DECIZIE Nr.
1328 din 21 octombrie 2009
referitoare la exceptia de
neconstitutionalitate a prevederilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr.
25/2002 privind aprobarea Statutului Comisiei Nationale a Valorilor Mobiliare
si ale art. 1 alin. (3), art. 2 alin. (5), art. 11, art. 12 si art. 13 din Legea
nr. 297/2004 privind piata de capital
ACT EMIS DE:
CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 874 din 15 decembrie 2009
Ioan Vida - preşedinte
Nicolae Cochinescu -judecător
Aspazia Cojocaru -judecător
Acsinte Gaspar -judecător
Petre Lăzăroiu -judecător
Ion Predescu -judecător
Puskas Valentin Zoltan -judecător
Tudorel Toader -judecător
Augustin Zegrean -judecător
Simona Ricu - procuror
Valentina Bărbăţeanu - magistrat-asistent
Pe rol se află soluţionarea excepţiei de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
25/2002 privind aprobarea Statutului Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare
şi ale art. 1 alin. (3), art. 2 alin. (5), art. 11, art. 12 şi art. 13 din
Legea nr. 297/2004 privind piaţa de capital. Excepţia a fost ridicată de
Societatea de Servicii de Investiţii Financiare „Mobinvest" - S.A. din
Oradea, Gheorghe Cristian Vidican şi Gavril Avram în Dosarul nr. 4.317/2/2007
al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi
fiscal.
Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din 6
octombrie 2009, fiind consemnate în încheierea de şedinţă de la acea dată, când
Curtea, având nevoie de timp pentru a delibera, a dispus amânarea pronunţării
pentru data de 21 octombrie 2009.
CURTEA,
având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată
următoarele:
Prin Incheierea din 27 ianuarie 2009, pronunţată în
Dosarul nr. 4.317/2/2007, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a
contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia
de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
25/2002 privind aprobarea Statutului Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare
şi ale art. 1 alin. (3), art. 2 alin. (5), art. 11, art. 12 şi art. 13 din
Legea nr. 297/2004 privind piaţa de capital. Excepţia de
neconstituţionalitate a fost ridicată de Societatea de Servicii de Investiţii
Financiare „Mobinvest" - S.A. din Oradea, Gheorghe Cristian Vidican şi
Gavril Avram într-o cauză având ca obiect suspendarea executării unor acte
administrative emise de Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare şi anularea
acestora.
In motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorii acesteia arată, în esenţă, că, prin confuzia între funcţia
de anchetă şi cea de judecată, prin lipsa de contradictorialitate şi
publicitate a dezbaterilor, prin limitarea dreptului la apărare al persoanelor
verificate, prin liberul arbitru în aprecierea probelor, Comisia Naţională a
Valorilor Mobiliare se defineşte ca o jurisdicţie extraordinară, iar natura
juridică a organelor care o exercită este cea a instanţelor extraordinare,
interzise prin art. 126 alin. (5) din Constituţie. In argumentarea acestei
opinii, invocă jurisprudenţa Curţii Constituţionale cu privire la Consiliul
Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii, precum şi noul statut acordat
Curţii de Conturi în urma revizuirii Constituţiei, în virtutea căruia aceasta
verifică şi constată dacă resursele publice au fost sau nu folosite în acord cu
dispoziţiile legale, dar fără a impune sancţiuni, posibilitatea stabilirii
acestora fiind lăsată la aprecierea instanţelor judecătoreşti competente.
In ceea ce priveşte Ordonanţa de urgenţă a Guvernului
nr. 25/2002, susţine că nu au existat elementele necesare definirii unui caz
excepţional, în sensul constatării unui pericol public major, care să nu poată
fi evitat decât pe calea emiterii unei ordonanţe de urgenţă. In acest sens,
precizează că ordonanţa criticată nu conţine măsuri urgente destinate salvării
unui interes public aflat în pericol.
Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a
contencios administrativ şi fiscal apreciază că
excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată.
Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr.
47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două
Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi
exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
Guvernul consideră că
excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. In opinia sa, autorizând
şi controlând relaţiile de pe pieţele reglementate, Comisia Naţională a
Valorilor Mobiliare nu se substituie justiţiei, nu devine instanţă
extraordinară şi nici nu exercită o activitate administrativ-jurisdicţională.
Cu privire la constituţionalitatea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
25/2002, menţionează că aceasta a fost aprobată de Parlament prin Legea nr.
514/2002, care are caracter de lege organică.
Avocatul Poporului apreciază
că prevederile de lege criticate nu aduc atingere prevederilor constituţionale
referitoare la jurisdicţiile speciale administrative. Arată că dispoziţiile
Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 25/2002 nu aduc atingere prevederilor
constituţionale referitoare la administraţia publică centrală de specialitate.
Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepţia de
neconstituţionalitate.
CURTEA,
examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere
ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de
judecătorul-raportor, susţinerile reprezentantului Comisiei Naţionale a
Valorilor Mobiliare, notele scrise transmise de apărătorii autorilor excepţiei,
concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la
prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este
competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi
ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să
soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.
Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl
constituie prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 25/2002 privind
aprobarea Statutului Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 226 din 4 aprilie 2002, aprobată cu
modificări şi completări prin Legea nr. 514/2002, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 539 din 24 iulie 2002.
De asemenea, constituie obiect al excepţiei prevederile
art. 1 alin. (3), art. 2 alin. (5), art. 11, art. 12 şi art. 13 din Legea nr.
297/2004 privind piaţa de capital, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 571 din 29 iunie 2004, care au următorul cuprins:
- Art. 1 alin. (3): „Comisia Naţională a Valorilor
Mobiliare, denumită în continuare C.N.V.M., este autoritatea competentă
care aplică prevederile prezentei legi, prin exercitarea prerogativelor
stabilite în statutul său.";
- Art. 2 alin. (5): „In scopul exercitării
activităţii de supraveghere, C.N.V.M, poate:
a) să verifice modul de îndeplinire a atribuţiilor
şi obligaţiilor legale şi statutare ale administratorilor, directorilor,
directorilor executivi, precum şi ale altor persoane în legătură cu activitatea
entităţilor reglementate sau supravegheate;
b) să solicite consiliului de administraţie al
entităţilor reglementate, prevăzute la lit. a), întrunirea membrilor acestuia
sau, după caz, convocarea adunării generale a acţionarilor, stabilind
problemele ce trebuie înscrise pe ordinea de zi;
c) să solicite tribunalului competent să dispună
convocarea de adunări generale ale acţionarilor, în cazul în care nu sunt
respectate prevederile de la lit. b);
d) să solicite informaţii şi documente emitenţilor
ale căror valori mobiliare fac obiectul unor oferte publice sau au fost admise
la tranzacţionare pe o piaţă reglementată sau tranzacţionate într-un sistem
alternativ de tranzacţionare;
e) să efectueze controale la sediul entităţilor
reglementate şi supravegheate de C.N.V.M.;
f) să audieze orice persoană în legătură cu
activităţile entităţilor reglementate şi supravegheate de C.N.V.M.";
- Art. 11: „C.N.V.M, este în drept să suspende
autorizaţia S.S.I.F. pentru o perioadă cuprinsă între 5 şi 90 de zile, în caz
de nerespectare a prevederilor prezentei legi sau ale reglementărilor C.N.V.M.,
numai dacă nu sunt întrunite condiţiile pentru retragerea autorizaţiei sau
pentru alte sancţiuni mai grave prevăzute de lege. Suspendarea poate fi
prelungită la expirarea termenului iniţial, dar nu mai mult de 30 de zile peste
termenul maxim stabilit în prezentul articol.";
- Art. 12: „(1) C.N.V.M, este în drept să retragă
autorizaţia de a presta servicii de investiţii financiare unei S.S.I.F., în
următoarele situaţii:
a) S.S.I.F. nu a început să presteze serviciile de
investiţii pentru care a fost autorizată, în termen de 12 luni de la primirea
autorizaţiei, sau nu a prestat niciunul din serviciile autorizate de C.N.V.M.,
prevăzute la art. 5 alin. (1) pct. 1, pe o perioadă mai mare de 6 luni, cu excepţia
situaţiei în care C.N.V.M, a suspendat autorizaţia pe această perioadă;
b) S.S.I.F nu mai îndeplineşte condiţiile care au
stat la baza emiterii autorizaţiei;
c) S.S.I.F. nu respectă reglementările privind
adecvarea capitalului, stabilite de C.N.V.M.;
d) S.S.I.F. sau agenţii săi pentru servicii de
investiţii financiare nu respectă reglementările C.N.V.M, şi/sau ale pieţelor
reglementate;
e) dacă evenimente ulterioare acordării autorizaţiei
creează incompatibilitate în prestarea de servicii de investiţii financiare;
f) alte cazuri prevăzute de reglementările C.N.V.M.
(2) La solicitarea expresă a unei S.S.I.F, în baza
unei declaraţii de renunţare, CN. VM. retrage autorizaţia de a presta servicii
de investiţii financiare, în conformitate cu reglementările emise în acest
sens.
(3) C.N.V.M, anulează autorizaţia unei S.S.I.F. în
cazul în care aceasta a fost obţinută pe baza unor declaraţii sau informaţii
false ori care au indus în eroare.";
-Art. 13:„(1) CN. VM. va solicita informaţii şi se
va consulta cu autorităţile competente ale unui stat membru înaintea
autorizării unei S.S.I.F, atunci când aceasta este:
a) o filială a unui intermediar autorizat în acel
stat membru;
b) o filială a societăţii-mamă a unui intermediar
autorizat în acel stat;
c) este controlată de aceleaşi persoane fizice sau
juridice care controlează un intermediar autorizat în acel stat membru.
(2) Autorităţile competente din statele membre,
responsabile cu supravegherea instituţiilor de credit sau a societăţilor de
asigurare, vor fi consultate înainte de acordarea autorizaţiei unui S.S.I.F,
care este:
a) filiala unei instituţii de credit sau a unei
societăţi de asigurare autorizate într-un stat membru;
b) filiala societăţii-mamă a unei instituţii de credit
sau a unei societăţi de asigurare autorizate într-un stat membru;
c) controlată de aceleaşi persoane fizice sau
juridice ce controlează o instituţie de credit sau o societate de asigurare
autorizată într-un stat membru."
In opinia autorilor excepţiei de neconstituţionalitate,
textele de lege criticate contravin următoarelor dispoziţii din Constituţie:
ale art. 21 alin. (4) potrivit cărora jurisdicţiile speciale administrative
sunt facultative şi gratuite, ale art. 116 privind organizarea ministerelor şi
a altor organe de specialitate, ale art. 117 alin. (3) care prevăd că
autorităţile administrative autonome se pot înfiinţa prin lege organică şi ale
art. 126 privind instanţele judecătoreşti.
Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea
reţine următoarele:
I. In motivarea excepţiei de neconstituţionalitate,
autorii acesteia susţin că atribuţiile Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare
excedează prevederilor constituţionale. In acest sens, îşi fondează criticile
pe observaţia că această autoritate nu se încadrează în niciunul dintre cele
două tipuri de jurisdicţii prevăzute de Constituţie, nefiind nici jurisdicţie
judiciară, nici jurisdicţie specială administrativă. Curtea observă că această
constatare este pe deplin adevărată. Eronată este însă afirmaţia potrivit
căreia „imposibilitatea includerii Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare în
vreuna dintre categoriile de jurisdicţii determină plasarea acestei autorităţi
în afara cadrului constituţional".
Astfel cum în mod explicit este definită în art. 1
alin. (1) din Statutul său, Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare este o
autoritate administrativă autonomă cu personalitate juridică. Activitatea pe
care aceasta o desfăşoară este dedicată realizării scopului Legii nr. 297/2004
privind piaţa de capital, şi anume înfiinţarea şi funcţionarea pieţelor de
instrumente financiare, cu instituţiile şi operaţiunile specifice acestora,
precum şi a organismelor de plasament colectiv, în scopul mobilizării
disponibilităţilor financiare prin intermediul investiţiilor în instrumente
financiare. Finalitatea acestei reglementări legale o reprezintă protejarea
sistemului financiar şi a investitorilor. In acest scop, Comisia Naţională a
Valorilor Mobiliare desfăşoară activităţi de autorizare, control, reglementare
şi interpretare în ceea ce priveşte relaţiile de pe pieţele reglementate, fiind
autoritatea chemată să aplice normele legale specifice acestei sfere de relaţii
sociale. Prin aceasta, Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare nu capătă însă
nici caracter de instanţă extraordinară - astfel că nu încalcă dispoziţiile
art. 126 alin. (5) din Legea fundamentală -, şi nici nu exercită o activitate
administrativ-jurisdicţională. In exercitarea atribuţiilor sale, desfăşoară o activitate
pur administrativă, menită să asigure protejarea investitorilor şi a
sistemului financiar în ansamblul său. Aceasta reprezintă o concretizare a
prevederilor art. 135 alin. (2) lit. a) din Constituţie, potrivit cărora statul
trebuie să asigure libertatea comerţului, protecţia concurenţei loiale, crearea
cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor de producţie.
Aşadar, nefiind o jurisdicţie, nu se poate reţine nici
critica de neconstituţionalitate bazată pe pretinsa încălcare a prevederilor
art. 21 alin. (4) pe care autorii o deduc din obligativitatea sa.
In argumentarea caracterului de instanţă extraordinară
a Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare, autorii excepţiei fac o analogie cu
natura juridică şi atribuţiile Consiliului Naţional pentru Studierea Arhivelor
Securităţii, astfel cum acestea erau reglementate şi rezultau din prevederile
Legii nr. 187/1999 privind accesul la propriul dosar şi deconspirarea
securităţii ca poliţie politică, asupra cărora Curtea Constituţională s-a
pronunţat, prin Decizia nr. 51 din 31 ianuarie 2008 (publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 95 din 6 februarie 2008), constatând
neconstituţionalitatea acelei legi. In considerentele acestei decizii, Curtea a
reţinut, printre altele, că „(...) prin confuzia între funcţia de anchetă, cea
de judecată şi cea de soluţionare a căilor de atac împotriva propriilor
decizii, prin lipsa de contradictorialitate şi publicitate a dezbaterilor, prin
limitarea dreptului la apărare al persoanelor verificate, prin liberul arbitru
în administrarea şi aprecierea probelor, precum şi prin posibilitatea de a da,
în aceleaşi cauze, verdicte noi, contrare celor validate prin deciziile
definitive ale instanţelor judecătoreşti, jurisdicţia exercitată de Consiliul
Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii şi de Colegiul Consiliului se
defineşte ca o jurisdicţie extraordinară, iar natura juridică a organelor care
o exercită este cea a instanţelor extraordinare, interzise de art. 126 alin.
(5) din Constituţia României".
Activitatea Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare nu
prezintă însă caracteristicile surprinse de instanţa de contencios
constituţional, care confereau Consiliului Naţional pentru Studierea Arhivelor
Securităţii caracter neconstituţional. In cazul Comisiei Naţionale a Valorilor
Mobiliare nu se poate reţine existenţa unei „confuzii între funcţia de anchetă,
cea de judecată şi cea de soluţionare a căilor de atac împotriva propriilor
decizii". Astfel, activităţile pe care Comisia Naţională a Valorilor
Mobiliare poate să le întreprindă conform art. 2 alin. (5) din Legea nr.
297/2004 sunt menite să aducă informaţiile necesare exercitării activităţii de
supraveghere a pieţei de capital, iar dreptul acestei instituţii de a suspenda
sau retrage autorizaţia de a presta servicii de investiţii financiare pentru o
societate de servicii de investiţii financiare (S.S.I.F.) reprezintă o
prerogativă legală care nu contravine niciunei prevederi constituţionale.
Diferenţa fundamentală faţa de Consiliul Naţional pentru Studierea Arhivelor
Securităţii, astfel cum acesta era configurat prin prevederile Legii nr.
187/1999, o reprezintă posibilitatea contestării în faţa instanţei de
contencios administrativ competente a oricăror acte emise de Comisia Naţională
a Valorilor Mobiliare, această autoritate neavând atribuţii de control al
propriilor acte. Criticile autorilor excepţiei sunt şi sub acest aspect
neîntemeiate, întrucât verificarea legalităţii actelor Comisiei Naţionale a
Valorilor Mobiliare, care sunt acte administrative unilaterale, se face de
către o instanţă judecătorească, care se bucură de independenţă şi se
caracterizează prin imparţialitate, printr-o procedură care respectă
exigenţele unui proces echitabil, în condiţiile asigurării dreptului la apărare
al părţilor, acestea având posibilitatea de a beneficia de toate garanţiile
procesuale pentru a-şi valorifica în mod eficient drepturile procedurale.
Activitatea desfăşurată de Comisia Naţională a
Valorilor Mobiliare nu presupune o „jurisdicţie". In sensul art. 2 alin.
(1) lit. d) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, „actul
administrativ-jurisdicţional" este „actul emis de o autoritate
administrativă învestită, prin lege organică, cu atribuţii de jurisdicţie
administrativă specială", iar potrivit art. 2 alin. (1) lit. e) din
aceeaşi lege, „jurisdicţie administrativă specială" reprezintă „activitatea
înfăptuită de o autoritate administrativă care are, conform legii organice
speciale în materie, competenţa de soluţionare a unui conflict privind un
act administrativ, după o procedură bazată pe principiile
contradictorialităţii, asigurării dreptului la apărare şi independenţei
activităţii administrativ-jurisdicţionale". Nici Legea nr. 297/2004,
nici Statutul aprobat prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 25/2002 nu se
referă la soluţionarea de către Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare a
vreunui astfel de conflict privind un act administrativ, referitoare la
existenţa, întinderea sau exercitarea drepturilor subiective ale unei persoane
- atribuţii de esenţa activităţii jurisdicţionale. De asemenea, Comisia
Naţională a Valorilor Mobiliare nu adoptă nici măsuri de tragere la răspundere
juridică de competenţa instanţelor judiciare, ci efectuează operaţiuni
tehnico-juridice de cercetare, deliberare şi decizie, specifice iniţierii şi
adoptării oricărui act administrativ. Aşadar, activitatea desfăşurată de
această instituţie - de autorizare, control, reglementare şi interpretare
finalizată cu o „decizie" - nu corespunde ideii de soluţionare a unui
conflict între părţi generat de un act administrativ al unei autorităţi
publice.
In punctul său de vedere, Guvernul observă în mod
judicios că, „ducând raţionamentul autorilor prezentei excepţii de
neconstituţionalitate până la ultimele consecinţe, ar urma ca orice activitate
de a răspunde unei sesizări sau de a da curs unei sesizări din oficiu, care se
încheie cu un proces-verbal, decizie sau un alt act al autorităţii şi eventual
cu aplicarea unei sancţiuni administrative, ar corespunde unei activităţi
administrativ-jurisdicţionale".
De altfel, Curtea observă că, potrivit art. 2 alin. (3)
din Legea nr. 297/2004, „Orice persoană fizică sau juridică, dacă se
consideră vătămată în drepturile sale recunoscute de lege printr-un act
administrativ sau prin refuzul nejustificat al CN. V.M. de a-i rezolva cererea
referitoare la un drept recunoscut de lege, se poate adresa în contencios
administrativ la Curtea de Apel Bucureşti".
II. Autorii formulează o critică de constituţionalitate
extrinsecă a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 25/2002 privind aprobarea
Statutului Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare prin raportare la
prevederile art. 114 alin. (4) din Constituţia nerevizuită.
In acest sens, Curtea observă că Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 25/2002 a fost aprobată prin Legea nr. 514/2002, care, potrivit
menţiunii din Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 539 din 24 iulie
2002, în care a fost publicată, a fost adoptată ca lege organică. In expunerea
de motive a acestei legi a fost în mod detaliat explicată necesitatea adoptării
unei reglementări specifice prin intermediul unei ordonanţe de urgenţă. Motivul
principal l-a reprezentat respectarea angajamentelor asumate de România în
vederea aderării la Uniunea Europeană, în interiorul termenelor stabilite prin
negociere cu aceasta, pentru adoptarea unor acte normative privind piaţa de
capital, în acord cu aquis-ul comunitar în materie.
Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art.
146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al
art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
In numele legii
DECIDE:
Respinge excepţia de neconstituţionalitate a
prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 25/2002 privind aprobarea
Statutului Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare şi ale art. 1 alin. (3),
art. 2 alin. (5), art. 11, art. 12 şi art. 13 din Legea nr. 297/2004 privind
piaţa de capital. Excepţia a fost ridicată de Societatea de Servicii de
Investiţii Financiare „Mobinvest" - S.A. din Oradea, Gheorghe Cristian
Vidican şi Gavril Avram în Dosarul nr. 4.317/2/2007 al Curţii de Apel Bucureşti
- Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Definitivă şi general obligatorie.
Pronunţată în şedinţa publică din data de 21 octombrie
2009.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA
Magistrat-asistent,
Valentina Bărbăţeanu