DECIZIE   Nr. 409 din 12 octombrie 2004

referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, ale art. 109 alin. 2 din Codul de procedura civila si ale art. 174 - 187 din Codul de procedura fiscala

ACT EMIS DE: CURTEA CONSTITUTIONALA

ACT PUBLICAT IN: MONITORUL OFICIAL  NR. 1063 din 16 noiembrie 2004

    Ioan Vida               - presedinte
    Nicolae Cochinescu      - judecator
    Aspazia Cojocaru        - judecator
    Constantin Doldur       - judecator
    Kozsokar Gabor          - judecator
    Acsinte Gaspar          - judecator
    Petre Ninosu            - judecator
    Ion Predescu            - judecator
    Serban Viorel Stanoiu   - judecator
    Ion Tiuca               - procuror
    Afrodita Laura Tutunaru - magistrat-asistent

    Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, ale art. 109 alin. 2 din Codul de procedura civila si ale art. 174 - 187 din Codul de procedura fiscala, republicat, exceptie ridicata de Ilie Ioan Turcu in Dosarul nr. 8.686/2003 al Tribunalului Sibiu - Sectia comerciala si de contencios administrativ.
    La apelul nominal lipsesc partile, fata de care procedura de citare este legal indeplinita.
    Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a exceptiei de neconstitutionalitate ca neintemeiata. Arata ca dispozitiile art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 nu au legatura cu cauza, iar dispozitiile art. 109 alin. 2 din Codul de procedura civila sunt dispozitii cu caracter general care nu se refera la o jurisdictie speciala.
    In ceea ce priveste critica de neconstitutionalitate a dispozitiilor din Codul de procedura fiscala, reprezentantul Ministerului Public arata ca autorul exceptiei a criticat ca fiind neconstitutionale dispozitiile Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 13/2001. Aceste dispozitii au fost abrogate de Codul de procedura fiscala, care, la randul sau, a fost republicat, dandu-se dispozitiilor legale o noua renumerotare. Astfel, dispozitiile criticate ca fiind neconstitutionale se regasesc in titlul IX din Codul de procedura fiscala, republicat. In continuare, se arata ca din redactarea art. 174 rezulta natura caii de atac, si anume faptul ca aceasta contestatie este o cale administrativa de atac ce nu inlatura dreptul la actiune al celui care se considera lezat in drepturile sale printr-un act administrativ fiscal sau prin lipsa acestuia, in conditiile legii.

    CURTEA,
avand in vedere actele si lucrarile dosarului, retine urmatoarele:
    Prin Incheierea din 1 martie 2004, pronuntata in Dosarul nr. 8.686/2003, Tribunalul Sibiu - Sectia comerciala si de contencios administrativ a sesizat Curtea Constitutionala cu exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, ale art. 109 alin. 2 din Codul de procedura civila, precum si a dispozitiilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 13/2001, exceptie ridicata de Ilie Ioan Turcu.
    In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate, autorul acesteia sustine ca dispozitiile legale criticate sunt neconstitutionale, deoarece instituie obligativitatea unei proceduri prealabile administrative, incalcandu-se in felul acesta dispozitiile constitutionale citate prin care se prevede caracterul facultativ al jurisdictiilor speciale administrative.
    Tribunalul Sibiu - Sectia comerciala si de contencios administrativ opineaza ca exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 13/2001 si a dispozitiilor art. 5 din Legea nr. 29/1990 este intemeiata, deoarece din interpretarea dispozitiilor art. 21 alin. (4) din Constitutie, republicata, potrivit carora jurisdictiile speciale administrative sunt facultative si gratuite, rezulta ca se poate depune contestatie impotriva unui act administrativ fie la autoritatea emitenta, fie la instanta competenta. Contrar prevederilor constitutionale mentionate, prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 13/2001 se instituie o procedura administrativ-jurisdictionala obligatorie, iar prin dispozitiile art. 5 din Legea nr. 29/1990 se instituie, de asemenea, "recursul administrativ" ca o procedura jurisdictionala obligatorie.
    Exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 109 alin. (2) din Codul de procedura civila este neintemeiata, deoarece aceste dispozitii au caracter general si instituie obligativitatea efectuarii unor proceduri prealabile in situatii reglementate de lege, fara a face referire concreta la proceduri administrativ-jurisdictionale.
    In conformitate cu dispozitiile art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicata, incheierea de sesizare a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului. De asemenea, potrivit art. 18^1 din Legea nr. 35/1997, cu modificarile ulterioare, s-a solicitat si punctul de vedere al institutiei Avocatul Poporului.
    Guvernul apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 109 alin. (2) din Codul de procedura civila este neintemeiata, deoarece procedura de judecata, in ansamblul sau, precum si conditiile sesizarii instantei judecatoresti se intemeiaza pe dispozitiile art. 126 alin. (2) din Constitutie, republicata, potrivit carora procedura si competenta de judecata se stabilesc prin lege. Cererea de chemare in judecata trebuie sa respecte atat conditiile intrinseci, ce tin de elementele pe care trebuie sa le cuprinda aceasta, cat si pe cele extrinseci, cum ar fi indeplinirea unor proceduri prealabile. In acest caz, reclamantul trebuie sa anexeze la cererea de chemare in judecata dovada indeplinirii procedurii prealabile obligatorii, legea conditionand sesizarea instantei de judecata de indeplinirea acestei proceduri. De asemenea, reclamatia administrativa prealabila reglementata de art. 5 din Legea nr. 29/1990 constituie o conditie speciala de exercitiu al dreptului la actiune, fara ca aceasta sa vina in contradictie cu art. 21 alin. (4) din Constitutie, republicata. In ceea ce priveste Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 13/2001, acest act normativ a fost abrogat prin art. 200 din Codul de procedura fiscala, iar, pe de alta parte, prin Decizia nr. 127 din 27 martie 2003 Curtea Constitutionala a declarat neconstitutionale numai dispozitiile art. 1 alin. (2) din ordonanta de urgenta. Celelalte dispozitii ale ordonantei nu aduc atingere textelor constitutionale.
    Avocatul Poporului arata ca exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 13/2001 este inadmisibila, deoarece la data sesizarii Curtii Constitutionale aceasta ordonanta era abrogata expres prin art. 200 lit. e) din Ordonanta Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedura fiscala. Pe de alta parte, textul constitutional invocat nu are incidenta in cauza, deoarece dispozitiile art. 5 din Legea nr. 29/1990 reglementeaza o procedura administrativa prealabila sesizarii instantelor judecatoresti, si nu una administrativ-jurisdictionala. In ceea ce priveste critica avand ca obiect dispozitiile art. 109 alin. (2) din Codul de procedura civila, aceste dispozitii reglementeaza procedura prealabila ce trebuie indeplinita anterior sesizarii instantei competente, procedura care nu are caracterul unei activitati de jurisdictie.
    Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la exceptia de neconstitutionalitate.

    CURTEA,
examinand incheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului si Avocatului Poporului, raportul intocmit de judecatorul-raportor, concluziile procurorului, dispozitiile legale criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si dispozitiile Legii nr. 47/1992, republicata, retine urmatoarele:
    Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, republicata, ale art. 1 alin. (2), art. 2, 3, 10 si 29 din Legea nr. 47/1992, republicata, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate ridicata.
    Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie prevederile art. 174 - 187 din Codul de procedura fiscala, prevederile art. 5 din Legea nr. 29/1990, precum si prevederile art. 109 alin. 2 din Codul de procedura civila.
    I. O prima critica de neconstitutionalitate priveste dispozitiile art. 174 - 187 din Codul de procedura fiscala reglementate initial de Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 13/2001. Aceasta ordonanta a fost insa abrogata prin art. 200 lit. e) din Ordonanta Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedura fiscala, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 941 din 29 decembrie 2003. Dispozitiile de lege criticate au fost preluate, in esenta, in titlul IX - Solutionarea contestatiilor formulate impotriva actelor administrative fiscale - din Codul de procedura fiscala.
    Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 13 din 26 ianuarie 2001 reglementa solutionarea contestatiilor impotriva masurilor dispuse prin actele de control sau de impunere intocmite de organele Ministerului Finantelor Publice. Potrivit dispozitiilor cuprinse in ordonanta, contestatiile erau definite ca fiind "cai administrative de atac", iar solutionarea lor era de competenta organelor specializate din cadrul directiilor generale ale finantelor publice si controlului financiar sau - in cazul contestatiilor avand ca obiect sume mai mari de 500 milioane lei - a organelor specializate din cadrul Ministerului Finantelor Publice. Deciziile organelor administrative mentionate puteau fi atacate la instanta de contencios administrativ competenta.
    Procedura de solutionare a contestatiilor formulate impotriva titlului de creanta fiscala si impotriva altor acte administrative fiscale a fost reglementata in mod similar prin art. 169 - 182 din Codul de procedura fiscala. Astfel, prin acest act normativ s-a prevazut ca impotriva titlului de creanta fiscala si impotriva altor acte administrative fiscale se poate formula contestatie in termen de 30 de zile de la data comunicarii actului fiscal, ca solutionarea contestatiilor se efectueaza - potrivit distinctiilor prevazute in art. 173 - de catre organele fiscale prevazute in acest text de lege si ca deciziile emise in solutionarea contestatiilor pot fi atacate la instanta judecatoreasca de contencios administrativ competenta.
    Ulterior Codul de procedura fiscala a fost modificat prin Legea de aprobare nr. 174/2004, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 465 din 25 mai 2004, si republicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 560 din 24 iunie 2004, dandu-se textelor o noua numerotare. Noile prevederi legale referitoare la procedura de solutionare a contestatiilor formulate impotriva titlului de creanta fiscala si impotriva altor acte administrative fiscale se regasesc in titlul IX art. 174 - 187.
    Tinand seama de faptul ca dispozitiile legale criticate de autorul exceptiei sunt cuprinse, in prezent, asa cum s-a aratat, in art. 174 - 187 din Codul de procedura fiscala, urmeaza ca instanta de contencios constitutional sa ia in considerare aceste texte de lege ca formand obiectul exceptiei de neconstitutionalitate.
    II. A doua critica de neconstitutionalitate priveste dispozitiile art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 122 din 8 noiembrie 1990, precum si dispozitiile art. 109 alin. 2 din Codul de procedura civila. Textele ce fac obiectul exceptiei au urmatorul continut:
    - Art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990:
    "Art. 5
    Inainte de a cere tribunalului anularea actului sau obligarea la eliberarea lui, cel care se considera vatamat se va adresa pentru apararea dreptului sau, in termen de 30 de zile de la data cand i s-a comunicat actul administrativ sau la expirarea termenului prevazut la art. 1 alin. 2, autoritatii emitente, care este obligata sa rezolve reclamatia in termen de 30 de zile de la aceasta.
    In cazul in care cel care se considera vatamat nu este multumit de solutia data reclamatiei sale, el poate sesiza tribunalul in termen de 30 de zile de la comunicarea solutiei.
    Daca cel care se considera vatamat in dreptul sau s-a adresat cu reclamatie si autoritatii administrative ierarhic superioare celei care a emis actul, termenul de 30 de zile, prevazut in alineatul precedent, se calculeaza de la comunicarea de catre acea autoritate a solutiei date reclamatiei.
    Sesizarea tribunalului se va putea face si in cazul in care autoritatea administrativa emitenta sau autoritatea ierarhic superioara nu rezolva reclamatia in termenul prevazut la alin. 1.
    In toate cazurile, introducerea cererii la tribunal nu se va putea face mai tarziu de un an de la data comunicarii actului administrativ a carui anulare se cere."
    - Art. 109 alin. 2 din Codul de procedura civila:
    "In cazurile anume prevazute de lege, sesizarea instantei competente se poate face numai dupa indeplinirea unei proceduri prealabile, in conditiile stabilite de acea lege. Dovada indeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare in judecata."
    Autorul exceptiei sustine ca dispozitiile legale criticate incalca prevederile constitutionale cuprinse in art. 21 alin. (4), potrivit carora "Jurisdictiile speciale administrative sunt facultative si gratuite".
    Examinand exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 5 din Legea contenciosului administrativ, Curtea constata ca aceasta nu este intemeiata. Astfel, prin Decizia nr. 188 din 27 aprilie 2004, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 498 din 2 iunie 2004, Curtea a statuat ca textul constitutional care se refera la caracterul facultativ al jurisdictiilor speciale administrative nu este aplicabil dispozitiilor art. 5 din Legea nr. 29/1990, care instituie obligatia persoanei vatamate de a se adresa cu reclamatie organului administrativ emitent mai inainte de sesizarea instantei de judecata cu anularea actului considerat ilegal. Dispozitia constitutionala invocata a desfiintat conditia prealabila numai pentru procedura administrativa jurisdictionala. Nici o dispozitie constitutionala nu interzice ca, prin lege, sa se instituie o procedura administrativa prealabila, fara caracter jurisdictional, cum este, de exemplu, procedura recursului administrativ gratios sau a celui ierarhic.
    Referitor la critica de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 109 alin. 2 din Codul de procedura civila, Curtea retine ca cererea de chemare in judecata trebuie sa respecte atat conditiile intrinseci, cat si pe cele extrinseci, impuse de lege. Din dispozitia criticata rezulta ca este vorba de o conditie extrinseca ce trebuie respectata, si anume ca sesizarea instantei competente se face numai dupa indeplinirea unei proceduri prealabile, dar nu in toate cazurile, ci numai in acele cazuri in care legea prevede obligativitatea parcurgerii acestei proceduri prealabile, fara a fi vorba insa de o jurisdictie speciala administrativa. Astfel, nu se poate retine nici in acest caz o incalcare a art. 21 alin. (4) din Constitutie, republicata.
    Sub aspectul criticat, nici dispozitiile din Codul de procedura fiscala nu instituie, asa cum fara temei sustine autorul exceptiei, jurisdictii speciale administrative, in sensul art. 21 alin. (4) din Constitutie, republicata. Textele din Codul de procedura fiscala reglementeaza proceduri de recurs administrativ, prin care se lasa posibilitatea organelor care au emis actele administrative atacate, sau organelor superioare acestora, de a reveni asupra masurilor luate sau de a le redimensiona in limitele prevazute de lege.
    Asemenea proceduri, in care solutionarea plangerilor si a contestatiilor introduse de persoanele interesate este atribuita insusi organului care a emis actul atacat sau organului ierarhic superior acestuia, nu intrunesc elementele definitorii ale activitatii de jurisdictie - caracterizata prin solutionarea de catre un organ independent si impartial a litigiilor privind existenta, intinderea sau exercitarea drepturilor subiective -, ele fiind specifice functiei administrative.
    Actele de solutionare de catre organele administrative a contestatiilor, respectiv a reclamatiilor formulate potrivit dispozitiilor din Codul de procedura fiscala, nu sunt, asadar, acte de jurisdictie, ci acte administrative supuse cenzurii instantei de judecata.
    In plus, Curtea observa ca dispozitiile legale criticate sunt conforme cu art. 126 alin. (2) din Constitutie, republicata, potrivit caruia competenta instantelor judecatoresti si procedura de judecata sunt prevazute numai prin lege.

    Pentru considerentele expuse mai sus, in temeiul art. 146 lit. d) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, republicata, precum si al art. 1 - 3, art. 11 alin. (1) lit. A.d) si al art. 29 din Legea nr. 47/1992, republicata,

    CURTEA CONSTITUTIONALA
    In numele legii
    DECIDE:

    Respinge exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, ale art. 109 alin. 2 din Codul de procedura civila si ale art. 174 - 187 din Codul de procedura fiscala, exceptie ridicata de Ilie Ioan Turcu in Dosarul nr. 8.686/2003 al Tribunalului Sibiu - Sectia comerciala si de contencios administrativ.
    Definitiva si general obligatorie.
    Pronuntata in sedinta publica din data de 12 octombrie 2004.

          PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE,
              prof. univ. dr. IOAN VIDA

                              Magistrat asistent,
                              Afrodita Laura Tutunaru