HOTARARE Nr. 0
din 9 decembrie 2008
în Cauza Viasu împotriva
Romaniei
ACT EMIS DE:
CURTEA EUROPEANA A DREPTURILOR OMULUI
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 361 din 29 mai 2009
(Cererea nr. 75.951/01)
In Cauza Viaşu împotriva României,
Curtea Europeană a Drepturilor Omului (Secţia a treia),
statuând în cadrul unei camere formate din: Josep Casadevall, preşedinte,
Elisabet Fura-Sandstrom, Corneliu Bîrsan, Alvina Gyulumyan, Egbert Myjer, Ineta
Ziemele, Luis Lopez Guerra, judecători, şi din Santiago Quesada, grefier de
secţie,
după ce a deliberat în camera de consiliu la data de 18
noiembrie 2008,
pronunţă următoarea hotărâre, adoptată la această dată:
PROCEDURA
1. La originea cauzei se află o cerere (nr.
75.951/01) îndreptată împotriva României, prin care un cetăţean al acestui
stat, domnul Gheorghe State Viaşu (reclamantul), a sesizat Curtea la
data de 27 februarie 2001 în temeiul art. 34 din Convenţia pentru apărarea
drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (Convenţia).
La 14 iulie 2006, grefierul a fost informat cu privire
la decesul reclamantului ce a avut loc la 1 iulie 2006, ulterior despre
intenţia fiului său, Gheorghe Crinel Viaşu, de a continua procedura în locul
acestuia.
2. Reclamantul, care a beneficiat de asistenţă
judiciară din oficiu, este reprezentat de Societatea civilă profesională de
avocaţi „Oancea, Răduleţu şi Gherghe". Guvernul român (Guvernul) este
reprezentat de agentul său, Horaţiu-Răzvan Radu, subsecretar de stat în cadrul
Ministerului Afacerilor Externe.
3. Reclamantul a susţinut că a avut loc o încălcare a
dreptului său de proprietate garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1 din
Convenţie, având în vedere imposibilitatea sa de a se bucura de dreptul la
despăgubire pentru un teren, în conformitate cu legislaţia internă privind
retrocedările.
4. La data de 21 septembrie 2004, Curtea a hotărât să
îi comunice Guvernului cererea. La 12 decembrie 2006, invocând prevederile art.
29 § 3 din Convenţie, aceasta a hotărât analizarea simultană a admisibilităţii
şi a temeiniciei cauzei.
ÎN FAPT
I. Circumstanţele cauzei
5. Reclamantul s-a
născut în anul 1924 şi locuia în Drobeta-Turnu Severin.
6. Proprietar al unui teren în suprafaţă de 18,62 ha
situat în comuna Cătunele (judeţul Gorj), reclamantul a fost obligat în anul
1962 să îl cedeze cooperativei agricole de producţie din Cătunele, înfiinţată
în cadrul reformei agricole întreprinse de regimul comunist instaurat în anul
1945.
7. In jurul anului 1980, o parte din acest teren a fost
destinată exploatării miniere carbonifere din regiune şi cedată de cooperativă
întreprinderii miniere de stat din Motru (denumită în continuare întreprinderea
M.).
A. Restituirea în natură a unei părţi din terenul
confiscat
8. După înlăturarea
regimului comunist din 22 decembrie 1989, reclamantul a formulat o cerere de
restituire a terenului de care fusese deposedat de către statul comunist,
întemeiată pe Legea fondului funciar nr. 18/1991. Ca răspuns, acesta a primit
în proprietate o parte din terenul care îi aparţinuse, restul neputându-i fi
restituit întrucât era folosit de o întreprindere de stat.
9. Legea nr. 18/1991 a suferit numeroase modificări (a
se vedea mai jos secţiunea referitoare la dreptul intern, paragrafele 30-46).
Printre altele, în temeiul modificării aduse de Legea nr. 169/1997 din 27
octombrie 1997, pentru modificarea şi completarea Legii fondului funciar nr.
18/1991, suprafaţa de teren ce putea fi restituită unui particular a fost
stabilită la 50 ha (a se vedea mai jos paragraful 31).
10. Având în vedere numărul important de cereri de
restituire primite de autorităţi, dar care nu au putut fi admise din lipsă de
teren disponibil, Legea nr. 18/1991 a fost modificată din nou la data de 11
ianuarie 2000 prin Legea nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de
proprietate asupra terenurilor agricole şi celor forestiere, solicitate
potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 şi ale Legii nr.
169/1997. Conform acestei legi, beneficiarilor de decizii de restituire care nu
puteau obţine restituirea integrală în natură din lipsă de teren disponibil li
se putea acorda o despăgubire în schimbul părţii nerestituite (a se vedea mai
jos paragraful 34).
11. La începutul anului 2000, deoarece nu beneficiase
încă de restituirea întregului teren, reclamantul a depus mai multe cereri
suplimentare de acordare a unui alt teren echivalent sau, în lipsa restituirii,
de despăgubire pentru partea nerestituită, şi anume pentru 16,63 ha.
El arăta că parcela de teren era folosită de
întreprinderea M. şi că prin expertize independente s-a constatat că terenul nu
mai era exploatabil în scopuri agricole din cauza deşeurilor carbonifere depuse
pe acesta.
B. Deciziile de restituire a restului terenului
12. La data de 14 iunie
2000, Primăria Cătunele l-a informat pe reclamant despre decizia comisiei
locale pentru aplicarea Legii nr. 1/2000 de a-i restitui o parcelă de teren în
suprafaţă de 10,42 ha sau, în lipsa unui teren disponibil, cu privire la
dreptul său de a beneficia de o despăgubire pecuniară. Ulterior, reclamantului
i s-a confirmat dreptul de restituire a unei alte parcele de 6,21 ha.
13. într-o adresă trimisă reclamantului la 19
septembrie 2000, primăria i-a confirmat din nou faptul că avea dreptul să
primească în proprietate terenul respectiv.
14. Deoarece reclamantul a solicitat executarea
efectivă a deciziilor de restituire şi punerea sa în posesie, la data de 6
octombrie 2000, Primăria Cătunele l-a informat că nu mai are teren disponibil
şi, prin urmare, că incumba întreprinderii M., care folosea întregul teren ce
îi aparţinuse reclamantului, obligaţia de a-l despăgubi.
15. Mai multe cereri de despăgubire trimise de
reclamant întreprinderii M. în luna august 2000 au fost respinse, aceasta
pretextând în primă fază că reclamantul nu îi comunicase documentele care îi
dădeau dreptul la restituire, iar ulterior, că terenul în discuţie nu îi putea
fi restituit deoarece era folosit pentru exploatarea cărbunelui.
16. In mai multe adrese de răspuns, reclamantul a
precizat că solicită despăgubiri pentru terenul care nu îi putea fi restituit.
17. Prin mai multe adrese datate 19, 20 şi 30
octombrie 2000, reclamantul a fost informat de autorităţi şi de întreprinderea
M. că nu fusese adoptată nicio prevedere legală care să precizeze modalităţile
şi mijloacele prin care trebuia să se facă despăgubirea prevăzută de Legea nr.
1/2000 şi că, prin urmare, nu îi putea fi acordată nicio despăgubire.
18. La intervale regulate de timp, reclamantul s-a
adresat Prefecturii Gorj, solicitând să îi fie plătite despăgubirile menţionate
în Legea nr. 1/2000. Prin adresele din 6 martie, 31 august, 10 şi 12 septembrie
2001 şi 30 ianuarie 2002, prefectul judeţului Gorj i-a comunicat că, în lipsa
dispoziţiilor de aplicare a Legii nr. 1/2000, nu îi putea fi plătită nicio
despăgubire, dar l-a asigurat că aceste prevederi urmau să fie adoptate foarte
curând de către Guvern.
19. Prin adresele din 31 august şi 10 septembrie 2001,
prefectul a confirmat creanţa reclamantului pentru un teren în suprafaţă totală
de 16,63 ha şi i-a recomandat să îşi înscrie creanţa pe care o avea împotriva
statului în tabelul menţionat în regulamentul de aplicare a Legii nr. 18/1991,
cu modificările sale ulterioare.
20. Reclamantul s-a conformat. Prin două decizii
administrative din 5 aprilie şi 17 mai 2002, comisia judeţeană pentru aplicarea
Legii nr. 18/1991 a validat înscrierea creanţelor datorate de stat
reclamantului pentru cele două parcele în suprafaţă de 10,42 ha şi, respectiv,
6,21 ha, în tabelul creanţelor întocmit conform Legii nr. 1/2000.
C. Cererile de executare a creanţelor reclamantului
împotriva statului
21. Deoarece nu primise
încă nicio despăgubire, reclamantul a continuat să trimită memorii
autorităţilor, solicitând plata creanţelor care îi erau datorate pentru terenul
nerestituit, în suprafaţă totală de 16,63 ha.
22. Aceste memorii au fost adresate Prefecturii
Judeţului Gorj, care l-a informat pe reclamant prin adresele din 24 ianuarie,
31 martie, 2 aprilie, 16 mai, 12 septembrie şi 29 octombrie 2003 despre
clasarea cererilor sale, având în vedere caracterul lor repetitiv.
23. La 10 decembrie 2003 şi 27 ianuarie 2004,
Ministerul Administraţiei Publice i-a transmis un răspuns similar.
24. La 15 august 2003, Ministerul Finanţelor l-a
informat pe reclamant că Legea nr. 389/2002 prelungise până la data de 30 iunie
2004 termenul de punere în aplicare a Legii nr. 1/2000.
25. într-o cerere adresată prefectului judeţului Gorj
la data de 20 octombrie 2004, reclamantul a solicitat să i se acorde suma de
1.000 euro pe hectar de teren nerestituit, despăgubiri pentru perioada în care
nu a putut beneficia de teren, începând cu intrarea în vigoare a Legii nr.
1/2000, actualizarea acestor sume ţinându-se cont de nivelul inflaţiei din
perioada 2000- 2004, care s-a ridicat, conform Institutului Naţional de
Statistică, la 262,7%, precum şi daune morale.
Cu această ocazie, el s-a plâns de metoda de calcul a
valorii terenurilor, stabilită prin Hotărârea Guvernului nr. 1.546/2004 pentru
aprobarea Normelor metodologice privind modul de stabilire a valorii terenurilor
arabile şi a celor forestiere, sursele financiare şi modalităţile de plată
către foştii proprietari, de aplicare a art. 40 din Legea nr. 1/2000, care avea
ca rezultat diminuarea drastică a valorii terenurilor, deoarece avea ca bază
preţul cerealelor la bursa din Chicago, în loc să ţină cont de preţurile
practicate în cadrul Uniunii Europene. El a concluzionat că preţul terenului
său, evaluat de autorităţi la suma de 391 euro pe hectar, nu era un preţ
serios.
26. Astfel cum reiese dintr-o adresă depusă de Guvern
la data de 21 martie 2007, Prefectura Gorj l-a informat pe acesta la 12 martie
2007 că fosta întreprindere M., redenumita ulterior Societatea Naţională a
Lignitului Oltenia (SNLO), efectua lucrări pentru a putea reda
circuitului agricol terenuri aflate în administrarea sa. Prin urmare,
reclamantului i se puteau restitui în natură, înainte de sfârşitul anului 2007,
terenurile la care avea dreptul, astfel încât creanţele pe care acesta le avea
împotriva statului nu mai erau exigibile.
27. In prezent, terenul nu a fost încă restituit.
Nici reclamantul, decedat la data de 1 iulie 2006, nici fiul său, moştenitor
unic, nu au primit vreo sumă cu titlu de despăgubire.
II. Dreptul şi practica interne pertinente A.
Constituţia
28. Prevederile
relevante din Constituţia României sunt următoarele:
ARTICOLUL 1
Statul român
„[...]
(5) In România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei
sale şi a legilor este obligatorie."
ARTICOLUL 44 Dreptul de proprietate privată
"[...]
(3) Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză
de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă
despăgubire.
[...]
(5) Pentru lucrări de interes general, autoritatea
publică poate folosi subsolul oricărei proprietăţi imobiliare, cu obligaţia de
a despăgubi proprietarul pentru daunele aduse solului, plantaţiilor sau
construcţiilor, precum şi pentru alte daune imputabile autorităţii.
(6) Despăgubirile prevăzute în alineatele (3) şi (5)
se stabilesc de comun acord cu proprietarul sau, în caz de divergenţă, prin
justiţie."
ARTICOLUL 52
Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică
„(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un
interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin
nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină
recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si
repararea pagubei.
[...]"
ARTICOLUL 108
Actele Guvernului
„(1) Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe.
(2) Hotărârile se emit pentru organizarea executării
legilor.
(3) Ordonanţele se emit în temeiul unei legi speciale
de abilitare, în limitele si în condiţiile prevăzute de aceasta.
ARTICOLUL 115
Delegarea legislativă
„(1) Parlamentul poate adopta o lege specială de
abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul
legilor organice.
(2) Legea de abilitare va stabili, în mod obligatoriu,
domeniul şi data până la care se pot emite ordonanţe.
(3) Dacă legea de abilitare o cere, ordonanţele se
supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la
împlinirea termenului de abilitare. Nerespectarea termenului atrage încetarea
efectelor ordonanţei.
[...]
(7) Ordonanţele cu care Parlamentul a fost sesizat se
aprobă sau se resping printr-o lege în care vor fi cuprinse şi ordonanţele ale
căror efecte au încetat potrivit alineatului (3).
B. Prevederile legale relevante care abilitează
Guvernul să emită ordonanţe de urgenţă
29. In 2007,
Parlamentul s-a reunit în două sesiuni, 5 februarie-28 iunie şi 3 septembrie-20
decembrie 2007. In afara acestor sesiuni, Guvernul a fost abilitat să emită
ordonanţe astfel: pentru perioada 1 ianuarie-5 februarie 2007, prin Legea nr.
502/2006, şi pentru perioada 26 iulie-3 septembrie 2007, prin Legea nr.
266/2007.
C. Prevederile privind dreptul la restituirea
terenurilor agricole
30. După căderea
regimului comunist, în decembrie 1989, au fost adoptate mai multe legi privind
retrocedarea bunurilor imobile confiscate sau naţionalizate în perioada 6 martie
1945- 22 decembrie 1989.
Dreptul la restituirea terenurilor a fost stabilit prin
Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, intrată în vigoare la data de 20
februarie 1991. Astfel, foştilor proprietari de terenuri trecute în
proprietatea statului sau a cooperativelor agricole li s-a acordat dreptul la
restituire în limita a 10 ha, iar în caz de nerestituire în natură a terenului
respectiv, acordarea în proprietate a unui teren echivalent având aceeaşi
suprafaţă. Decizia de restituire trebuia luată, la cererea beneficiarului, de
către o comisie locală de pe lângă primăria locului de restituire şi, în caz de
contestaţie, de către o comisie judeţeană de pe lângă prefectură. In caz de
contestaţie a deciziei comisiei judeţene, instanţele erau competente să soluţioneze
litigiile rezultate din aplicarea acestei legi.
31. Legea nr. 18/1991 a fost modificată până în prezent
prin mai mult de 70 de acte normative. Astfel, au fost modificate de mai multe
ori atât întinderea dreptului la retrocedare, care a crescut de o manieră
continuă, ajungând la suprafaţa de 50 ha pentru o persoană fizică, cât şi
procedurile de retrocedare: termenele de depunere a cererilor, procedura de
analiză a cererii, procedura de acordare a titlurilor de proprietate,
organismele competente pentru restituirea proprietăţilor, compunerea şi
funcţionarea lor, stabilirea despăgubirii în caz de nerestituire şi organismele
competente în această privinţă etc. Toate aceste schimbări au avut o aplicare
imediată, afectând astfel soarta cererilor deja depuse, dar nesoluţionate.
32. Au fost operate modificări esenţiale în luna
octombrie 1997 prin Legea nr. 169/1997, în luna ianuarie 2000 prin Legea nr.
1/2000 şi în luna iulie 2005 prin Legea nr. 247/2005.
33. Legea nr. 169/1997 din 27 octombrie 1997 a stabilit
dreptul la restituire pentru 50 ha de teren pentru o persoană fizică,
restituirea trebuind să se facă fie pe vechiul amplasament, fie în altă parte,
în funcţie de disponibilităţile comunei. Celor cărora li se restituiseră deja
suprafeţe de până la 10 ha în temeiul Legii nr. 18/1991 li s-a acordat un nou
termen pentru a solicita diferenţa de până la 50 ha.
34. Legea nr. 1/2000 din 11 ianuarie 2000, intrată în
vigoare la data de 15 ianuarie 2000, a dispus acordarea unei despăgubiri în caz
de imposibilitate a restituirii integrale în natură. Mai mult, a fost acordat
un nou termen persoanelor care nu au formulat nicio cerere de restituire pentru
diferenţa peste 10 ha în temeiul Legii nr. 169/1997. Prevederile relevante ale
acestei legi sunt următoarele:
ARTICOLUL 3
„[...]
(3) In situaţia în care nu se poate face reconstituirea
dreptului de proprietate integral [...] se vor acorda despăgubiri pentru
diferenţa de teren neretrocedat.
(4) Despăgubirile se vor acorda începând cu suprafeţele
cele mai mici care nu pot fi retrocedate.
ARTICOLUL 4
„(1) Pentru terenurile (...) foste proprietăţi ale
persoanelor fizice, care au trecut în proprietatea statului în mod abuziv şi se
găsesc incluse în diverse amenajări hidrotehnice, de hidroamelioraţii sau de
altă natură, se restituie, în condiţiile legii, foştilor proprietari sau
moştenitorilor acestora suprafeţe echivalente constituite din rezerva existentă
la comisiile locale, iar în situaţia în care aceste suprafeţe sunt
insuficiente, din domeniul privat al statului, din aceeaşi localitate. In
localităţile în care compensarea nu este posibilă se vor acorda despăgubiri
foştilor proprietari sau moştenitorilor acestora, în condiţiile legii.
ARTICOLUL 40
„Pentru toate terenurile agricole şi forestiere
solicitate prin cereri întemeiate, aprobate de organele competente,
înregistrate în termenele şi cu procedura prevăzute de Legea nr. 18/1991,
modificată şi completată prin Legea nr. 169/1997, care nu au putut fi
retrocedate (...), Guvernul va stabili prin hotărâre modul de evaluare a
terenurilor, sursele financiare şi modalităţile de plată către foştii
proprietari, în termen de 45 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei
legi."
35. In pofida prevederilor art. 40 din Legea nr.
1/2000, nu a fost adoptată nicio hotărâre în termen de 45 de zile din momentul
intrării în vigoare a acestei legi, la data de 15 ianuarie 2000.
36. Regulamentul de aplicare a Legii nr. 18/1991 a
fost modificat prima oară la data de 17 martie 2000, având în vedere
prevederile Legii nr. 1/2000. Afost introdus un tabel al creanţelor împotriva
statului, rezultate din legile privind retrocedările, în care autorităţile
trebuiau să înscrie numele beneficiarilor unei decizii de retrocedare care nu
poate fi executată, precum şi valoarea despăgubirilor datorate pentru terenul
nerestituit. Regulamentul a fost modificat de mai multe ori, printre altele în
decembrie 2001 şi în august 2005.
37. Mai multe acte normative adoptate în perioada
august 2000-iunie 2002 au prelungit până în iulie 2004 termenul acordat
Guvernului pentru finanţarea retrocedărilor şi a despăgubirilor
acordate în conformitate cu Legea nr. 18/1991 privind retrocedările.
La data de 23 septembrie 2004, Guvernul a adoptat
Hotărârea Guvernului nr. 1.546/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice
privind modul de stabilire a valorii terenurilor arabile şi a celor forestiere,
sursele financiare şi modalităţile de plată către foştii proprietari, care
stabilea normele de aplicare a art. 40 din Legea nr. 1/2000. Intrată în vigoare
în luna octombrie 2004, această hotărâre stabilea metoda de evaluare a
terenurilor în scopul acordării de despăgubiri în temeiul legilor privind
retrocedările de terenuri agricole. Conform art. 2 din această hotărâre, sumele
necesare pentru plata de despăgubiri trebuiau transferate în fiecare an din
bugetul de stat judeţelor.
38. La data de 19 iulie 2005 a fost adoptată Legea
nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi
unele măsuri adiacente, care a modificat în mod substanţial Legea nr. 18/1991.
Astfel, proprietarilor Ie-a fost acordat un nou termen pentru a formula cereri
suplimentare pentru suprafeţele nerestituite în temeiul Legii nr. 18/1991,
procedura de analiză a cererilor a fost modificată şi au fost înfiinţate noi
organisme competente în vederea analizării cererilor şi acordării titlurilor de
proprietate şi a despăgubirilor.
In titlul VII, legea stabilea principiul conform căruia
despăgubirea datorată trebuia să fie „justă şi echitabilă, în raport cu
practica jurisdicţională internă şi internaţională având ca obiect cauze prin
care s-au stabilit despăgubiri pentru imobile preluate în mod abuziv de statul
român" [art. 4 lit. a)], în lipsa oricărui plafon care să limiteze aceste
despăgubiri [art. 4 lit. b)].
De asemenea, legea definea sursele din care urmau să
fie finanţate plăţile despăgubirilor, procedurile de urmat pentru stabilirea
sumei şi pentru plata efectivă a despăgubirilor. Rolul decizional al comisiei
judeţene pentru aplicarea Legii nr. 18/1991, competentă în ultimă instanţă a
pronunţa decizii de retrocedare şi de acordare a despăgubirilor (a se vedea
paragraful 30 de mai sus), a fost anulat. Comisiilor judeţene li s-a acordat
numai un rol de transmitere a cererii beneficiarului la Comisia centrală pentru
stabilirea despăgubirilor (Comisia centrală), care trebuia înfiinţată.
Acestei comisii, în cadrul căreia a fost înfiinţată Autoritatea Naţională
pentru Restituirea Proprietăţilor (ANRP), i s-a acordat competenţa de a
valida sumele finale de plată şi de a emite titluri de proprietate sau de
plată, la propunerea unor „evaluatori desemnaţi" pentru a stabili valoarea
bunurilor (art. 16).
In vederea plăţii despăgubirilor acordate de Comisia
centrală în baza legilor privind retrocedările, a fost înfiinţat un organism de
plasament colectiv de valori mobiliare, numit Fondul Proprietatea.
Art. 12 alin. (4) din Legea nr. 247/2005 prevedea ca
Fondul Proprietatea să adopte, în cel mult 30 de zile de la înfiinţarea sa,
măsurile necesare în vederea cotării la Bursă a acţiunilor sale, pentru ca
beneficiarii deciziilor de despăgubire emise în baza legilor privind
retrocedările să poată să le vândă şi să încaseze preţul în orice moment.
39. La data de 15 septembrie 2005, Guvernul a adoptat
regulamentul de aplicare a Legii nr. 247/2005.
40. Fondul Proprietatea a fost înfiinţat în luna
decembrie 2005, capitalul său fiind constituit în majoritate din active ale
statului în diferite întreprinderi. Până în prezent, acţiunile Fondului
Proprietatea nu au fost cotate la Bursă.
41. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 136/2006 din
22 decembrie 2006 pentru completarea Legii nr. 263/2006 privind aprobarea
Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 209/2005 pentru modificarea şi
completarea unor acte normative în domeniul proprietăţii sublinia în expunerea
sa de motive în special că „Autoritatea Naţională pentru Restituirea
Proprietăţilor, prin Corpul de Control, constată că în teritoriu se întâmpină
dificultăţi în aplicarea legislaţiei, ceea ce periclitează punerea în posesie a
proprietarilor de drept şi îndeplinirea obligaţiilor ce revin statului român în
angajamentele internaţionale asumate [...]", şi a hotărât, pentru a
asigura egalitatea între toate persoanele, alese sau numite, ce ocupă o funcţie
de demnitate publică, din administraţia publică centrală sau locală, implicate
în mod direct în aplicarea actelor normative în materie de restituire, să le
acorde, în regim de urgenţă, un spor lunar de dificultate de până la 50% din
indemnizaţia corespunzătoare funcţiei respective sau din salariul de încadrare.
42. Din luna iulie 2005, Legea nr. 247/2005 a fost
modificată de mai mult de 10 ori, atât în ceea ce priveşte funcţionarea şi
finanţarea Fondului Proprietatea, cât şi cu privire la modalităţile de calcul
şi procedurile de acordare a despăgubirilor.
43. La data de 28 iunie 2007, Guvernul a adoptat
Ordonanţa de urgenţă nr. 81/2007 pentru accelerarea procedurii de acordare a
despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv, care a operat o
modificare importantă a organizării şi funcţionării Fondului Proprietatea.
Printre altele, această ordonanţă a acordat beneficiarilor de decizii de
despăgubire în acţiuni la Fondul Proprietatea posibilitatea de a primi o parte
din cuantumul sumei sub formă de despăgubire bănească.
Adoptată fără aprobarea Parlamentului sub forma unei
legi de abilitare, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 81/2007 nu a fost
aprobată de Parlament conform procedurii prevăzute la art. 115 § 7 din
Constituţie (a se vedea mai sus paragraful 28).
44. La 6 februarie 2008, Guvernul a modificat
regulamentul de aplicare a Legii nr. 247/2005 pentru a ţine cont de
modificările aduse de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 81/2007.
45. Conform unei informări transmise de Guvern Curţii,
până la data de 7 decembrie 2007 Comisia centrală eliberase 5.188 de titluri de
despăgubire, dintre care 506 au fost executate efectiv de ANRP.
46. In lipsa unor statistici globale oficiale,
organizaţia neguvernamentală „Societatea Academică din România" a efectuat
un studiu asupra situaţiei cererilor de retrocedare, pe care l-a publicat în
septembrie 2008. Potrivit acestui raport, mai mult de 200.000 de cereri de
retrocedare fuseseră depuse la nivelul întregii ţări, dintre care numai 46.000
fuseseră transmise, până la data raportului, de către autorităţile locale la
ANRP. Aceasta acordase despăgubiri către 3.620 de persoane. Raportul a scos în
evidenţă faptul că peste 30.000 de dosare referitoare la legile privind
retrocedările se aflau pe rolul instanţelor din municipiul Bucureşti.
D. Jurisprudenţa internă în materie de retrocedări
47. Până în septembrie
2004, ţinând cont de numărul tot mai mare de cereri formulate de beneficiarii
unei decizii de retrocedare în natură care nu putea fi executată şi având în
vedere lipsa unei hotărâri care să stabilească modul de calcul al valorii
terenurilor, mai multe instanţe judecătoreşti au stabilit valoarea
despăgubirilor care trebuiau plătite, bazându-se pe expertize şi aplicând prin
analogie prevederi în materie de expropriere. Ele au dispus ca autorităţile să
plătească despăgubirile astfel stabilite.
Unele dintre aceste hotărâri judecătoreşti au fost
desfiinţate de instanţele superioare, care au statuat că, în lipsa unei
hotărâri a Guvernului, instanţele nu erau competente să procedeze la evaluarea
bunurilor care trebuiau restituite.
48. Printr-o decizie din 4 aprilie 2006, Inalta Curte
de Casaţie şi Justiţie a statuat că, în lipsa unui răspuns din partea
autorităţilor administrative, stabilirea de către instanţe, după ce au dispus
efectuarea unei expertize, a valorii despăgubirilor datorate era conformă cu
Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod
abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, care le acordase
instanţelor competenţa exclusivă de a soluţiona litigiile rezultate din
aplicarea acestui act normativ. Mai mult, acest lucru permitea „sancţionarea
lipsei de diligentă a instituţiilor abilitate să rezolve notificarea".
In opinia Inaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, o
astfel de interpretare se justifică având în vedere responsabilitatea acordată
instanţelor judecătoreşti, instituită de procedura specială, şi este dedusă
„din voinţa legiuitorului, care a dorit o rezolvare rapidă care să elimine cât
mai curând posibil echivocul situaţiilor juridice incerte şi să repare
prejudiciile cauzate de măsurile abuzive ale statului comunist" (Decizia
nr. 3.541/2006).
49. Totuşi, printr-un reviriment parţial al
jurisprudenţei, Inalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat într-o Decizie
din 9 martie 2007 că instanţele nu sunt competente să stabilească valoarea
despăgubirilor care urmau să le fie plătite beneficiarilor unei decizii de
retrocedare. Instanţa supremă a statuat că această regulă nu comportă decât o
singură excepţie: situaţia în care beneficiarii obţinuseră, anterior intrării
în vigoare a Legii nr. 247/2005, o dispoziţie administrativă ce stabileşte
cuantumul despăgubirilor, aceştia având posibilitatea de a o contesta în faţa
unei instanţe, care este competentă să modifice cuantumul şi să stabilească ea
însăşi valoarea despăgubirilor datorate (Decizia nr. 2.230/2007 din'9 martie
2007).
Pe de altă parte, Inalta Curte de Casaţie şi Justiţie a
statuat că o decizie administrativă care stabileşte valoarea despăgubirilor
datorate nu este executorie, întrucât trebuia transmisă Comisiei centrale (a se
vedea mai sus paragraful 37), singura autoritate competentă să valideze
cuantumul despăgubirilor şi să emită titlurile de plată (Decizia nr. 1.685 din
21 februarie 2007).
Cu toate acestea, câteva luni mai târziu, Curtea de
Apel Constanţa a făcut trimitere la jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor
Omului şi a constatat că statul român nu îşi îndeplinise obligaţia pozitivă de
a reacţiona în timp util şi de o manieră coerentă în raport cu problema de
interes general a retrocedării bunurilor trecute în patrimoniul statului prin
efectul decretelor de naţionalizare. Ea a statuat, prin urmare, că atunci când
restituirea în natură a unui imobil nu era posibilă în temeiul Legii nr.
10/2001 statul trebuia să acorde despăgubiri beneficiarului dreptului de
restituire, acoperindu-i integral prejudiciul suferit. Pe cale de consecinţă,
ea a dispus ca statul să îi plătească beneficiarului dreptului de restituire
preţul bunului la valoarea de piaţă (Decizia nr. 520/C din 3 decembrie 2007).
III. Textele Consiliului Europei
50. In Rezoluţia sa
R(2004)3 privind hotărârile care ridică o problemă structurală subsecventă,
adoptată la 12 mai 2004, Comitetul Miniştrilor a arătat următoarele:
„Comitetul de Miniştri, în temeiul art. 15.b din
Statutul Consiliului Europei,
considerând că scopul Consiliului Europei este de a
realiza o mai mare apropiere între membrii săi şi că unul dintre mijloacele
cele mai importante pentru a atinge acest obiectiv este apărarea şi dezvoltarea
drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale,
reafirmându-şi convingerea potrivit căreia Convenţia
pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale
(denumită în continuare Convenţia) trebuie să
rămână principalul punct de referinţă în domeniul protecţiei drepturilor omului
în Europa şi reamintind angajamentul său de a lua măsuri pentru a asigura
eficienţa pe termen lung a sistemului de control instituit prin Convenţie,
reamintind caracterul subsidiar al mecanismului de
control instituit prin Convenţie, care presupune, conform art. 1, ca drepturile
şi libertăţile garantate de Convenţie să fie protejate mai întâi prin dreptul
intern şi aplicate de autorităţile naţionale,
exprimându-şi satisfacţia în această privinţă pentru
faptul că astăzi Convenţia face parte din ordinea juridică internă a tuturor
statelor membre,
reamintind că, în virtutea art. 46 din Convenţie,
înaltele părţi contractante se angajează să respecte hotărârile definitive ale
Curţii Europene a Drepturilor Omului (denumită în continuare Curtea) în
litigiile în care sunt părţi şi că hotărârea definitivă a Curţii este transmisă
Comitetului Miniştrilor care supraveghează punerea sa în executare,
subliniind interesul de a ajuta statul în cauză să
identifice problemele subsecvente şi măsurile necesare pentru punerea în
executare,
considerând că punerea în aplicare a hotărârilor ar fi
uşurată dacă existenţa unei probleme sistemice ar fi deja identificată în
hotărârea Curţii,
păstrând spiritul observaţiilor făcute asupra acestei
probleme de către însăşi Curtea cu ocazia sesiunii Comitetului Miniştrilor din
7 noiembrie 2002,
invită Curtea:
I. în măsura posibilităţilor, să identifice în
hotărârile în care constată o încălcare a Convenţiei ceea ce, în opinia sa,
ridică o problemă structurală subsecventă şi originea acestei probleme, în
special atunci când ea este susceptibilă a da naştere unor numeroase cereri,
astfel încât să ajute statele să găsească soluţia potrivită şi Consiliul
Miniştrilor să supravegheze executarea hotărârilor;
II. să semnaleze în special orice hotărâre care
cuprinde indicaţii cu privire la existenţa unei probleme structurale şi
originea acestei probleme, nu numai statului în cauză şi Comitetului
Miniştrilor, ci şi Adunării Parlamentare, secretarului general al Consiliului
Europei şi comisarului pentru drepturile omului din cadrul Consiliului Europei,
şi să semnaleze într-un mod adecvat aceste hotărâri în baza de date a
Curţii."
51. Recomandarea Comitetului Miniştrilor Rec(2004)6
privind îmbunătăţirea căilor de recurs interne, adoptată la data de 12 mai
2004, are următorul conţinut:
„Comitetul Miniştrilor, în temeiul art. 15.b din
Statutul Consiliului Europei,
considerând că scopul Consiliului Europei este de a
realiza o mai mare apropiere între membrii săi şi că unul dintre mijloacele
cele mai importante pentru a atinge acest obiectiv este apărarea şi dezvoltarea
drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale,
reafirmându-şi convingerea potrivit căreia Convenţia
pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (denumită în
continuare Convenţia) trebuie să rămână principalul punct de referinţă
în domeniul protecţiei drepturilor omului în Europa şi reamintind angajamentul
său de a lua măsuri pentru a asigura eficienţa pe termen lung a sistemului de
control instituit prin Convenţie,
reamintind caracterul subsidiar al mecanismului de
control instituit prin Convenţie, care presupune, conform art. 1, ca drepturile
şi libertăţile garantate prin Convenţie să fie protejate mai întâi prin dreptul
intern şi aplicate de autorităţile naţionale,
exprimându-şi satisfacţia în această privinţă pentru
faptul că astăzi Convenţia face parte din ordinea juridică internă a tuturor
statelor membre,
subliniind că, astfel cum prevede art. 13 din
Convenţie, statele membre s-au angajat ca orice persoană care poate pretinde,
de o manieră justificată, o încălcare a drepturilor şi libertăţilor sale
consacrate în Convenţie să aibă dreptul la o cale de recurs eficientă în faţa
unei instanţe naţionale,
reamintind că, dincolo de obligaţia de a asigura
existenţa unor astfel de căi de recurs eficiente în sensul jurisprudenţei
Curţii Europene a Drepturilor Omului (denumită în continuare Curtea), statele
au obligaţia generală de a remedia problemele care stau la baza încălcărilor
constatate,
subliniind că este de datoria statelor membre să ia
măsuri în vederea asigurării eficienţei în drept şi în practică a căilor de
recurs interne şi pentru ca acestea să fie susceptibile să conducă la o
hotărâre care să vizeze temeinicia cererii şi la un remediu adecvat al oricărei
încălcări constatate,
luând notă de faptul că natura şi numărul cererilor
aduse în faţa Curţii şi hotărârile pe care aceasta le pronunţă demonstrează mai
mult ca oricând necesitatea ca statele membre să se asigure de o manieră
eficace şi conformă normelor în vigoare că aceste căi de atac există în orice
situaţie, în special în cazul duratei excesive a procedurilor jurisdicţionale,
apreciind că disponibilitatea căilor de recurs interne
eficiente pentru toate afirmaţiile justificabile referitoare la încălcări ale
Convenţiei ar trebui să permită reducerea volumului de muncă al Curţii,
datorită, pe de o parte, reducerii numărului de cauze care îi parvin şi, pe de
altă parte, faptului că tratarea circumstanţială a cauzelor pe plan naţional
este capabilă să simplifice analiza lor ulterioară de către Curte,
subliniind faptul că îmbunătăţirea căilor de recurs la
nivel naţional, în special cu privire la cauzele repetitive, ar trebui să
contribuie la reducerea volumului de muncă al Curţii,
recomandă statelor membre, ţinând cont de exemplele de
bună practică din anexă:
I. să se asigure, printr-o urmărire constantă, în
lumina jurisprudenţei Curţii, că există căi de recurs interne pentru orice
persoană care pretinde într-un mod justificabil o încălcare a Convenţiei şi că
aceste căi de recurs sunt efective, în măsura în care sunt susceptibile să
conducă la o hotărâre care să vizeze temeinicia cererii şi la un remediu
adecvat al oricărei încălcări constatate;
II. să reanalizeze, în urma hotărârilor Curţii care constată
nereguli structurale sau generale în dreptul sau practica statului, caracterul
efectiv al căilor de recurs interne existente şi, dacă este cazul, să
implementeze căi de recurs efective pentru a evita aducerea în faţa Curţii a
unor cauze repetitive;
III. să acorde o atenţie deosebită, în cadrul pct. I şi
II de mai sus, existenţei unor căi de recurs efective în cazul în care se
pretinde într-un mod justificabil durata excesivă a procedurilor
jurisdicţionale.
Il însărcinează pe secretarul general al Consiliului
Europei să utilizeze mijloacele necesare pentru a putea acorda asistenţa
adecvată statelor membre, pentru a le ajuta să pună în aplicare prezenta
recomandare."
ÎN DREPT
I. Asupra pretinsei încălcări a art. 1 din
Protocolul nr. 1 la Convenţie
52. Reclamantul se
plânge de faptul că până în prezent nu s-a putut bucura de dreptul la
despăgubire, astfel cum a fost recunoscut prin cele două decizii din 5 aprilie
şi 17 mai 2002 ale
Comisiei judeţene pentru aplicarea Legii nr. 18/1991,
cu încălcarea dreptului său la respectarea bunurilor. Acesta invocă art. 1 din
Protocolul nr. 1 la Convenţie, care prevede următoarele:
„Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la
respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât
pentru cauză de utilitate publică şi în condiţiile prevăzute de lege şi de
principiile generale ale dreptului internaţional.
Dispoziţiile precedente nu aduc atingere dreptului
statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa
folosinţa bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata
impozitelor ori a altor contribuţii sau a amenzilor."
53. Guvernul se opune acestor susţineri.
A. Asupra admisibilităţii
54. Curtea constată că
acest capăt de cerere nu este vădit neîntemeiat în sensul art. 35 § 3 din
Convenţie. De asemenea, Curtea observă că nu este afectat de niciun alt motiv
de inadmisibilitate. Prin urmare, trebuie declarat admisibil.
B. Asupra fondului
1. Argumentele părţilor
55. Reclamantul
consideră că, în general, statul român a încălcat de două ori dreptul la
respectarea bunurilor beneficiarilor legilor privind retrocedările: în primul
rând, prin faptul că a schimbat în mod repetat procedurile stabilite de aceste
legi şi, în al doilea rând, prin faptul că a omis să adopte cu celeritate
regulamente de aplicare, drept care părţile interesate nu au putut să intre în
posesia bunurilor lor sau să încaseze despăgubiri o perioadă îndelungată.
Potrivit afirmaţiilor reclamantului, dreptul său la
restituire sau despăgubire este un drept patrimonial protejat de art. 1 din
Protocolul nr. 1, deoarece dreptul său de creanţă împotriva statului a fost
recunoscut fără echivoc de toate autorităţile.
Din momentul în care statul a stabilit condiţiile care
trebuiau întrunite pentru a beneficia de dreptul la retrocedare ar fi trebuit
adoptate rapid reguli care să permită exercitarea acestui drept, In caz
contrar, el ar fi trebuit să fie autorizat fie să negocieze valoarea
despăgubirilor în schimbul terenului său, fie să obţină aceste despăgubiri pe
cale judiciară. Or, pe lângă faptul că modificările repetate ale procedurilor
de stabilire şi acordare a despăgubirilor au afectat în mod substanţial dreptul
său, transformându-l într-un drept iluzoriu, în plus, aceste proceduri au
încălcat regulile cu caracter general cuprinse în art. 44 şi 52 din
Constituţie.
In ultimul rând, reclamantul arată că, până în prezent,
nu a încasat vreo despăgubire în schimbul terenului său şi nici nu a putut să
obţină vreo despăgubire care să acopere prejudiciul ce rezultă din
imposibilitatea de a-şi exercita dreptul la restituirea proprietăţii din anul
2000 până astăzi.
56. Guvernul nu contestă faptul că dreptul
reclamantului la o despăgubire îşi are originea în deciziile administrative din
5 aprilie şi 17 mai 2002. Cu toate acestea, valoarea despăgubirilor ar fi
trebuit să fie stabilită prin măsuri de aplicare a legilor privind restituirea
proprietăţilor, pe care Guvernul s-a angajat să le adopte cel târziu la data de
30 iunie 2004. Aceste măsuri au fost în cele din urmă adoptate prin Hotărârea
Guvernului nr. 1.546/2004. Pe cale de consecinţă, Guvernul apreciază că
interesul patrimonial de care dispunea reclamantul nu putea fi executoriu
înainte de adoptarea acestei ultime hotărâri. Mai mult decât atât, întrucât
nici valoarea despăgubirii şi nici data la care trebuia efectuată plata nu au
fost stabilite în cazul reclamantului, creanţa acestuia nu este nici exigibilă,
nici certă în sensul legii interne şi, prin urmare, nu constituie un bun în
sensul art. 1 din Protocolul nr. 1.
57. Guvernul consideră că prezenta cauză nu poate fi
comparată cu Cauza Broniowski împotriva Poloniei ([MC], nr. 31.443/96,
CEDO 2004-V), deoarece, contrar autorităţilor poloneze, care, prin atitudinea
lor, au impus limitări succesive ale dreptului reclamantului de a beneficia de
o creanţă împotriva statului, transformându-l astfel într-un drept iluzoriu şi
afectându-i însăşi substanţa, autorităţile române şi-au îndeplinit obligaţia de
a crea un cadru legislativ pentru punerea în aplicare a dreptului reclamantului
de a încasa despăgubirile. Mai mult, toate actele normative adoptate în
aplicarea art. 40 din Legea nr. 1/2000 stabilesc o metodă obiectivă de calcul
al despăgubirilor, bazându-se pe practica economică la nivel internaţional, şi
anume preţul mediu al cerealelor la bursa din Chicago. Prin urmare, nivelul
despăgubirilor astfel fixate poate fi considerat rezonabil.
In orice caz, Guvernul consideră că întârzierea în
stabilirea despăgubirilor pe care reclamantul este îndreptăţit să le primească
este justificată, aşadar „necesară într-o societate democratică", din
cauza dificultăţii reorganizării agriculturii în urma legilor privind
retrocedările, reorganizare în care au fost implicate mai multe ministere:
Ministerul Internelor şi Administraţiei, Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi
Dezvoltării Rurale, precum şi Ministerul Finanţelor Publice.
In esenţă, Guvernul apreciază că reclamantul nu s-a
aflat niciodată într-o stare de incertitudine în ceea ce priveşte dreptul său,
care nu a devenit niciodată iluzoriu sau lipsit de orice conţinut.
2. Aprecierea Curţii
A. Asupra existenţei unei ingerinţe în dreptul la
respectarea „bunurilor" reclamantului
58. Curtea reaminteşte
că, în conformitate cu jurisprudenţa sa, un reclamant nu poate susţine o
încălcare a art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie decât în măsura în care
deciziile pe care le contestă se referă la „bunurile" sale în sensul
acestei prevederi. Noţiunea de „bunuri" poate cuprinde atât „bunuri
actuale", cât şi valori patrimoniale inclusiv, în anumite situaţii bine
stabilite, creanţe al căror titular demonstrează că acestea au o bază
suficientă în dreptul intern şi în virtutea cărora reclamantul poate pretinde
că are cel puţin o „speranţă legitimă" să obţină exercitarea efectivă a
unui drept de proprietate (a se vedea Draon împotriva Franţei [MC], nr.
1.513/03, § 65, CEDO 2005-IX).
De asemenea, Curtea a mai afirmat că speranţa de a
obţine recunoaşterea subzistenţei unui fost drept de proprietate ce s-a aflat o
perioadă lungă de timp în imposibilitate de exercitare efectivă nu poate fi
considerată un bun în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1. De acelaşi regim
beneficiază şi o creanţă condiţională care se stinge prin nerealizarea
condiţiei (Prinţul Hans-Adam II de Liechtenstein împotriva Germaniei [MC], nr.
42.527/98, § 83, CEDO 2001-VIII).
In schimb, atunci când un stat contractant, după ce a
ratificat Convenţia, inclusiv Protocolul nr. 1, adoptă o legislaţie care
prevede restituirea totală sau parţială a bunurilor confiscate de către unui
regim anterior, o legislaţie similară poate fi considerată ca şi cum ar genera
un nou drept de proprietate protejat de art. 1 din Protocolul nr. 1 în favoarea
persoanelor care întrunesc condiţiile de restituire. Acelaşi principiu se poate
aplica şi în privinţa dispoziţiilor de restituire sau de despăgubire stabilite
în baza unei legislaţii adoptate înainte de ratificarea Convenţiei, dacă
această legislaţie rămâne în vigoare după ratificarea Protocolului nr. 1 (a se
vedea, printre altele, Kopecky împotriva Slovaciei [MC], nr.
44.912/98, paragrafele 35 şi 48- 52, CEDO 2004-IX, Broniowski împotriva
Poloniei' [MC], nr. 31.443/96, § 125, CEDO 2004-V).
In acelaşi context, Curtea a statuat deja că atunci
când principiul restituirii proprietăţilor confiscate în mod abuziv a fost deja
adoptat de către un stat, incertitudinea cu privire la punerea în practică a
acestui principiu, fie ea de ordin legislativ, administrativ sau legat de
practicile aplicate de autorităţi, poate genera, atunci când persistă în timp
şi în lipsa unei reacţii coerente şi rapide din partea statului, o omisiune a
acestuia de a-şi îndeplini obligaţia de a asigura exercitarea efectivă a
dreptului de proprietate garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1 (hotărârea Broniowski
menţionată mai sus, Păduraru împotriva României, nr. 63.252/00,
paragrafele 92 si 112, 1 decembrie 2005).
59. In speţă, reclamantul a fost informat în luna iunie
2000 că cererea sa de restituire formulată în temeiul Legii nr. 1/2000 pentru
un teren în suprafaţă de 16,63 ha a fost admisă. Dreptul reclamantului la
restituire a fost ulterior confirmat în mod constant şi regulat de către
autorităţi, fiind aşadar stabilit cu certitudine în dreptul intern, aşa cum era
şi obligaţia de despăgubire în caz de nerestituire în natură, astfel cum reiese
din deciziile din 5 aprilie şi 17 mai 2002, care validează înscrierea
creanţelor reclamantului pentru întregul teren.
De altfel, acest aspect nu este contestat de Guvern.
In aceste circumstanţe, Curtea consideră că reclamantul
avea un „interes patrimonial" suficient de bine stabilit în dreptul
intern, cert, irevocabil şi exigibil, cu privire la care consideră că intră în
sfera de aplicare a noţiunii de bun în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 la
Convenţie. Prin urmare, nerestituirea terenului până în prezent, în lipsa
acordării oricărei despăgubiri, constituie o ingerinţă în dreptul reclamantului
la respectarea bunurilor sale.
60. Curtea reaminteşte că, în conformitate cu
jurisprudenţa sa constantă, neexecutarea unei hotărâri care recunoaşte un drept
de proprietate constituie o ingerinţă în sensul primei teze a primului alineat
al art. 1 din Protocolul nr. 1, care enunţă principiul general al respectării
proprietăţii (vezi Burdov împotriva Rusiei, nr. 59.498/00, § 40, CEDO
2002-III, Ramadhi şi alţi 5 împotriva Albaniei, nr. 38.222/02,
paragrafele 76-77, 13 noiembrie 2007).
61. Prin urmare, Curtea trebuie să analizeze dacă
ingerinţa denunţată se justifică din perspectiva acestei prevederi.
B. Asupra justificării ingerinţei
62. Art. 1 din
Protocolul nr. 1 prevede înainte de toate şi cu precădere ca o ingerinţă a
autorităţii publice în exercitarea dreptului la respectarea bunurilor să fie
legală. Curtea doreşte să reamintească faptul că supremaţia dreptului, unul
dintre principiile fundamentale într-o societate democratică, este inerentă
tuturor articolelor Convenţiei. Principiul legalităţii presupune şi existenţa
unor norme de drept intern suficient de accesibile, precise şi previzibile în
aplicarea lor (Ex-Regele Greciei şi alţii împotriva Greciei [MC], nr.
25.701/94, § 79 CEDO 2000-XII, (Beyeler împotriva Italiei [MC], nr.
33.202/96, § 109- 110, CEDO 2000-I; Fener Rum Patrikligi împotriva Turciei, nr.
14.340/05, § 70, 8 iulie 2008).
63. Curtea constată că dacă posibilitatea de a transforma
creanţa împotriva statului având ca obiect restituirea într-o creanţă privind
dreptul la despăgubire era clar prevăzută de art. 3 şi 4 din Legea nr. 1/2000
(paragraful 34 de mai sus), situaţia este mai puţin clară pentru neexecutarea
creanţei în despăgubire şi chiar şi mai puţin clară pentru transformarea
acestei creanţe din nou, după 6 ani de neexecutare, într-o creanţă privind
restituirea bunului (paragraful 27 de mai sus).
64. Referitor la creanţa în despăgubire, Curtea
observă, fără să fie nevoie să realizeze o interpretare a dreptului intern,
pentru care judecătorul intern este mai avizat, că executarea sa era
reglementată de Legea nr. 1/2000. Cu toate acestea, această normă a suferit
multe modificări, atât ca număr, cât şi ca amploare (vezi paragrafele 34-44 de
mai sus), încât claritatea şi previzibilitatea impuse de noţiunea de
„legalitate" au fost grav afectate.
65. Astfel, prevederile relevante ale Legii nr. 1/2000
nu definesc cu exactitate momentul în care ia naştere dreptul la despăgubire.
Prin prisma procedurii stabilite de Legea nr. 1/2000 (paragraful 34 de mai sus)
şi în scopul prezentei cauze, Curtea este totuşi pregătită să considere că
creanţa reclamantului s-a născut cel mai devreme în momentul în care a fost
informat despre lipsa unui teren disponibil, adică la data de 6 octombrie 2000,
şi cel mai târziu în momentul validării înscrierii acestei creanţe în registrul
creanţelor, adică la data de 5 aprilie şi, respectiv, 17 mai 2002.
66. In ceea ce priveşte valoarea creanţei, Curtea observă
că aceasta ar fi trebuit menţionată în tabelul creanţelor în momentul validării
sale (paragraful 36 de mai sus). Or, această menţiune nu există în speţă şi
până în prezent statul nici nu a stabilit şi nici nu a achitat creanţa datorată
reclamantului pentru terenul nerestituit. In acest sens, Curtea constată că
termenul legal pentru adoptarea normelor de aplicare a art. 40 din Legea nr.
1/2000 a fost prelungit în mod expres de mai multe ori, până în luna iulie
2004, fără ca el să fie în final respectat, deoarece normele adoptate au intrat
în vigoare abia în luna octombrie. Ulterior, în luna iulie 2005, toate
prevederile referitoare la retrocedări, inclusiv cele privind stabilirea
valorii şi plata despăgubirilor, au fost reformulate prin Legea nr. 247/2005 şi
prin regulamentul său de aplicare, adoptat la data de 15 septembrie 2005
(paragrafele 38-39 de mai sus), care au fost din nou modificate în mod
substanţial prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 81/2007.
67. In ceea ce priveşte transformarea din nou a
creanţei în despăgubire într-o obligaţie în sarcina statului de restituire în
natură (paragraful 27 de mai sus), Curtea observă că Guvernul nu a invocat
nicio prevedere legală care să permită o astfel de modificare, ceea ce apare
aşadar ca fiind total lipsită de temei legal.
68. Aceste considerente ar putea să fie suficiente prin
ele însele pentru a îi permite Curţii să constate că ingerinţa în dreptul
reclamantului la respectarea bunurilor sale nu era „prevăzută de lege". Cu
toate acestea, ea nu consideră necesar să statueze dacă ingerinţa respectivă
era legală în sensul noţiunii de supremaţie a dreptului, având în vedere
concluziile sale de mai jos.
69. Pentru a stabili dacă a fost păstrat un just
echilibru între cerinţele interesului general al comunităţii şi imperativele
apărării dreptului la respectarea bunurilor reclamantului, Curtea este chemată
să analizeze dacă termenul necesar autorităţilor române pentru a îi restitui
reclamantului terenul sau de a îi plăti o despăgubire nu a supus partea interesată
unei sarcini disproporţionate şi excesive. Curtea reiterează faptul că statele
dispun de o marjă largă de apreciere pentru a stabili ceea ce este în interesul
public, mai ales atunci când este vorba de adoptarea şi aplicarea unor măsuri
de reformă economică sau de justiţie socială (hotărârea Ramadhi şi alţi 5 menţionată
mai sus, § 79).
70. In speţă, au trecut mai mult de 8 ani de la
decizia de restituire către reclamant a suprafeţei de 16,63 ha de teren şi mai
mult de 6 ani de la validarea înscrierii creanţei sale împotriva statului, fără
ca acesta să obţină executarea acestor decizii sau cea mai mică despăgubire în
locul terenurilor şi pentru întârzierea în executare. Acţionând astfel,
autorităţile l-au împiedicat pe reclamant să se bucure de bunul la care are
dreptul de mai mulţi ani.
71. Guvernul a oferit ca justificare dificultăţile
legate de organizarea administraţiei, obligată să pună în aplicare legile
privind retrocedările. Cu toate acestea, Curtea constată că dificultăţile de
ordin organizatoric ale autorităţilor competente în implementarea măsurilor
privind retrocedările sunt consecinţa modificărilor repetate pe cale
legislativă ale mecanismului de restituire. Curtea a considerat deja că aceste
modificări au fost inoperante în plan practic şi că au creat un climat de
incertitudine juridică (a se vedea, printre numeroasele hotărâri împotriva
României, Străin şi alţii, nr. 57.001/00, § 56, CEDO 2005-VII, 21 iulie
2005, Păduraru citată anterior, § 98-99; Porteanu, nr. 4.596/03,
§ 34, 16 februarie 2006, Radu, nr. 13.309/03, § 34, 20 iulie 2006).
Curtea profită de această ocazie pentru a arăta că această incertitudine a fost
denunţată de diferite instanţe judecătoreşti române, inclusiv de instanţa
supremă (a se vedea paragrafele 48 şi 49 in fine de mai sus), care au
încercat, fără un succes durabil, să elimine „echivocul situaţiilor juridice
incerte" şi „să sancţioneze lipsa de diligentă din partea autorităţilor
competente".
72. Deoarece Guvernul nu a adus niciun element pentru
a justifica încălcarea dreptului reclamantului, Curtea nu vede niciun motiv să
se abată de la analiza pe care a făcut-o în cauzele menţionate mai sus. Aceasta
nu poate decât să constate că situaţia arătată mai sus rezultă dintr-o
activitate normativă excesivă şi, în final, foarte ineficientă, astfel cum o
demonstrează statisticile publicate în acest sens (paragraful 46 de mai sus).
73. In aceste condiţii, chiar presupunând că Guvernul
ar fi putut demonstra că ingerinţa în dreptul reclamantului era prevăzută de
lege şi servea unei cauze de utilitate publică, Curtea apreciază că justul
echilibru care trebuie păstrat între protecţia proprietăţii reclamantului şi
cerinţele interesului general a fost distrus şi că reclamantul a suportat o
sarcină specială şi exorbitantă. Prin urmare, a avut loc încălcarea art. 1 din
Protocolul nr. 1.
II. Asupra aplicării art. 46 şi 41 din Convenţie A.
Articolul 46 din Convenţie
74. Conform acestei
prevederi:
„1. Inaltele părţi contractante se angajează să se
conformeze hotărârilor definitive ale Curţii în litigiile în care ele sunt
părţi.
2. Hotărârea definitivă a Curţii este transmisă
Comitetului Miniştrilor care supraveghează executarea ei."
75. Curtea constată că încălcarea dreptului
reclamantului, astfel cum este el garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1, îşi
are originea într-o problemă majoră ce rezultă dintr-o disfuncţionalitate a
legislaţiei române şi dintr-o practică administrativă care a afectat şi mai
poate încă afecta în viitor un mare număr de persoane (a se vedea paragraful 46
de mai sus). Obstacolul nejustificat în calea exercitării de către reclamant a
„dreptului său la respectarea bunurilor" nu a fost cauzat de un incident
izolat şi nici nu este imputabil turnurii deosebite pe care au luat-o
evenimentele în cazul său; el rezultă dintr-un cadru legal, reglementar şi
administrativ care s-a dovedit a fi neadecvat, implementat de autorităţi vizând
o categorie determinată de cetăţeni, şi anume beneficiarii măsurilor de
retrocedare a bunurilor naţionalizate sau confiscate de statul comunist.
76. Existenţa acestei probleme şi caracterul său
sistemic au fost deja recunoscute de autorităţile române, fiind confirmate prin
mai multe decizii ale Inaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, precum şi prin
ordonanţa de urgenţă a Guvernului menţionate în prezenta hotărâre (paragrafele
41 şi 48 de mai sus). Astfel, în Decizia sa din data de 4 aprilie 2006, Inalta
Curte de Casaţie şi Justiţie a denunţat lipsa de diligentă a autorităţilor
competente în materie de retrocedare şi a statuat că trebuia „eliminat cât mai
rapid posibil echivocul situaţiilor juridice incerte". La rândul său,
Guvernul a subliniat dificultăţile existente în punerea în posesie a
beneficiarilor legilor privind retrocedările şi, chiar mai mult, în respectarea
angajamentelor internaţionale asumate de România. Subscriind la aceste
aprecieri, Curtea a constatat că faptele cauzei dezvăluie existenţa unei
imperfecţiuni în ordinea juridică română, care a condus la situaţia că o
întreagă categorie de particulari s-au văzut ori se văd încă în imposibilitatea
de a se bucura de bunurile lor.
77. Numărul de cereri adresate Curţii, hotărârile
care constată încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 şi, în anumite cazuri, a
art. 6 din Convenţie, precum şi miile de dosare privind restituirea de bunuri
trimise la ANRP şi nesoluţionate într-un termen rezonabil demonstrează că
mecanismul ales pentru restituirea bunurilor confiscate sau naţionalizate de
stat în perioada comunistă nu a fost implementat într-un mod compatibil cu art.
1 din Protocolul nr. 1. Intr-adevăr, Curtea a pronunţat după 28 octombrie 1999,
data Hotărârii Brumărescu împotriva României [MC] (nr. 28.342/95, § CEDO
1999-VII), câteva zeci de hotărâri care au dus la constatarea încălcării art. 1
din Protocolul nr. 1 din cauza funcţionării, considerate incompatibile cu acest
articol, a mecanismului de restituire a bunurilor care îi privesc pe
beneficiarii unui drept la restituirea unor imobile. Caracterul repetitiv al
încălcărilor constatate, dublat de constatarea disfuncţionalităţii mecanismului
de restituire, care îi priveşte de această dată pe beneficiarii unui drept de
restituire a unor terenuri, indică faptul că există o acumulare de încălcări
identice, ce reflectă o situaţie ce durează la nesfârşit, care nu s-a remediat încă
şi pentru care justiţiabilii nu dispun de nicio cale de atac internă.
78. Pe deasupra, peste o sută de cereri aflate pe rolul
Curţii, introduse de persoane la care se referă legile privind retrocedările,
ar putea da ocazia, în viitor, unor noi hotărâri care constată încălcarea
Convenţiei. Acest fapt nu este numai un factor agravant în ceea ce priveşte
responsabilitatea statului faţă de Convenţie pentru o situaţie trecută sau
actuală, ci şi o ameninţare pentru eficienţa pe viitor a mecanismului de control
implementat de Convenţie, având în vedere volumul excesiv de lucru pe care îl
generează această situaţie.
79. In acest sens, Curtea reaminteşte că, în condiţiile
art. 46, înaltele părţi contractante se obligă să se conformeze hotărârilor
definitive pronunţate de Curte în litigiile în care ele sunt părţi, Comitetul
Miniştrilor fiind însărcinat să supravegheze executarea acestor hotărâri. Din
aceasta rezultă în special că, atunci când Curtea constată o încălcare, statul
pârât are obligaţia juridică nu numai de a le plăti părţilor interesate sumele
alocate cu titlu de reparaţie echitabilă prevăzută de art. 41, ci şi de a
alege, sub controlul Comitetului Miniştrilor, măsurile generale şi/sau, dacă
este cazul, individuale, care trebuie integrate în ordinea sa juridică internă
pentru a pune capăt încălcării constatate de Curte şi pentru a-i înlătura, pe
cât posibil, consecinţele. Statul pârât rămâne liber, sub controlul Comitetului
Miniştrilor, să aleagă mijloacele prin care să îşi îndeplinească obligaţia
juridică cu privire la art. 46 din Convenţie (Scozzari şi Giunta împotriva
Italiei [MC], nr. 39.221/98 şi 41.963/98, § 249, CEDO 2000-VIII şi Broniowski
citată anterior, § 192), cu respectarea principiului subsidiarităţii,
astfel încât Curtea să nu fie obligată să reitereze constatarea încălcării
într-o lungă serie de cauze identice.
80. Mai mult, din Convenţie, şi în special din art. 1
al acesteia, rezultă că, prin ratificarea Convenţiei, statele contractante se
angajează să procedeze în aşa fel încât dreptul lor intern să fie compatibil cu
aceasta (Maestri împotriva Italiei [MC], nr. 39.748/98, § 47, CEDO
2004-I).
81. In ceea ce priveşte măsurile destinate să
garanteze eficienţa mecanismului stabilit de Convenţie, Curtea atrage atenţia
asupra rezoluţiei [Rez (2004)3] şi recomandării [Rec (2004)6] a Comitetului
Miniştrilor al Consiliului Europei, adoptate la data de 12 mai 2004 (a se vedea
paragrafele 50 şi 51 de mai sus).
82. Deşi, în principiu, nu este de datoria Curţii să
stabilească posibilele măsuri de redresare adecvate pentru ca statul pârât să
se achite de obligaţiile sale cu privire la art. 46 din Convenţie, ţinând cont
de situaţia cu caracter structural pe care o constată (a se vedea paragraful 71
de mai sus), Curtea observă că se impun fără nicio îndoială măsuri generale la
nivel naţional în cadrul executării prezentei hotărâri.
83. Pentru a ajuta statul pârât să îşi îndeplinească
obligaţiile prevăzute la art. 46, Curtea a încercat să indice, cu titlu pur
orientativ, tipul de măsuri pe care statul român le-ar putea lua pentru a pune
capăt situaţiei structurale constatate în speţă. Aceasta consideră că statul
pârât trebuie, înainte de toate, fie să elimine orice obstacol aflat în calea
exercitării efective a dreptului numeroaselor persoane afectate de situaţia
considerată de Curte ca fiind contrară Convenţiei, cum este cazul
reclamantului, fie să ofere o redresare adecvată. Statul pârât trebuie aşadar
să garanteze prin măsuri legale şi administrative adecvate realizarea efectivă
şi rapidă a dreptului la restituire, indiferent dacă este vorba de o restituire
în natură sau de acordarea unei despăgubiri, conform principiului supremaţiei
dreptului şi al legalităţii protecţiei drepturilor patrimoniale, enunţate în
art. 1 din Protocolul nr. 1, ţinând cont de principiile enunţate de
jurisprudenţa Curţii în materie de despăgubire (Hotărârea Broniowski citată
anterior, paragrafele 147-151, 176 şi 186). Aceste obiective ar putea fi
atinse, de exemplu, prin modificarea mecanismului de retrocedare actual, cu
privire la care Curtea a constatat anumite puncte slabe, şi implementarea de
urgenţă a unor proceduri simplificate şi eficiente, bazate pe măsuri
legislative şi reglementare coerente, care să poată păstra un just echilibru
între diferitele interese aflate în joc.
B. Articolul 41 din Convenţie
84. Conform art. 41 din
Convenţie,
„In cazul în care Curtea declară că a avut loc o
încălcare a Convenţiei sau a protocoalelor sale şi dacă dreptul intern al
înaltei părţi contractante nu permite decât o înlăturare incompletă a consecinţelor
acestei încălcări, Curtea acordă părţii lezate, dacă este cazul, o reparaţie
echitabilă."
1. Prejudiciu
85. Moştenitorul reclamantului solicită suma de
190.000.000 euro (EUR) pentru a compensa pierderea dreptului său
patrimonial. Conform estimării sale, această sumă corespunde valorii terenului
nerestituit, în suprafaţă de 16,63 ha, pentru care nu a obţinut o reparaţie. In
plus, el solicită suma de 75.000.000 EUR pentru beneficiul nerealizat din
perioada de peste 10 ani în care nici el şi nici tatăl lui nu au putut profita
de pe urma bunului lor.
De asemenea, el arată că problemele întâmpinate timp de
mai mulţi ani de către reclamant pentru a intra în posesia bunului ce i-a
aparţinut au contribuit la agravarea stării sale de sănătate şi, prin urmare,
la decesul său. Moştenitorul reclamantului roagă Curtea să îi acorde o
despăgubire de 191.000 EUR pentru prejudiciul moral pe care l-a suferit din
cauza sentimentelor de incertitudine şi de frustrare, precum şi din cauza
tensiunii resimţite de el şi de tatăl său ca urmare a imposibilităţii de a-şi
exercita dreptul patrimonial.
86. Guvernul a depus o expertiză efectuată pe baza
unor informaţii oferite de Primăria Cătunele în ceea ce priveşte preţurile
terenurilor afectate de exploatările miniere situate în judeţul Gorj. Astfel,
terenul reclamantului este evaluat la 78.170 lei (RON), respectiv 20.517 EUR.
In plus, Guvernul consideră că, în conformitate cu
jurisprudenţa Curţii, reclamantul nu poate solicita despăgubire pentru lipsa de
folosinţă.
In sfârşit, el arată că, reclamantul fiind decedat,
fiul său nu poate invoca niciun prejudiciu moral din cauza nerestituirii
terenului.
87. Curtea reaminteşte că o hotărâre care constată o
încălcare atrage pentru statul pârât obligaţia de a pune capăt încălcării şi de
a-i înlătura consecinţele, astfel încât să restabilească, pe cât posibil,
situaţia anterioară încălcării (latridis împotriva Greciei (reparaţie
echitabilă) [MC], nr. 31.107/96, § 32, CEDO 2000-XI).
Dacă tipul încălcării permite o restitutio in
integrum, incumbă statului pârât să o efectueze, Curtea neavând nici
competenţa, nici posibilitatea practică de a o efectua ea însăşi. Dacă, în
schimb, dreptul naţional nu permite sau permite doar o înlăturare incompletă a
consecinţelor încălcării, art. 41 abilitează Curtea să îi acorde părţii lezate,
dacă este cazul, reparaţia pe care o consideră adecvată (Brumărescu
împotriva României (reparaţie echitabilă) [MC], nr. 28.342/95, § 20, CEDO
2000-I). In exercitarea acestei atribuţii, ea dispune de o anumită latitudine;
adjectivul „echitabil" şi expresia „dacă este cazul" demonstrează
acest lucru.
Printre elementele luate în considerare de Curte,
atunci când statuează în materie, se numără prejudiciul material, şi anume
pierderile suferite efectiv ca urmare directă a încălcării pretinse, şi
prejudiciul moral, respectiv dezdăunarea stării de angoasă, a neplăcerilor şi a
incertitudinilor ce rezultă din această încălcare, precum şi alte daune
nepatrimoniale (a se vedea, printre altele, Ernestina Zullo împotriva
Italiei, nr. 64.897/01, § 25, 10 noiembrie 2004).
Mai mult, atunci când diferitele elemente care
constituie prejudiciul nu pot face obiectul unui calcul exact sau atunci când
distincţia dintre daunele materiale şi daunele morale se dovedeşte a fi
dificilă, Curtea poate fi determinată să le analizeze de o manieră globală
(vezi Comingersoll împotriva Portugaliei [MC], nr. 35.382/97, § 29, CEDO
2000-IV).
88. In speţă, ţinând cont de tipul încălcării
constatate, Curtea consideră că reclamantul a suferit un prejudiciu material şi
moral considerabil şi că acest prejudiciu nu este suficient compensat prin
constatările încălcării.
89. Curtea apreciază că restituirea terenului sau
plata despăgubirilor validate prin deciziile din 5 aprilie şi 17 mai 2002 şi
calculate conform criteriilor stabilite de legislaţia română (paragraful 38 de
mai sus) l-ar pune pe reclamant, pe cât posibil, într-o situaţie echivalentă cu
cea în care s-ar fi aflat dacă cerinţele art. 1 din Protocolul nr. 1 nu ar fi
fost încălcate. Cu toate acestea, ţinând cont de constatările prezentei
hotărâri din care reiese că sistemul actual de retrocedare nu este eficient,
Curtea apreciază că nu are altă opţiune decât să acorde suma care, în opinia
sa, ar constitui o soluţionare definitivă şi completă a prezentului litigiu
patrimonial (a se vedea, printre altele, Ramadhi şi alţi 5 împotriva
Albaniei citată anterior, § 101).
90. Pe baza elementelor aflate în posesia sa şi
statuând în echitate, conform art. 41 din Convenţie, Curtea îi alocă reclamantului
suma de 115.000 EUR cu titlu de daune materiale şi morale.
2. Cheltuieli de judecată
91. Reclamantul nu a trimis nicio cerere privind
cheltuielile efectuate în faţa autorităţilor interne şi în faţa Curţii.
3. Dobânzi moratorii
92. Curtea consideră potrivit ca rata dobânzii
moratorii să se bazeze pe rata dobânzii facilităţii de împrumut marginal a
Băncii Centrale Europene, majorată cu 3 puncte procentuale.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
In unanimitate,
CURTEA:
1. declară cererea admisibilă;
2. hotărăşte că a avut loc încălcarea art. 1 din
Protocolul nr. 1 la Convenţie;
3. hotărăşte:
a) ca statul pârât să îi plătească reclamantului, în
termen de 3 luni de la data rămânerii definitive a prezentei hotărâri, conform
art. 44 §2 din Convenţie, suma de 115.000 EUR (una sută cincisprezece mii),
care va fi convertită în lei româneşti, pentru ansamblul prejudiciilor
suferite, plus orice sumă care ar putea fi datorată cu titlu de impozit;
b) ca, începând de la expirarea termenului menţionat
mai sus şi până la efectuarea plăţii, această sumă să se majoreze cu o dobândă
simplă având o rată egală cu cea a facilităţii de împrumut marginal a Băncii
Centrale Europene valabilă în această perioadă, majorată cu 3 puncte
procentuale;
4. respinge cererea de reparaţie echitabilă în rest.
Intocmită în limba franceză, apoi comunicată în scris
la data de 9 decembrie 2008, în conformitate cu art. 77 paragrafele 2 şi 3 din
Regulament.
Josep Casadevall,
preşedinte
Santiago Quesada,
grefier