - procuror
    Gabriela Dragomirescu - magistrat-asistent sef

    Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a prevederilor art. 5 alin. 1 si 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificarile si completarile ulterioare. Exceptia a fost ridicata de Maria Viorica Fabiola Ana Terdic si Marius Tudor Terdic in Dosarul nr. 7.339/2003 al Curtii de Apel Cluj - Sectia comerciala si de contencios administrativ.
    La apelul nominal raspunde, pentru autorii exceptiei, avocat Dan C. Stegaroiu, cu delegatie depusa la dosar, lipsind celelalte parti, fata de care procedura de citare a fost legal indeplinita.
    Reprezentantul autorilor exceptiei pune concluzii de admitere a acesteia, aratand ca prin procedura administrativa prealabila si prin impunerea termenului prevazut de art. 5 alin. 1 si 5 din legea criticata se ajunge la o veritabila expropriere a titularului dreptului de proprietate. Asa fiind, in speta devin aplicabile dispozitiile art. 21 alin. (4) din Constitutie, republicata, referitoare la jurisdictiile speciale administrative care sunt facultative si gratuite. Mentioneaza ca textele de lege criticate au mai facut obiectul controlului de constitutionalitate, dar nu raportat, ca in cauza, la prevederile art. 15 si ale art. 44 alin. (1), (2), (3) si (8) din Constitutie, republicata.
    Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a exceptiei de neconstitutionalitate, invocand in acest sens jurisprudenta in materie a Curtii Constitutionale.

    CURTEA,
avand in vedere actele si lucrarile dosarului, constata urmatoarele:
    Prin Incheierea din 2 martie 2004, pronuntata in Dosarul nr. 7.339/2003, Curtea de Apel Cluj - Sectia comerciala si de contencios administrativ a sesizat Curtea Constitutionala cu exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 5 alin. 1 si 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificarile si completarile ulterioare. Exceptia a fost ridicata de Maria Viorica Fabiola Ana Terdic si Marius Tudor Terdic intr-o cauza de contencios administrativ in care acestia solicita anularea certificatelor de atestare a dreptului de proprietate asupra unor terenuri.
    In motivarea exceptiei se sustine ca textele de lege criticate contravin prevederilor art. 15, art. 16 alin. (2), art. 21, art. 41 alin. (1), (2), (3) si (7), art. 48 alin. (1) si ale art. 51 din Constitutie. Astfel, se arata ca dispozitiile cuprinse in alin. 1 al art. 5 din Legea nr. 29/1990, referitoare la procedura administrativa prealabila sesizarii instantei de judecata, ingradesc accesul liber la justitie, intrucat "adresarea prealabila la forul administrativ este fara eficienta", ajungandu-se chiar la o "anulare a dreptului de a apela la instanta de judecata din considerente procedurale". De asemenea, se invoca incalcarea dreptului constitutional al persoanei vatamate de o autoritate publica de a obtine recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei, deoarece acest drept de actiune este, in opinia autorilor exceptiei de neconstitutionalitate, imprescriptibil, "ori prin legea speciala criticata se instituie un termen restrictiv de 30 de zile".
    Neconstitutionalitatea dispozitiilor alin. 5 al art. 5 din lege consta in aceea ca, prin restrangerea la un an a dreptului de a actiona in justitie autoritatea publica ce a produs vatamarea, nu se respecta imprescriptibilitatea dreptului la actiune, "ocrotirea egala a dreptului de proprietate devine iluzorie" si se ajunge la o expropriere si la o confiscare a averii prezumate a fi dobandita licit, intemeiate pe dispozitii procedurale. Autorul exceptiei considera ca astfel se incalca prevederile art. 15, art. 16 alin. (2), art. 21 alin. (1), art. 41 alin. (1), (2), (3) si (7) si ale art. 51 din Constitutie.
    Curtea de Apel Cluj - Sectia comerciala si de contencios administrativ apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate referitoare la dispozitiile art. 5 alin. 1 si 5 din Legea contenciosului administrativ, in raport de prevederile constitutionale ale art. 21 alin. (3) si (4), precum si ale art. 52 din Constitutie, republicata, este neintemeiata, deoarece "procedura plangerii prealabile nu poate fi considerata ca fiind o jurisdictie speciala administrativa in sensul dispozitiilor constitutionale anterior mentionate".
    Potrivit prevederilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicata, incheierea de sesizare a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului, pentru a-si exprima punctele de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate ridicate. De asemenea, in conformitate cu dispozitiile art. 18^1 din Legea nr. 35/1997, cu modificarile ulterioare, s-a solicitat punctul de vedere al institutiei Avocatul Poporului.
    Guvernul considera ca textele de lege criticate nu contravin prevederilor constitutionale invocate de autorul exceptiei. Astfel, art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificarile si completarile ulterioare, instituie o procedura prealabila sesizarii instantei judecatoresti, care nu poate fi confundata cu jurisdictia speciala administrativa prevazuta in art. 21 alin. (4) din Constitutie, republicata. Considera ca, in sensul acestor dispozitii constitutionale, cuvantul "jurisdictie" desemneaza "un organ administrativ cu atributii jurisdictionale, respectiv un organ care are ca atributii solutionarea de litigii, in conditiile unei proceduri contradictorii si publice, asemenea unei instante judecatoresti", pe cand procedura prealabila este o procedura gratioasa, "care nu presupune implicarea unui organ cu atributii jurisdictionale, ci chiar a aceluiasi organ care a emis actul administrativ sau a organului ierarhic superior".
    Cat priveste critica de neconstitutionalitate sub aspectul incalcarii art. 52 alin. (1) din Legea fundamentala, se apreciaza ca termenul de prescriptie de 30 de zile instituit de art. 5 din Legea nr. 29/1990 respecta prevederile constitutionale, intrucat, prin lege organica, legiuitorul are competenta si optiunea de a reglementa asupra conditiilor si limitelor exercitarii dreptului de sesizare a instantei cu o actiune de contencios administrativ de catre persoana vatamata de o autoritate publica. In sprijinul acestor sustineri se invoca jurisprudenta in materie a Curtii Constitutionale.
    Avocatul Poporului apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate este neintemeiata. Astfel, textul de lege criticat nu contravine art. 21 alin. (3) din Constitutie, republicata, intrucat instituirea de catre legiuitor a unei proceduri administrative prealabile sesizarii instantelor judecatoresti are drept scop asigurarea rezolvarii cu celeritate a unor categorii de litigii si limitarea, pe cat posibil, a cheltuielilor. Aceasta reglementare nu poate avea ca efect limitarea accesului la justitie, atat timp cat contestatorul se poate adresa instantei de contencios administrativ impotriva solutiei date de organul administrativ. Totodata, se arata ca prevederile art. 21 alin. (4) din Constitutie, republicata, invocate de autorul exceptiei, nu sunt incidente in cauza, intrucat textul de lege criticat reglementeaza o procedura administrativa prealabila sesizarii instantelor judecatoresti, si nu una administrativ-jurisdictionala. In ceea ce priveste critica de neconstitutionalitate fata de dispozitiile art. 48 din Constitutie, devenit art. 52, considera ca nu exista o incalcare a dreptului persoanei vatamate de o autoritate publica de a obtine recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei, intrucat stabilirea conditiilor si limitelor exercitarii acestui drept sunt de domeniul legii organice, iar Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 apartine unei asemenea categorii de legi.
    Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere.

    CURTEA,
examinand incheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului si Avocatului Poporului, raportul intocmit de judecatorul-raportor, concluziile procurorului, dispozitiile legale criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si dispozitiile Legii nr. 47/1992, retine urmatoarele:
    Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, republicata, precum si ale art. 1 alin. (1), ale art. 2, 3, 12 si 23 din Legea nr. 47/1992, republicata, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate ridicata.
    Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie prevederile art. 5 alin. 1 si 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificarile si completarile ulterioare, care au urmatorul cuprins:
    - Art. 5: "Inainte de a cere instantei anularea actului sau obligarea la eliberarea lui, cel care se considera vatamat se va adresa pentru apararea dreptului sau, in termen de 30 de zile de la data cand i s-a comunicat actul administrativ sau la expirarea termenului prevazut la art. 1 alin. 2, autoritatii emitente, care este obligata sa rezolve reclamatia in termen de 30 de zile de la aceasta. [...]
    In toate cazurile, introducerea cererii la instanta nu se va putea face mai tarziu de un an de la data comunicarii actului administrativ a carui anulare se cere."
    In opinia autorului exceptiei de neconstitutionalitate, legea criticata contravine dispozitiilor constitutionale ale art. 15, art. 16 alin. (2), art. 21, ale art. 41 alin. (1), (2), (3) si (7), devenit art. 44 alin. (1), (2), (3) si (8), ale art. 48 alin. (1), devenit art. 52 alin. (1), si ale art. 51, devenit art. 1 alin. (5). Textele din Constitutia republicata invocate ca fiind incalcate dispun cu privire la: art. 1 alin. (5) - suprematia si obligativitatea respectarii Constitutiei si a legilor; art. 15 - principiile universalitatii si neretroactivitatii legii; art. 16 alin. (2) - egalitatea in drepturi a cetatenilor; art. 21 - accesul liber la justitie; art. 44 alin. (1), (2), (3) si (8) - garantarea si ocrotirea in mod egal de lege a dreptului de proprietate privata, indiferent de titular; interzicerea exproprierii in afara conditiilor stabilite de lege; interzicerea confiscarii averii prezumate a fi dobandita in mod licit; art. 52 alin. (1) - dreptul persoanei vatamate intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim de o autoritate publica de a obtine recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei produse printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri.
    Examinand exceptia de neconstitutionalitate ridicata, Curtea retine urmatoarele:
    In esenta, se sustine ca art. 5 alin. 1 si 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificarile si completarile ulterioare, limiteaza accesul liber la justitie prin instituirea procedurii administrative prealabile sesizarii instantei judecatoresti si a termenului de cel mult un an pentru exercitarea dreptului la actiune de catre persoana vatamata printr-un act al administratiei publice.
    Din analiza textelor de lege criticate rezulta ca acestea stabilesc obligativitatea indeplinirii procedurii administrative prealabile sesizarii instantei judecatoresti, precum si limitele si conditiile pentru realizarea acestei proceduri speciale, obligatorii. Curtea constata ca instituirea prin aceste dispozitii a recursului prealabil sau gratios reprezinta o modalitate simpla, rapida si scutita de taxa de timbru prin care persoana vatamata intr-un drept al sau de o autoritate publica are posibilitatea de a obtine recunoasterea dreptului pretins sau a interesului sau legitim direct de la organul emitent. Se realizeaza astfel, pe de o parte, protectia persoanei vatamate si a administratiei, iar pe de alta parte, degrevarea instantelor judecatoresti de contencios administrativ de acele litigii care pot fi solutionate pe cale administrativa, dandu-se expresie principiului celeritatii.
    Sub acest aspect, Curtea Constitutionala a statuat in jurisprudenta sa, de exemplu prin Decizia Plenului nr. 1 din 8 februarie 1994, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, si prin Decizia nr. 199 din 13 mai 2003, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 476 din 3 iulie 2003, ca "instituirea prin lege a unei proceduri administrative ori administrativ-jurisdictionale prealabile sesizarii instantelor judecatoresti nu este de natura sa ingradeasca exercitiul dreptului de acces liber la justitie, [...] ci, dimpotriva, constituie o masura de protectie care nu poate avea ca efect, in nici un mod, limitarea accesului la justitie". De asemenea, in acelasi sens, jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului statueaza ca "dreptul de acces la tribunale nu este absolut. Fiind vorba de un drept pe care Conventia l-a recunoscut fara sa-l defineasca in sensul restrans al cuvantului, exista posibilitatea limitarilor implicite admise chiar in afara limitelor care circumscriu continutul oricarui drept" (Cauza Golder contra Regatului Unit, 1975). Fata de cele aratate, Curtea urmeaza sa respinga sustinerile privind incalcarea art. 21 din Constitutie, republicata.
    In legatura cu critica referitoare la nesocotirea, prin art. 5 din lege, a dreptului constitutional al persoanei vatamate de o autoritate publica de a obtine recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei, Curtea constata, de asemenea, ca aceasta este neintemeiata. Aceasta deoarece, conform art. 52 alin. (2) din Constitutie, republicata, "conditiile si limitele exercitarii acestui drept se stabilesc prin lege organica", iar Legea nr. 29/1990, cu modificarile si completarile ulterioare, este, potrivit art. 73 alin. (3) lit. k) din Legea fundamentala, lege organica care reglementeaza contenciosul administrativ.
    Autorii exceptiei mai invoca si incalcarea art. 21 alin. (4) din Constitutie, republicata, care dispune ca "Jurisdictiile speciale administrative sunt facultative si gratuite". Curtea observa ca "jurisdictiile speciale administrative" reprezinta o activitate jurisdictionala realizata de un organ de jurisdictie ce functioneaza in cadrul unei institutii a administratiei publice sau al unor autoritati administrative autonome, care se realizeaza conform procedurii imperative prevazute intr-o lege speciala, procedura asemanatoare cu cea a instantelor de judecata, desfasurata insa paralel si separat de aceasta. Pe de alta parte, prin Decizia nr. 188 din 27 aprilie 2004, referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 5 din Legea nr. 29/1990 (nepublicata inca), Curtea a retinut ca "in virtutea principiului neretroactivitatii legii civile, prevazut de art. 15 alin. (2) din Constitutie, aceasta dispozitie nu poate fi considerata ca aplicabila decat in cazul unor actiuni ulterioare intrarii in vigoare a Legii nr. 429/2003 prin care Constitutia a fost revizuita, textul fiind introdus prin aceasta lege". Prin aceeasi decizie s-a mai retinut ca textul constitutional care se refera la caracterul facultativ al jurisdictiilor speciale administrative nu este aplicabil prevederilor art. 5 din legea criticata, prevederi care instituie obligatia persoanei vatamate de a se adresa cu reclamatie organului administrativ emitent mai inainte de sesizarea instantei de judecata cu anularea actului considerat ilegal, intrucat "dispozitia constitutionala a desfiintat conditia prealabila numai pentru procedura administrativa jurisdictionala. Nici o dispozitie constitutionala nu interzice ca, prin lege, sa se instituie o procedura administrativa prealabila, fara caracter jurisdictional, cum este, de exemplu, procedura recursului administrativ gratios sau ierarhic".
    Cele statuate prin decizia mentionata sunt valabile si in prezenta cauza, astfel ca sustinerile autorilor exceptiei urmeaza a fi inlaturate.
    In sfarsit, in legatura cu dispozitiile constitutionale ale art. 44 alin. (1), (2), (3) si (8), referitoare la ocrotirea si garantarea dreptului de proprietate privata, ale art. 1 alin. (5), privind suprematia si obligativitatea respectarii Constitutiei, si cele ale art. 16 alin. (2), care consacra principiul egalitatii in drepturi, invocate de asemenea ca fiind incalcate, Curtea constata ca acestea nu au incidenta in cauza, asa incat criticile formulate nu pot fi retinute.

    Pentru considerentele expuse, in temeiul art. 146 lit. d) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, republicata, precum si al art. 13 alin. (1) lit. A.c), al art. 23 alin. (1) si (6) din Legea nr. 47/1992, republicata,

    CURTEA
    In numele legii
    DECIDE:

    Respinge exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 5 alin. 1 si 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificarile si completarile ulterioare, exceptie ridicata de Maria Viorica Fabiola Ana Terdic si Marius Tudor Terdic in Dosarul nr. 7.339/2003 al Curtii de Apel Cluj - Sectia comerciala si de contencios administrativ.
    Definitiva si obligatorie.
    Pronuntata in sedinta publica din data de 6 mai 2004.

          PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE,
              prof. univ. dr. NICOLAE POPA

                              Magistrat asistent sef,
                              Gabriela Dragomirescu