Decizia Nr.438 din 04.07.2019

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Veisa.1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 23 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, excepţie ridicată de Cristian Dică-Hristu în Dosarul nr. 7.947/109/2017 al Tribunalului Argeş - Secţia civilă şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 990D/2018.2. La apelul nominal răspunde partea Agenţia Naţională de Integritate, prin consilier juridic Georgiana Habără, cu delegaţie depusă la dosar. Lipsesc celelalte părţi, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului Agenţiei Naţionale de Integritate, care solicită respingerea excepţiei de neconstituţionalitate, în principal, ca inadmisibilă şi, în subsidiar, ca neîntemeiată. Precizează că prin criticile formulate autorul excepţiei urmăreşte modificarea prevederilor legale supuse controlului de constituţionalitate, ceea ce excedează competenţei instanţei de contencios constituţional. De asemenea, arată că prevederile art. 23 din Legea nr. 176/2010 califică expres sancţiunea care intervine în cazul actelor juridice sau administrative încheiate de o persoană cu privire la care s-a constatat conflictul de interese, fără ca prin aceasta să se încalce Legea fundamentală.4. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca inadmisibilă, a excepţiei de neconstituţionalitate, sens în care precizează că, în realitate, criticile formulate vizează aspecte referitoare la interpretarea şi aplicarea legii, de competenţa instanţei judecătoreşti.CURTEA,având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele:5. Prin Încheierea din 7 mai 2018, pronunţată în Dosarul nr. 7.947/109/2017, Tribunalul Argeş - Secţia civilă a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 23 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative. Excepţia a fost ridicată de Cristian Dică-Hristu într-o cauză având ca obiect anularea unui act administrativ (hotărâre a unui consiliu local).6. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine în esenţă că prevederile legale criticate sunt neconstituţionale, deoarece prin formulările generale, redactare lipsită de precizie şi claritate, nu se distinge între conflictul de interese - abatere disciplinară şi conflictul de interese -infracţiune. Astfel, un destinatar al acestor norme nu poate avea o reprezentare a elementelor constitutive de natură obiectivă şi subiectivă ale conflictului de interese. Se susţine şi încălcarea prevederilor constituţionale privind neretroactivitatea legii, deoarece prevederile legale criticate permit Agenţiei Naţionale de Integritate să formuleze acte referitoare la conflicte de interese petrecute înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 176/2010. De asemenea, prevederile legale criticate sunt neconstituţionale în condiţiile în care se referă la acte, fapte care nu sunt săvârşite exclusiv de cel la care se referă raportul de evaluare emis de Agenţia Naţională de Integritate. În cauză lipsa de previzibilitate şi lipsa calităţii legii sunt evidenţiate de faptul că persoana evaluată ocupa, la data adoptării Hotărârii Consiliului Local Vlădeşti nr. 33 din 31 mai 2010, funcţia de viceprimar al comunei Vlădeşti, iar legislaţia se referea la sintagme diferite.7. De asemenea, autorul excepţiei susţine că prin art. 23 din Legea nr. 176/2010 se încalcă dreptul la un proces echitabil şi la securitate juridică, în condiţiile în care nu se prevede un termen înăuntrul căruia să poată fi exercitată acţiunea în constatarea nulităţii actului. În cauză acţiunea Agenţiei Naţionale de Integritate a fost introdusă la 7 ani şi jumătate de la data adoptării Hotărârii Consiliului Local Vlădeşti nr. 33 din 31 mai 2010. Totodată, Agenţia Naţională de Integritate a solicitat constatarea nulităţii hotărârii menţionate care a fost adoptată la data de 31 mai 2010, când era în vigoare Legea nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, al cărei articol 47 a fost declarat neconstituţional. Se încalcă astfel şi art. 147 alin. (4) din Constituţie privind efectul general obligatoriu al deciziilor Curţii Constituţionale.8. Tribunalul Argeş - Secţia civilă opinează în sensul lipsei de temeinicie a excepţiei de neconstituţionalitate. Reţine că sancţiunea nulităţii actelor încheiate în stare de conflict de interese era prevăzută expres şi la data adoptării hotărârii consiliului local de art. 47 din Legea nr. 144/2007. Natura conflictului de interese - administrativ sau penal - a fost analizată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, care a arătat că este vorba de un conflict de interese de natură administrativă.9. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.10. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.CURTEA,examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispoziţiile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:11. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.12. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 23 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 621 din 2 septembrie 2010, având următorul cuprins: „(1) În cazul unui conflict de interese, dacă au legătură cu situaţia de conflict de interese, toate actele juridice sau administrative încheiate direct sau prin persoane interpuse, cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese, sunt lovite de nulitate absolută.
(2) Acţiunea în constatarea nulităţii absolute a actelor juridice sau administrative încheiate cu încălcarea obligaţiilor legale privind conflictul de interese poate fi introdusă de Agenţie chiar dacă persoana în cauză nu mai deţine acea funcţie.
(3) Instanţa va putea dispune motivat, pe lângă constatarea nulităţii absolute, şi repunerea părţilor în situaţia anterioară."13. În opinia autorului excepţiei, prevederile legale criticate contravin dispoziţiilor din Constituţie cuprinse în art. 1 alin. (5) privind obligativitatea respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, art. 15 alin. (2) privind principiul neretroactivităţii legii, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile, art. 21 alin. (3) privind dreptul la un proces echitabil şi în art. 147 alin. (4) privind deciziile Curţii Constituţionale. 14. De asemenea, sunt invocate prevederile art. 6 din Codul bunei administraţii adoptat prin Recomandarea C.M./R.E.C. din 20 iunie 2007 a Comitetului Miniştrilor al Consiliului Europei şi ale Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. 15. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea observă că prevederile art. 23 din Legea nr. 176/2010 au mai format obiect al controlului de constituţionalitate, iar prin Decizia nr. 203 din 29 aprilie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 478 din 31 iulie 2013, Decizia nr. 316 din 18 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 520 din 20 august 2013, Decizia nr. 401 din 8 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 730 din 27 noiembrie 2013, Decizia nr. 311 din 13 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 482 din 1 august 2013, Decizia nr. 495 din 7 octombrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 857 din 24 noiembrie 2014, instanţa de contencios constituţional a respins excepţiile de neconstituţionalitate. 16. Distinct de acestea, în prezenta cauză, sub aspectul criticilor de imprevizibilitate a dispoziţiilor art. 23 din Legea nr. 176/2010, formulate în raport cu art. 1 alin. (5) din Constituţie, Curtea reţine că, referitor la exigenţele de calitate a legii, în jurisprudenţa sa, instanţa de contencios constituţional a evocat jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, care a reţinut că însemnătatea noţiunii de previzibilitate depinde în mare măsură de contextul prevederii legale, de domeniul pe care îl acoperă, precum şi de numărul şi calitatea destinatarilor săi (a se vedea spre exemplu Hotărârea din 24 mai 2007 pronunţată în Cauza Dragotoniu şi Militaru-Pidhorni împotriva României, paragraful 35, şi Hotărârea din 28 martie 1990, pronunţată în Cauza Groppera Radio AG şi alţii împotriva Elveţiei, paragraful 68). Dat fiind principiul generalităţii legilor, conţinutul acestora nu poate prezenta o precizie absolută, sens în care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a remarcat că una din tehnicile-tip de reglementare constă în recurgerea mai degrabă la categorii generale decât la liste exhaustive şi că numeroase legi se folosesc de eficacitatea formulelor mai mult sau mai puţin vagi pentru a evita o rigiditate excesivă şi a se putea adapta la schimbările de situaţie 17. Plecând de la aceste considerente de principiu, în cauza de faţă Curtea observă că prevederile legale supuse controlului de constituţionalitate fac parte din titlul II: Proceduri de asigurare a integrităţii şi transparenţei în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, Capitolul I: Proceduri în faţa Agenţiei Naţionale de Integritate, secţiunea a 3-a: Evaluarea conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor din Legea nr. 176/2010 şi instituie reguli privind sancţiunea nulităţii absolute a tuturor actelor juridice sau administrative încheiate direct sau prin persoane interpuse, cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese, condiţiile în care poate fi introdusă acţiunea în constatarea nulităţii, soluţiile şi măsurile pe care le poate dispune instanţa judecătorească în acest caz. 18. Referitor la critica privind absenţa unei definiţii a „conflictului de interese", ceea ce, în opinia autorului excepţiei, creează confuzii cu privire la calificarea sa ca abatere disciplinară sau infracţiune, Curtea observă că sediul materiei în ceea ce priveşte conflictul de interese în materie administrativă (definiţie şi principii) se regăseşte în capitolul II din titlul IV al Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei. 19. Astfel, art. 70 din Legea nr. 161/2003 defineşte noţiunea stabilind că „prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative". 20. Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice, conform art. 71 din Legea nr. 161/2003, sunt: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public. Persoanele publice care îndeplinesc funcţiile prevăzute de lege sunt obligate să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu ia sau să nu participe la luarea unei decizii, în exercitarea funcţiei publice de autoritate, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I. Încălcarea obligaţiilor menţionate constituie abatere administrativă, dacă nu este o faptă mai gravă, potrivit legii, iar actele administrative emise sau actele juridice încheiate prin încălcarea acestor obligaţii sunt lovite de nulitate absolută. Obligaţiile amintite nu privesc emiterea, aprobarea sau adoptarea actelor normative (a se vedea art. 72, 73, 76, 99 şi 100 din Legea nr. 161/2003). De asemenea, potrivit art. 77 din Legea nr. 161/2003, „Conflictele de interese pentru preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene sau consilierii locali şi judeţeni sunt prevăzute la art. 46 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare". 21. Aceste prevederi legale au în vedere conflictul de interese de natură administrativă, conflict ce poate conduce la aplicarea unei sancţiuni disciplinare, potrivit art. 25 din Legea nr. 176/2010. 22. Prin urmare, interpretarea sistematică a dispoziţiilor evocate din Legea nr. 176/2010, precum şi a celor ale Legii nr. 161/2003 relevă concluzia că prevederile de lege criticate sunt clare, precise şi previzibile, iar aplicarea lor coroborată oferă suficiente repere pentru ca destinatarul acestora - în cazul de faţă, alesul local - să înţeleagă sensul lor, putând să îşi adapteze conduita în mod corespunzător. 23. Pe de altă parte, conflictul de interese care intră în sfera ilicitului penal este reglementat în mod distinct şi exclusiv de norma penală. Curtea observă că infracţiunea de „conflict de interese" a fost reglementată pentru prima dată în legislaţia penală românească, într-o formă similară celei prevăzute la art. 301 din Codul penal în vigoare, prin art. 253¹ din Codul penal din 1969, articol introdus în cuprinsul acestui din urmă cod prin art. I pct. 61 din Legea nr. 278/2006 pentru modificarea şi completarea Codului penal, precum şi pentru modificarea şi completarea altor legi, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 601 din 12 iulie 2006. De asemenea, se observă că, prin Legea nr. 193/2017 pentru modificarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 598 din 25 iulie 2017, prevederile art. 301 din Codul penal au fost modificate, denumirea actuală a infracţiunii fiind „Folosirea funcţiei pentru favorizarea unor persoane", acestea având următorul cuprins: „Fapta funcţionarului public care, în exercitarea atribuţiilor de serviciu, a îndeplinit un act prin care s-a obţinut un folos patrimonial pentru sine, pentru soţul său, pentru o rudă ori un afin până la gradul II inclusiv se pedepseşte cu închisoarea de la unu la 5 ani şi interzicerea exercitării dreptului de a ocupa o funcţie publică pe o perioadă de 3 ani.
(2) Dispoziţiile alin. (1) nu se aplică în cazurile în care actul sau decizia se referă la următoarele situaţii:a)emiterea, aprobarea sau adoptarea actelor normative; b)exercitarea unui drept recunoscut de lege sau în îndeplinirea unei obligaţii impuse de lege, cu respectarea condiţiilor şi limitelor prevăzute de aceasta."24. În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a statuat că infracţiunea de conflict de interese este o infracţiune de serviciu, care presupune un pericol concret, deoarece nu este suficient ca funcţionarul să îndeplinească un act, ci trebuie ca acel act să fi produs direct sau indirect un folos material/patrimonial pentru sine, soţul său, o rudă ori un afin până la gradul II inclusiv sau pentru o altă persoană cu care s-a aflat în raporturi de muncă în ultimii 5 ani sau din partea căreia a beneficiat ori beneficiază de servicii sau foloase de orice natură. Curtea a constatat că infracţiunea de conflict de interese nu poate presupune doar obţinerea unor foloase materiale necuvenite, ci obţinerea oricărui tip de folos, întrucât incriminarea nu urmăreşte sancţionarea unor situaţii în care sunt încălcate normele legale care conferă temei şi justificare obţinerii unor foloase materiale, ci a situaţiilor în care exercitarea imparţială a atribuţiilor de serviciu ale funcţionarului public ar putea fi afectată (a se vedea în acest sens Decizia nr. 34 din 17 ianuarie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 426 din 30 mai 2019). 25. În raport cu cele enunţate, Curtea reţine că legiuitorul, delimitând cu claritate conflictul de interese administrativ de conflictul de interese incriminat prin dispoziţiile art. 301 din Codul penal, a respectat dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie. 26. Cât priveşte criticile de neconstituţionalitate raportate la art. 21 alin. (3) din Constituţie şi la art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, privind dreptul la un proces echitabil, Curtea reţine că nici acestea nu pot fi primite. Astfel, norma invocată din Constituţie vizează dreptul oricărei persoane la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzei într-un termen rezonabil. De asemenea, potrivit art. 6 din Convenţie, orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public şi într-un termen rezonabil a cauzei sale de către o instanţă independentă şi imparţială, instituită de lege, care va hotărî fie asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzaţii în materie penală îndreptate împotriva sa. Astfel, Curtea observă că art. 22 din Legea nr. 176/2010 consacră posibilitatea persoanei supuse evaluării de a se adresa instanţei judecătoreşti cu o contestaţie împotriva raportului de evaluare întocmit de Agenţia Naţională de Integritate prin care s-a constatat încălcarea regimului juridic al conflictului de interese, ceea ce reprezintă o garanţie a liberului acces la justiţie. De asemenea, prevederile art. 23 din Legea nr. 176/2010 nu îngrădesc dreptul persoanei interesate ca, în cadrul procesului având ca obiect constatarea nulităţii absolute a actelor juridice sau administrative care au legătură cu situaţia conflictului de interese, să formuleze apărările necesare pentru valorificarea pretenţiilor sale, fiind asigurată respectarea exigenţelor dreptului la un proces echitabil. 27. Referitor la critica autorului excepţiei în sensul inexistenţei unui termen în care poate fi introdusă acţiunea în constatarea nulităţii absolute a unui act administrativ, Curtea constată că aceasta nu poate fi primită, având în vedere că, potrivit art. 24 din Legea nr. 176/2010, potrivit căruia „(1) Acţiunile introduse la instanţele de contencios administrativ urmează regulile de competenţă prevăzute în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, care se aplică în mod corespunzător.
(2) Procedura de judecată este cea prevăzută în Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, şi se aplică în mod corespunzător, în măsura în care nu există în prezenta lege prevederi derogatorii de la aceasta".28. De asemenea, dispoziţiile Legii nr. 554/2004 se completează cu prevederile Codului civil şi cu cele ale Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte [a se vedea art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004]. 29. Referitor la invocarea încălcării prevederilor art. 15 alin. (2) din Constituţie, Curtea reiterează că o lege nu este retroactivă atunci când modifică pentru viitor o stare de drept născută anterior şi nici atunci când suprimă producerea în viitor a efectelor unei situaţii juridice constituite sub imperiul legii vechi, pentru că în aceste cazuri legea nouă nu face altceva decât să reglementeze modul de acţiune în timpul următor intrării ei în vigoare, adică în domeniul ei propriu de aplicare (a se vedea spre exemplu prin Decizia nr. 330 din 27 noiembrie 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 59 din 28 ianuarie 2002). 30. Sub acest aspect Curtea constată că prevederile de lege criticate dispun pentru viitor, fiind aplicabile de la data intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010, respectiv 5 septembrie 2010, fără a încălca principiul neretroactivităţii legii, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile. 31. De asemenea, aspectele referitoare la constatarea nulităţii absolute a unor acte administrative aflate în legătură cu situaţia de conflict de interese, acte emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010, ţin de modul de aplicare a legii, ceea ce reprezintă atributul instanţei judecătoreşti învestite cu soluţionarea cauzei în care a fost invocată excepţia de neconstituţionalitate. 32. În fine, Curtea observă că, invocând Legea nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, Decizia Curţii Constituţionale nr. 415 din 14 aprilie 2010 şi Legea nr. 176/2010, autorul excepţiei urmăreşte ca, pe calea controlului de constituţionalitate, Curtea Constituţională să clarifice aspecte privind aplicarea în timp a normelor juridice cu incidenţă asupra actului administrativ a cărui anulare face obiectul cauzei deduse judecăţii. Or, asemenea aspecte excedează controlului de constituţionalitate, fiind de resortul instanţei judecătoreşti învestite cu soluţionarea cauzei a quo. Prin urmare, Curtea constată că invocarea dispoziţiilor art. 147 alin. (4) din Constituţie nu are relevanţă în cauză. 33. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Cristian Dică-Hristu în Dosarul nr. 7.947/109/2017 al Tribunalului Argeş - Secţia civilă şi constată că prevederile art. 23 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Tribunalului Argeş - Secţia civilă şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 4 iulie 2019. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent, Simina Popescu-Marin