DECIZIE Nr.
1015 din 21 septembrie 2010
referitoare la exceptia de
neconstitutionalitate a dispozitiilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr.
63/2010 pentru modificarea si completarea Legii nr. 273/2006 privind finantele
publice locale, precum si pentru stabilirea unor masuri financiare
ACT EMIS DE:
CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 684 din 8 octombrie 2010
Augustin Zegrean - preşedinte
Acsinte Gaspar -judecător
Petre Lăzăroiu -judecător
Mircea Ştefan Minea -judecător
Iulia Antoanella
Motoc -judecător
Ion Predescu -judecător
Puskas Valentin Zoltan -judecător
Tudorel Toader -judecător
Mihaela Senia Costinescu - magistrat-asistent
Cu participarea reprezentantului
Ministerului Public, procuror Carmen-Cătălina Gliga.
Pe rol se află soluţionarea excepţiei de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
63/2010 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 273/2006 privind finanţele
publice locale, precum şi pentru stabilirea unor măsuri financiare, excepţie
ridicată de Avocatul Poporului.
La apelul nominal se prezintă reprezentantul Avocatului
Poporului, expertul Bianca Drăghici.
Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii
acordă cuvântul reprezentantului autorului excepţiei, care susţine temeinicia
excepţiei de neconstituţionalitate a ordonanţei de urgenţă, arătând că nu este
motivată urgenţa şi situaţia extraordinară care ar fi impus adoptarea unui
asemenea act normativ. Astfel, o serie dintre dispoziţiile ordonanţei intră în
vigoare la date ulterioare publicării în Monitorul Oficial al României, ceea ce
infirmă urgenţa reglementării. Pe de altă parte, Guvernul şi-a încălcat
competenţa materială de reglementare consacrată de art. 115 alin. (6) din
Constituţie, care prevede că ordonanţa de urgenţă nu poate afecta regimul
instituţiilor fundamentale ale statului şi nici drepturile şi libertăţile
cetăţenilor. De asemenea, ordonanţa de urgenţă aduce atingere şi principiului
autonomiei publice locale, prevăzut de art. 120- 122 din Constituţie.
Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de
admitere a excepţiei de neconstituţionalitate, apreciind că ordonanţa de
urgenţă încalcă prevederile constituţionale cuprinse în art. 115 alin. (6) şi
art. 120-122. Aplicarea actului normativ va genera un blocaj funcţional, care
va produce efecte asupra bunei funcţionări a autorităţilor publice locale.
Reglementarea ar trebui să asigure un standard minim de satisfacere a nevoilor
cetăţenilor, iar la stabilirea numărului de posturi din cadrul instituţiilor
publice locale trebuie să se ţină seama de specificul zonei, nivelul de
dezvoltare economică, cadrul geografic etc. Aşa fiind, orice limitare a
autonomiei publice locale nu poate fi operată decât printr-o reglementare de
rang constituţional sau organic, nicidecum printr-o ordonanţă de urgenţă a
Guvernului.
CURTEA,
având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine
următoarele:
Cu Adresa nr. 7.189'din 12 iulie 2010, Avocatul
Poporului a sesizat direct Curtea Constituţională cu
excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a
Guvernului nr. 63/2010 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 273/2006
privind finanţele publice locale, precum şi pentru
stabilirea unor măsuri financiare. Excepţia de
neconstituţionalitate a fost ridicată ca urmare a unei sesizări formulate de
domnul Andrei Ioan Chiliman, în calitate de primar al sectorului 1 Bucureşti şi
de preşedinte al Consiliului de Coordonare al Municipiului Bucureşti al
Partidului Naţional Liberal, precum şi în numele parlamentarilor P.N.L. din
Circumscripţia Electorală nr. 42 Bucureşti, respectiv George Crin Laurenţiu Antonescu,
Alina Ştefania Gorghiu, Ludovic Orban, Radu Stroe, Daniel Stamate Budurescu şi
Cornel Pieptea.
Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. d)
din Constituţie, al art. 13 lit. f) din Legea nr. 35/1997 privind organizarea
şi funcţionarea instituţiei Avocatului Poporului şi al art. 11 alin. (1) lit.
d) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii
Constituţionale, a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 9.826
din 12 iulie 2010 şi constituie obiectul Dosarului nr. 2.322D/2010.
Motivele sesizării vizează următoarele aspecte de
neconstituţionalitate:
1. Urgenţa care a determinat
adoptarea actului normativ criticat nu se poate justifica prin eficientizarea
şi îmbunătăţirea actului managerial în condiţiile reducerii numărului de
posturi din administraţia publică locală, stabilit în raport de grupele de
populaţie. Astfel, în pofida faptului că ordonanţa de urgenţă este motivată
prin necesitatea eficientizării activităţii instituţiilor publice locale, în
realitate criteriul reducerii de personal în funcţie de numărul locuitorilor
din unitatea/subdiviziunea administrativ-teritorială aduce atingere bunei
funcţionări a activităţii autorităţilor administraţiei publice locale.
Din examinarea dispoziţiilor ordonanţei se poate
observa abaterea de la exigenţa constituţională privind urgenţa, dar şi de la
regulile de tehnică legislativă privind intrarea în vigoare a ordonanţelor de
urgenţă, astfel cum sunt acestea stabilite de art. 12 alin. (2) din Legea nr.
24/2000. Cu alte cuvinte, chiar amânarea intrării în vigoare a dispoziţiilor
ordonanţei infirmă urgenţa reglementării pe această cale, în acest caz.
Pe cale de consecinţă, carenţele în motivarea urgenţei
şi a situaţiei extraordinare a cărei reglementare nu poate fi amânată duc, fără
îndoială, la concluzia că adoptarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
63/2010, astfel cum este prezentată în cuprinsul ordonanţei de urgenţă, nu
poate fi primită din perspectiva exigenţelor art. 115 alin. (4) din
Constituţie.
2. Prin reglementările sale, Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 63/2010 afectează modul de funcţionare a activităţii
autorităţilor administraţiei publice locale: consiliile locale alese şi
primarii aleşi, precum şi consiliile judeţene - toate instituţii fundamentale ale
statului, reglementate prin cap. V al titlului III din Constituţie. Astfel, noua reglementare impune
în sarcina acestor autorităţi o serie de măsuri, precum: modul de constituire a
bugetului local, modul de realizare a unor operaţiuni financiare în cadrul
bugetului local, stabilirea numărului maxim de posturi în administraţia publică
locală, schimbări ale denumirilor cuprinse în certificatele de înregistrarea
fiscală, modificarea unor prevederi referitoare la contravenţiile aplicate în
cazul nerespectării legii şi altele.
Prin urmare, adoptarea prezentului act normativ
constituie o imixtiune a Guvernului ca autoritate a
administraţiei publice centrale în activitatea autorităţilor administraţiei
publice locale, afectând regimul acestora, fără luarea în considerare şi a
altor criterii specifice bunei funcţionări a acesteia.
De altfel, Guvernul a intervenit
într-un domeniu pentru care nu avea competenţa materială, încălcând
dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie, sub un dublu aspect: actul
normativ criticat afectează activitatea administraţiei publice, instituţie
fundamentală a statului şi, totodată, aduce atingere unor drepturi şi libertăţi
fundamentale.
3. Natura juridică a consiliilor locale, judeţene şi a
primarilor este aceea de autorităţi ale administraţiei publice locale, care au
misiunea să realizeze autonomia locală în unităţile administrativ-teritoriale,
adică să rezolve treburile publice din comune şi oraşe. De aceea, puterea
acestor organe derivă din puterea alegătorilor, nu din cea a statului.
Sub acest aspect, se observă că Guvernul, prin
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 63/2010, impune autorităţilor
administraţiei publice locale un număr maxim de posturi şi le obligă pe acestea
să aprobe modificările organigramelor, precum şi să reflecte aceste modificări
în bugetele de venituri şi cheltuieli. Or, impunerea unor asemenea obligaţii
încalcă art. 120 alin. (1)şi art. 121 alin. (1) din Constituţie, potrivit
cărora administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază
pe principiul descentralizării şi autonomiei locale şi periclitează capacitatea
administrativ-financiară a autorităţilor administraţiei publice locale de a
satisface interesele publice ale administraţiei şi de a rezolva treburile
publice.
Sunt încălcate şi dispoziţiile art. 4 alin. (4) şi art.
6 alin. (1) din Carta europeană a autonomiei locale, care prevăd dreptul şi
capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a
soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale
pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii.
In conformitate cu dispoziţiile
art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, sesizarea a fost transmisă
preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi
formula punctele de vedere asupra sesizării de neconstituţionalitate.
Guvernul a transmis
Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. 13.248 din 9 septembrie 2010, punctul său
de vedere, în care se arată că sesizarea de neconstituţionalitate este
neîntemeiată pentru următoarele motive:
Raportat la cauza de faţă, situaţia extraordinară este
determinată de:
- dificultăţile întâmpinate cu
privire la plata salariilor personalului bugetar;
- influenţa substanţială asupra bugetului de stat pe
anul 2010 pe care o are alocarea unor sume din bugetul de stat pentru plata
salariilor personalului încadrat în aparatul autorităţilor locale;
- necesitatea menţinerii echilibrelor bugetare şi, în
mod implicit, respectarea angajamentelor interne şi internaţionale asumate de
Guvernul României, inclusiv în ceea ce priveşte nivelul deficitului bugetar.
Scopul actului normativ este acela
de „adoptare a unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare şi de
întărire a disciplinei financiare, astfel încât să se reducă deficitele dintre
veniturile şi angajamentele legale de cheltuieli publice locale. Arieratele
bugetare înregistrate la nivelul unităţilor/subdiviziunilor
administrativ-teritoriale se reflectă în deficitul bugetului general
consolidat, conducând la creşterea acestuia."
In consecinţă, se apreciază că, în anumite situaţii
extreme, precum în cea de faţă, implicaţiile financiare legate de plata
salariilor angajaţilor din autorităţile locale se pot constitui într-o situaţie
extraordinară în sensul art. 115 alin. (4) din Constituţie, deoarece asemenea
măsuri sunt motivate, în mod fundamentat, de apărarea stabilităţii economice a statului român.
In ceea ce priveşte criticile referitoare la încălcarea
art. 115 alin. (6) din Legea fundamentală, Guvernul apreciază că dispoziţiile
ordonanţei supuse controlului nu afectează regimul autorităţilor publice
locale, deoarece consecinţele punerii în aplicare a măsurilor adoptate nu sunt
negative, ci, din contră, sunt pozitive, normativele de personal reglementate
de acest act normativ având drept scop continuarea bugetarii autorităţilor
locale de la bugetul de stat. In caz contrar, statul poate sista în orice
moment alocarea de fonduri pentru autorităţile locale, agravând în acest fel
situaţia financiară şi de personal a acestora.
Referitor la afectarea autonomiei locale, se apreciază
că noile forme de reglementare a disciplinei fiscale în materie bugetară pentru
autorităţile locale nu afectează principiul autonomiei locale, consacrat de
art. 120 din Constituţie. Statul, prin organele sale reprezentative şi
decizionale, este dator a veghea la buna funcţionare a autorităţilor publice,
atât centrale, cât şi locale, iar finanţarea autorităţilor locale din bugetul
de stat nu poate fi sistată pentru salvgardarea interesului statal, prin
sacrificarea celui local, actul normativ în discuţie fiind adoptat tocmai
pentru crearea unui echilibru în gestionarea resurselor financiare ale
statului. Acest act dă posibilitatea autorităţilor locale de a primi sprijin
financiar de la nivel central, în perioade de dificultate economică
generalizată.
Preşedintele Senatului şi
Preşedintele Camerei Deputaţilor nu au comunicat
punctele lor de vedere.
CURTEA,
examinând sesizarea de neconstituţionalitate, punctul
de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile
procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile
Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este
competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie şi celor
ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, cu modificările
ulterioare, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.
Obiectul sesizării Curţii Constituţionale îl constituie
dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 63/2010 pentru modificarea
şi completarea Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, precum şi
pentru stabilirea unor măsuri financiare.
Dispoziţiile din Constituţie considerate a fi încălcate
sunt cele ale art. 115 alin. (4) şi (6), precum şi cele ale art. 120-122.
Examinând obiecţia de neconstituţionalitate, reţinem
următoarele:
I. Cu privire la criticile de
neconstituţionalitate extrinsecă, prin raportare la prevederile art. 115 alin.
(4) din Legea fundamentală:
- Art. 115 alin. (4) prevede că Guvernul poate adopta
ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu
poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora.
Referindu-se la jurisprudenţa Curţii Constituţionale,
exemplificată prin Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005, şi Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 23 iulie 2009, autorul obiecţiei de
neconstituţionalitate susţine că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 63/2010
a fost adoptată cu încălcarea condiţiilor prevăzute de art. 115 alin. (4) din
Legea fundamentală, situaţia extraordinară şi urgenţa fiind doar proclamate şi
fără precizarea vreunui element cuantificabil.
Curtea, în jurisprudenţa sa, a statuat, în mod
constant, că situaţiile extraordinare exprimă un grad mare de abatere de la
obişnuit sau comun, aspect întărit şi prin adăugarea sintagmei „a căror reglementare nu poate fi
amânată" (Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial
al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005).
Curtea a mai arătat, prin Decizia nr. 1.008 din 7 iulie
2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 23 iulie 2009, că pentru
îndeplinirea cerinţelor prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituţie este
necesară existenţa unei stări de fapt obiective, cuantificabile, independente
de voinţa Guvernului, care pune în pericol un interes public. Cu privire la
criteriul obiectiv necesar pentru aprecierea situaţiei extraordinare, Curtea a
reţinut, cu prilejul pronunţării Deciziei nr. 255 din 11 mai 2005, că
„invocarea elementului de oportunitate, prin definiţie de natură subiectivă,
căruia i se conferă o eficienţă contributivă determinantă a urgenţei, ceea
ce, implicit, îl converteşte în situaţie extraordinară, impune concluzia că aceasta nu are,
în mod necesar şi univoc, caracter obiectiv, ci poate da expresie şi unor
factori subiectivi, de oportunitate (...). Intrucât însă asemenea factori nu
sunt cuantificabili, afirmarea existenţei situaţiei extraordinare, în
temeiul lor sau prin convertirea lor într-o asemenea situaţie, conferă acesteia
un caracter arbitrar, de natură să creeze dificultăţi insurmontabile în
legitimarea delegării legislative. S-ar ajunge, astfel, ca un criteriu de
constituţionalitate - situaţia extraordinară -, a cărui
respectare este prin definiţie supusă controlului Curţii, să fie, practic,
sustras unui atare control, ceea ce ar fi inadmisibil". Totodată, cu
prilejul pronunţării Deciziei nr. 421 din 9 mai 2007, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 30 mai 2007, Curtea Constituţională
a statuat că „urgenţa reglementării nu echivalează cu existenţa situaţiei
extraordinare, reglementarea operativă putându-se realiza şi pe calea
procedurii obişnuite de legiferare".
In raport cu obiectul criticii
de neconstituţionalitate formulate, Curtea reţine că, în nota de fundamentare a
ordonanţei de urgenţă criticate, existenţa unei situaţii extraordinare a cărei
reglementare nu poate fi amânată şi urgenţa acesteia sunt justificate de Guvern
prin următoarele argumente:
- adoptarea ordonanţei de urgenţă criticate a fost
determinată - potrivit motivării explicite pe care o conţine - tocmai de
necesitatea eficientizării activităţii instituţiilor publice locale şi a
îmbunătăţirii actului managerial în condiţiile actualei crize, care,
persistând, impune reducerea cheltuielilor bugetare, în general, şi reducerea
cheltuielilor bugetare locale, în special, având în vedere că - potrivit art.
64 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice şi ale art. 5 din Legea nr.
273/2006 privind finanţele publice locale - îndestularea cu resurse financiare
a bugetelor locale se face cu fonduri ce se acordă (sub forma transferurilor şi
a cotelor defalcate) de la bugetul de stat, iar veniturile bugetului general
consolidat au scăzut continuu în ultimii 2 ani;
- bugetele locale au încheiat anul 2009 cu plăţi
restante (datorii neachitate la termenul scadent) într-o valoare foarte mare,
care, în primele luni ale anului 2010, nu numai că nu s-au diminuat, ci au
crescut constant, fapt care poate conduce la o situaţie de blocaj financiar la
nivelul bugetelor locale ale unităţilor administrativ-teritoriale. La rândul
său, acesta va genera un blocaj financiar al operatorilor economici ce
prestează servicii sau execută lucrări pentru autorităţile administraţiei
publice locale.
Prin adoptarea ordonanţei criticate se urmăreşte
diminuarea arieratelor înregistrate de unităţile administrativ-teritoriale şi
îmbunătăţirea situaţiei economico-financiare a unităţilor
administrativ-teritoriale, fapt care va permite finanţarea unor noi proiecte de
investiţii. De asemenea, reglementarea va avea impact şi asupra activităţii
financiare a operatorilor economici care prestează servicii de interes public
local;
- o altă perspectivă este aceea a imposibilităţii
realizării indicatorilor macroeconomici conveniţi cu Fondul Monetar
Internaţional, Comisia Europeană şi Banca Mondială şi pot pune în pericol
următoarele tranşe din acordul stand-by încheiat de România. Aceste organisme
internaţionale au formulat opinii şi recomandări referitoare la creşterea
disciplinei financiare, a predictibilităţii şi transparenţei execuţiei bugetare
la nivelul autorităţilor administraţiei publice locale, la diminuarea
arieratelor înregistrate ca urmare a managementului financiar imprudent şi la
reducerea cheltuielilor bugetare ale autorităţilor administraţiei publice
locale. In acest scop, este necesară adoptarea unei politici de restrângere a
cheltuielilor bugetare şi de întărire a disciplinei financiare, astfel încât să
se reducă plăţile restante la nivelul unităţilor/subdiviziunilor
administrativ-teritoriale;
- în activitatea de monitorizare a datoriei publice
locale, Ministerul Finanţelor Publice a constatat existenţa unor contracte,
care constituie datorie publică locală, încheiate de unităţi
administrativ-teritoriale fără obţinerea avizului comisiei de autorizare a
împrumuturilor locale, fapte produse şi din cauza încadrării acestora în
categoria contravenţiilor şi nu ca infracţiuni, aşa cum este considerată
folosirea ori prezentarea de documente sau date false, inexacte ori incomplete
în vederea obţinerii avizului comisiei menţionate. Prin urmare, Guvernul a
apreciat că este necesară o corelare legislativă care să corespundă noilor
realităţi;
- în sfârşit, s-au remarcat diferenţe foarte mari în
privinţa numărului de personal în colectivităţi locale de dimensiuni similare,
în condiţiile în care atribuţiile conferite prin lege sunt identice. Cele mai
mari efective de personal se regăsesc în autorităţi publice (primării şi
consilii judeţene), cultură (inclusiv întreţinere spaţii verzi), dezvoltare
publică (administrarea domeniului public, locuinţe, pieţe, iluminat public) şi
poliţia comunitară. Aşa fiind, se consideră necesară stabilirea de normative de
personal (număr maxim al posturilor) ce vor trebui implementate la nivelul
administraţiei publice locale. Acestea vor determina o raţionalizare a
cheltuielilor în scopul realizării unui echilibru cu veniturile realizate, pe
de o parte, şi asigurării resurselor financiare suplimentare pentru efectuarea
de proiecte de investiţii, pe de altă parte.
Având în vedere jurisprudenţa
sa cu privire la art. 115 alin. (4) din Constituţie, Curtea a analizat fiecare
dintre aceste motive invocate de Guvern pentru a stabili dacă implicaţiile
financiare legate de modificările legislative adoptate, în situaţia dată, se
circumscriu situaţiei extraordinare sau unor elemente de oportunitate.
Astfel, prin Decizia nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 23 noiembrie 2009, Curtea a reţinut că situaţia de
criză financiară mondială ar putea afecta, în lipsa unor măsuri adecvate,
stabilitatea economică a ţării şi, implicit, securitatea naţională. Aceasta
este premisa de la care Curtea urmează să analizeze relevanţa motivelor
invocate de Guvern în adoptarea ordonanţei de urgenţă criticate.
Principalele motive pentru justificarea situaţiei
extraordinare le reprezintă creşterea arieratelor înregistrate de unităţile
administrativ-teritoriale, necorelarea reglementărilor legislative în domeniul
obţinerii avizului comisiei de autorizare a împrumuturilor locale, precum şi excedentul
de personal în colectivităţile locale. Motivele invocate privite separat nu
justifică existenţa unei situaţii extraordinare, de aceea Curtea va proceda la
analizarea efectelor pe care aceste împrejurări le produc prin întrunirea lor
cumulată, şi anume, pe de o parte, situaţia de blocaj financiar la nivelul
bugetelor locale ale unităţilor administrativ-teritoriale ce afectează negativ
bugetul de stat, prin creşterea deficitului bugetar, şi, pe de altă parte,
imposibilitatea realizării indicatorilor macroeconomici conveniţi cu Fondul Monetar Internaţional, Comisia Europeană
şi Banca Mondială, situaţie care poate pune în pericol următoarele tranşe din
acordul stand-by încheiat de România. Or, dată fiind necesitatea adoptării unei
politici de restrângere a cheltuielilor bugetare şi de întărire a disciplinei
financiare, astfel încât să se reducă deficitele dintre veniturile şi
angajamentele legale de cheltuieli publice locale şi plecând de la premisa
constatată de către Curte prin Decizia nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009, Curtea
Constituţională ajunge la concluzia că în cauza de faţă există o stare de fapt
obiectivă, cuantificabilă şi independentă de voinţa Guvernului, care pune în
pericol un interes public, respectiv stabilitatea economică a statului român.
De asemenea, Curtea constată că ordonanţa de urgenţă a
fost adoptată în vederea atenuării efectelor unei stări de criză economică
generalizată. O atare finalitate economică implică, în mod necesar şi
neechivoc, o reglementare juridică primară, rapidă, unitară şi energică. In
consecinţă, adoptarea măsurii criticate reclamă, în mod indubitabil, urgenţă;
or, reglementarea urgentă a situaţiei rezultate în condiţiile de criză
economică nu putea fi făcută în mod rapid şi rezonabil nici prin asumarea
răspunderii Guvernului în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului asupra unui
proiect de lege şi nici prin adoptarea unui proiect de lege cu procedura de
urgenţă. In aceste condiţii, pentru conservarea stabilităţii economice a
statului, singurul instrument rămas la îndemâna Guvernului a fost adoptarea
unei ordonanţe de urgenţă (a se vedea şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 713
din 25 mai 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 430 din 28 iunie 2010).
In ceea ce priveşte critica
referitoare la abaterea de la regulile de tehnică legislativă privind intrarea
în vigoare a ordonanţelor de urgenţă, astfel cum sunt acestea stabilite de art.
12 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, apreciem că dispoziţiile art. X din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.
63/2010 care prevăd momente ulterioare de intrare în vigoare pentru anumite
dispoziţii ale ordonanţei nu infirmă caracterul urgent şi extraordinar al
situaţiei reglementate.
Din contră, dispoziţiile art. I
pct. 1-8, 11, 13-15, 17-21, 25-40 şi 43, care intră în
vigoare la 1 ianuarie 2011, fiind norme care modifică şi completează Legea nr.
273/2006 privind finanţele publice locale, operează în materie
financiar-fiscală, cu impact asupra responsabilităţilor autorităţilor
administraţiei publice locale şi ale instituţiilor publice implicate în
domeniul finanţelor publice locale. Or, apare pe deplin justificată, în această
materie, instituirea, ca dată de intrare în vigoare a noii reglementări,
începutul următorului an bugetar, tocmai în scopul respectării caracterului
anual al normelor referitoare la buget, pe de o parte, precum şi în vederea
asigurării unui grad sporit de predictibilitate în ceea ce priveşte structura
bugetului pe anul următor.
In ceea ce priveşte dispoziţiile art. I pct. 41 şi 42, care intră în vigoare în
termen de 30 de zile, calculate de la data intrării în vigoare a ordonanţei de
urgenţă, Curtea observă că acestea instituie un regim sancţionator mai sever cu
privire la nerespectarea dispoziţiilor legale privind datoria publică locală.
De asemenea, dispoziţiile art. IV, care intră în vigoare tot în termen de 30 de zile de la data
intrării în vigoare a ordonanţei, reglementează sancţiuni pentru nerespectarea
unor prevederi din actualul act normativ, prevederi pentru aplicarea cărora
legiuitorul a prevăzut o anumită procedură, care impune respectarea mai multor
termene.
Raţiunea reglementării termenului de 30 de zile în
aceste cazuri rezidă în acordarea posibilităţii persoanelor cărora li se
adresează reglementarea de a lua cunoştinţă de noua normă în vederea ajustării
conduitei conform exigenţei legale prevăzute de aceasta. Intervalul instituit
între data publicării actului normativ şi data intrării sale în vigoare
constituie aplicarea principiului vacatio legis-repausul legii şi este menit să asigure caracterul previzibil şi accesibil al
viitoarei reglementări şi să sporească încrederea cetăţenilor în statul de
drept.
Pentru toate aceste motive, Curtea constată că
reglementarea criticată nu aduce atingere dispoziţiilor art. 115 alin. (4) din
Constituţie, îndeplinind exigenţele urgenţei şi ale situaţiei extraordinare.
II. O altă critică formulată de autorul excepţiei
constă în faptul că prin această ordonanţă de urgenţă se contravine art. 115
alin. (6) din Constituţie, care nu îngăduie să fie adoptate ordonanţe de
urgenţă prin care este afectat regimul instituţiilor fundamentale ale statului.
Articolul 115 alin. (6) din Constituţie prevede că
„Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale,
nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile,
libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi
nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate
publică". Potrivit Deciziei nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008, din interpretarea textului
constituţional se poate deduce că interdicţia adoptării de ordonanţe de urgenţă
este totală şi necondiţionată atunci când menţionează că „nu pot fi adoptate în
domeniul legilor constituţionale" şi că „nu pot viza măsuri de trecere
silită a unor bunuri în proprietate publică". In celelalte domenii
prevăzute de text, ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate dacă
„afectează", dacă au consecinţe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate
dacă, prin reglementările pe care le conţin, au consecinţe pozitive în
domeniile în care intervin.
Aşa fiind, pentru a constata aplicabilitatea
dispoziţiilor art. 115 alin. (6) din Constituţie în cauza dedusă judecăţii,
instanţa constituţională este chemată să aprecieze dacă instituţiile vizate de
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 63/2010 reprezintă instituţii
fundamentale ale statului, pe de o parte, şi dacă modificările operate prin
noua reglementare afectează regimul acestor instituţii.
In ceea ce priveşte primul aspect, Curtea apreciază că
natura autorităţilor administraţiei publice locale (consiliile locale, primarii
şi consiliile judeţene) de instituţii fundamentale ale statului este deopotrivă
subliniată de statutul constituţional al acestora, consacrat de art. 120-122 -Administraţia
publică locală, ca şi de faptul că organizarea şi funcţionarea sa, adică
regimul său juridic, se reglementează, potrivit art. 73 alin. (3) lit. o) din
Constituţie, prin lege organică.
Referitor la a doua condiţie impusă de prevederile
constituţionale, Curtea observă că, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a
administraţiei publice locale, republicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20
februarie 2007, „(1) Prezenta lege reglementează regimul
general al autonomiei locale, precum şi organizarea şi funcţionarea
administraţiei publice locale", stabilind,
în art. 2 alin. (1) al aceluiaşi act normativ, că „(1) Administraţia publică
în unităţile administrativ-teritoriale se organizează şi funcţionează în
temeiul principiilor descentralizării, autonomiei locale, deconcentrării
serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice
locale, legalităţii şi al consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor
locale de interes deosebit."
Or, din analiza întregului conţinut al Ordonanţei de
urgenţă a Guvernului nr. 63/2010, Curtea nu reţine că acest act normativ aduce
vreo modificare Legii nr. 215/2001, neafectând în niciun
sens, fie el pozitiv sau negativ, regimul
autorităţilor publice locale, reprezentate de
consilii locale, primari sau consilii judeţene. Modificările operate se
limitează la modificarea şi completarea Legii nr. 273/2006 privind finanţele
publice locale, precum şi la stabilirea unor măsuri financiare de natură a
spori disciplina financiară, predictibilitatea şi transparenţa execuţiei
bugetare la nivelul unităţilor/subdiviziunilor administrativ-teritoriale, cu
impact direct asupra arieratelor înregistrate ca urmare a managementului financiar imprudent şi a cheltuielilor
bugetare la nivelul unităţilor/subdiviziunilor administrativ-teritoriale.
Prin urmare, Curtea constată că reglementarea criticată
îndeplineşte exigenţele prevăzute de art. 115 alin. (6) din Constituţie
referitoare la interdicţia legiferării în domeniul regimului instituţiilor
fundamentale ale statului prin ordonanţă de urgenţă.
III. In fine, referitor la pretinsa încălcare a
prevederilor art. 120-122 din Constituţie, precum şi a dispoziţiilor art. 4
pct. 4 şi art. 6 pct. 1 din Carta europeană a autonomiei locale, Curtea
apreciază că, astfel cum reiese şi din preambulul Ordonanţei de urgenţă a
Guvernului nr. 63/2010, la adoptarea actului au fost avute în vedere
necesitatea eficientizării activităţii instituţiilor publice locale şi a
îmbunătăţirii actului managerial în condiţiile reducerii cheltuielilor bugetare
locale, precum şi necesitatea adoptării unei politici de restrângere a
cheltuielilor bugetare şi de întărire a disciplinei financiare, astfel încât să
se reducă deficitele dintre veniturile şi angajamentele legale de cheltuieli
publice locale.
Curtea constată că prevederile art. 120 din Constituţie
consacră principiile de bază ale administraţiei publice din unităţile
administrativ-teritoriale, şi anume descentralizarea, autonomia locală şi
deconcentrarea serviciilor publice, principii care se regăsesc atât în
activitatea fiecărei autorităţi comunale, orăşeneşti sau judeţene, cât şi în
raporturile dintre aceste autorităţi. Principiul autonomiei locale se realizează
prin activitatea consiliilor locale, a primarilor, a consiliilor judeţene şi a
preşedinţilor acestora, aleşi în condiţiile legii, potrivit atribuţiilor si
competentelor stabilite prin Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001.
Astfel cum este definită autonomia publică locală prin
legea specială în cuprinsul art. 3, aceasta constă în „dreptul şi
capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a
soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale
pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii". Curtea
Constituţională a statuat în jurisprudenţa sa, de exemplu, prin Decizia nr. 154
din 30 martie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 466 din 25 mai 2004, că principiul
autonomiei locale „nu presupune totală independenţă şi competenţa exclusivă a
autorităţilor publice din unităţile administrativ-teritoriale, ci acestea sunt
obligate să se supună reglementărilor legale general valabile pe întreg
teritoriul ţării şi dispoziţiilor legale adoptate pentru protejarea intereselor
naţionale". De asemenea, prin Decizia nr. 136 din 3 mai 2001, publicată
în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 647 din 16 octombrie 2001, Curtea a reţinut că dispoziţiile
art. 120-122 din Constituţie „se referă la principiul autonomiei locale în
cadrul organizării administraţiei publice din unităţile
administrativ-teritoriale, iar nu la existenţa unei autonomii de decizie în
afara cadrului legal, care este general obligatoriu". Aşa fiind, principiul
autonomiei locale nu exclude obligaţia autorităţilor administraţiei publice
locale de a respecta legile cu caracter general, aplicabile pe întreg
teritoriul ţării, recunoscând existenţa unor interese locale specifice,
distincte, dar care nu sunt în contradicţie cu interesele naţionale, In acest
sens sunt dispoziţiile art. 121 alin. (2) din Constituţie, potrivit cărora „Consiliile
locale şi primarii funcţionează, în condiţiile legii, ca autorităţi
administrative autonome şi rezolvă treburile publice din comune şi din
oraşe", precum şi prevederile constituţionale ale art. 137 alin. (1),
referitoare la formarea, administrarea, întrebuinţarea şi controlul resurselor
financiare ale autorităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor
publice, precum şi prevederile art. 138 alin. (4) din Constituţie, care
stabilesc că „Bugetele locale se elaborează, se aprobă şi se execută în
condiţiile legii".
De asemenea, în lumina Cartei europene a autonomiei
locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985, ratificată de România prin
Legea nr. 199/1997, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 331 din 26 noiembrie 1997, „Principiul
autonomiei locale trebuie să fie recunoscut în legislaţia internă şi, pe cât
posibil, în Constituţie" (art. 2), iar „Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă
ale autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a
gestiona, în cadrul legii, în nume propriu şi în interesul populaţiei locale, o
parte importantă a treburilor publice" (art.
3 pct. 1). In considerarea acestui drept, art. 4 pct. 2 prevede că „Autorităţilor
administraţiei publice locale le este recunoscută, în cadrul legii, capacitatea
deplină de a-şi exercita iniţiativa în toate domeniile ce nu sunt excluse din
cadrul competenţelor lor sau care nu sunt atribuite unei alte autorităţi".
Or, în cazul de faţă, în considerarea raţiunii sociale majore pe care actul
normativ se întemeiază, Curtea reţine că reglementarea legală dedusă
controlului de constituţionalitate a fost astfel concepută încât să ofere
cadrul juridic necesar protejării intereselor naţionale în activitatea
economică şi financiară, în concordanţă cu exigenţa prevăzută de art. 135 alin.
(2) lit. b) din Constituţie.
Pe cale de consecinţă, Curtea
constată că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 63/2010 respectă exigenţele
constituţionale consacrate de prevederile art. 120-122 referitoare la
principiul autonomiei locale.
Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art.
146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al
art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate
de voturi,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
In numele legii
DECIDE:
Respinge excepţia de neconstituţionalitate a
dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 63/2010 pentru modificarea
şi completarea Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, precum şi
pentru stabilirea unor măsuri financiare, excepţie ridicată de Avocatul
Poporului.
Definitivă şi general
obligatorie.
Pronunţată în şedinţa publică din data de 21 septembrie
2010.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
AUGUSTIN ZEGREAN
Magistrat-asistent,
Mihaela Senia Costinescu