DECIZIE Nr.
871 din 25 iunie 2010
referitoare la obiectia de
neconstitutionalitate a dispozitiilor Legii privind stabilirea unor masuri în
domeniul pensiilor
ACT EMIS DE:
CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 433 din 28 iunie 2010
In temeiul prevederilor art. 146 lit. a) din
Constituţie şi ale art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea
şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, la data de 14 iunie 2010,
un grup de 37 de senatori a solicitat Curţii Constituţionale să se pronunţe
asupra constituţionalităţii dispoziţiilor art. 1-5 şi art. 12 din Legea privind
stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, precum şi asupra legii în ansamblul
său.
Sesizarea de neconstituţionalitate a fost înregistrată
la Curtea Constituţională sub nr. 7.779 din 15 iunie 2010 şi constituie
obiectul Dosarului nr. 1.522A/20Î0.
La sesizare a fost anexată lista cuprinzând semnăturile
celor 37 de senatori, şi anume: Serban Constantin Valeca, Lazăr Sorin
Constantin, Florin Constantinescu, Gheorghe Marcu, Gavril Mîrza, Avram Crăciun,
Petre Daea, Trifon Belacurencu, Radu-Cătălin Mardare, Ioan Mang,
Laurenţiu-Florian Coca, Titus Corlăţean, Ecaterina Andronescu, Sergiu-Florin
Nicolaescu, Elena Mitrea, Viorel Arcaş, Toni Greblă, Ion Rotaru, Nicolae-Dănuţ
Prunea, Iulian Bădescu, Daniel Savu, Vaier Marian, Mihăiţă Găină, Vasile-Cosmin
Nicula, Ion Toma, Alexandru Cordoş, Marius-Sorin-Ovidiu Bota, Dan-Coman Şova,
Lia Olguţa Vasilescu, Doina Silistru, Gheorghe Pop, Ioan Chelaru,
Gheorghe-Pavel Bălan, Ilie Sârbu, Nicolae Moga, Miron-Tudor Mitrea şi
Mircea-Dan Geoană.
Criticile de neconstituţionalitate privesc, pe de o
parte, dispoziţiile art. 1-5 şi art. 12 din Legea privind stabilirea unor
măsuri în domeniul pensiilor în raport cu prevederile art. 15 alin. (2), art.
44, art. 47 alin. (1), art. 135 alin. (2) lit. f) şi art. 53 din Constituţie,
precum şi în raport cu dispoziţiile art. 1 din primul Protocol adiţional la Convenţia
pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, iar pe de
altă parte, legea amintită în ansamblul său, în raport cu prevederile art. 1
alin. (5), art. 47 alin. (2) teza întâi, art. 16 alin. (1) şi art. 20 din
Constituţie, precum şi cu dispoziţiile art. 17, art. 23 pct. 3 şi art. 25 pct.
1 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului şi ale art. 1, art. 17 alin.
(1), art. 25, art. 34 alin. (1)şi art. 52 alin. (1) din Carta drepturilor
fundamentale a Uniunii Europene.
I.1. In ceea ce priveşte critica dispoziţiilor art. 1-5
şi art. 12 din Legea privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor în
raport cu dispoziţiile art. 15 alin. (2) din Constituţie, se susţine că
obligativitatea recalculării tuturor pensiilor speciale, acordate sub incidenţa
dispoziţiilor legale anterioare intrării în vigoare a legii supuse controlului
de constituţionalitate, încalcă principiul neretroactivităţii legii civile.
Astfel, se arată că pensiile speciale deja aflate în plată sunt drepturi care
s-au născut anterior Legii privind stabilirea unor măsuri în domeniul
pensiilor, constituind drepturi câştigate, iar modificarea regimului juridic al
acestora constituie o încălcare flagrantă a principiului consacrat de art. 15
alin. (2) din Constituţie. In acelaşi sens, sunt invocate şi cele reţinute de
Curtea Constituţională prin Decizia nr. 375 din 6 iunie 2005, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 591 din 8 iulie 2005, prin Decizia
nr. 57 din 26 ianuarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I, nr. 164 din 21 februarie 2006, şi prin Decizia nr. 120 din 15 februarie
2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 204 din 26
martie 2007. Se arată că, prin aceste decizii, Curtea a statuat că o nouă
reglementare nu poate afecta cuantumul pensiilor stabilite anterior, care
reprezintă un drept câştigat, ci doar pentru viitor, de la data intrării în
vigoare. De asemenea, se susţine că dispoziţiile de lege criticate au
semnificaţia nerecunoaşterii de către stat a principiilor prevăzute de lege
anterior, care au stat la baza calculării acestor pensii, ceea ce afectează
stabilitatea circuitului civil.
1.2. In ceea ce priveşte critica dispoziţiilor art. 1-5
şi art. 12 din Legea privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor în
raport cu dispoziţiile art. 44 din Constituţie şi art. 1 din primul Protocol
adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor
fundamentale, se arată că, potrivit celor reţinute de Curtea Europeană a
Drepturilor Omului în Cauza Buchen contra Republicii Cehe - 2002, noţiunea
de „bun" înglobează orice interes al unei persoane de drept privat ce are
o valoare economică, astfel că dreptul la pensie poate fi asimilat unui drept
de proprietate, iar pensia unui bun proprietate privată. Aşa fiind,
recalcularea pensiilor speciale, cu consecinţa reducerii acestora, echivalează
practic cu o expropriere, a cărei utilitate publică nu este justificată de
legiuitor. In sprijinul acestor argumente se invocă şi cele reţinute de Curtea
Europeană a Drepturilor Omului cu privire la pensii prin cauzele Gaygusuz
contra Austriei - 1996, Stubbings ş.a. contra Marii Britanii - 1996,
Andrejeva contra Letoniei- 2009 şi Muller contra Austriei- 1974.
Prin aceste hotărâri s-a statuat că pensia constituie un drept patrimonial
în sensul art. 1 din Protocolul adiţional la Convenţie, iar recalcularea
acesteia în minus constituie o încălcare a acestui drept câştigat. De asemenea,
prin aceleaşi decizii, s-a arătat că „o reducere substanţială a nivelului pensiei
ar putea fi considerată ca afectând substanţa dreptului de proprietate şi chiar
însuşi a dreptului de a rămâne beneficiar al sistemului de asigurări la
bătrâneţe".
I.3. Cât priveşte critica dispoziţiilor art. 1-5 şi
art. 12 din Legea privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor în
raport cu dispoziţiile art. 47 alin. (1) şi art. 135 alin. (2) lit. f) din
Constituţie, se arată că statului îi revine obligaţia de a asigura cetăţenilor
săi condiţiile necesare pentru un nivel de trai decent, pentru creşterea
calităţii vieţii, aspecte care se realizează prin implementarea unor măsuri de
protecţie socială şi prin garantarea dreptului la pensie. Or, în contextul
realităţilor economice şi sociale actuale, recalcularea pensiilor speciale
plasează persoanele care au calitatea de pensionari într-o situaţie
defavorabilă. Astfel, alocarea unor fonduri insuficiente pentru plata pensiilor
speciale şi necorelarea acestora cu creşterea inflaţiei nu sunt de natură să
protejeze puterea de cumpărare a celor care trăiesc din pensii şi să asigure
veniturile pensionarilor, îmbunătăţirea nivelului de trai al acestora, precum
şi reducerea marginalizării sociale a acestei categorii de populaţie. Mai mult,
reducerea pensiilor speciale este de natură să aducă atingere principiului
protecţiei aşteptărilor legitime a cetăţenilor cu privire la un anumit nivel al
protecţiei şi securităţii sociale. In baza acestui principiu - indisolubil
legat de statul de drept - organelor statului le revine obligaţia de a acţiona
în conformitate cu prevederile legale în vigoare, astfel încât cetăţenii să
aibă posibilitatea de a conta pe previzibilitatea normelor legale adoptate,
fiind în măsură să-şi planifice viitorul în contextul drepturilor conferite
prin aceste dispoziţii.
I.4. In sfârşit, cât priveşte critica dispoziţiilor
art. 1-5 şi art. 12 din Legea privind stabilirea unor măsuri în domeniul
pensiilor în raport cu dispoziţiile art. 53 din Constituţie, se arată că, în
lipsa precizării cauzei care justifică restrângerea dreptului la pensie şi a
dreptului la un nivel de trai decent, nu rezultă nici că această restrângere
„se impune" - cum prevede alin. (1) al art. 53 din Constituţie - şi nici
faptul că aceasta ar fi proporţională cu situaţia care a determinat-o - cum
prevede alin. (2) al aceluiaşi articol. Invocarea, în cuprinsul expunerii de
motive a legii criticate, a emiterii actului normativ pe fondul extinderii
crizei economice în cursul anului 2010, în vederea menţinerii deficitului
bugetar în limite sustenabile şi a menţinerii acordurilor cu organismele
financiare internaţionale, apare ca fiind superfluă şi exprimată pro causa, aceste
aspecte nefiind de natură să justifice în mod obiectiv afectarea drepturilor
fundamentale la protecţia socială şi la un nivel de trai decent ale categoriilor
sociale afectate. In acest sens, se arată că „deficitul bugetar" şi
„acordurile cu organismele financiare internaţionale" nu se numără printre
cauzele care, potrivit art. 53 din Constituţie, ar putea justifica restrângerea
exerciţiului unor drepturi sau libertăţi fundamentale. In plus, măsura
restrângerii dreptului la pensie nu are un caracter temporar, caracter ce
constituie o condiţie de constituţionalitate a restrângerii exerciţiului unui
drept sau a unei libertăţi fundamentale. Aceste argumente sunt sprijinite şi pe
considerentele Deciziei nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 23 noiembrie 2009. In sfârşit, se
arată că nu este respectat nici caracterul proporţional al măsurii de
restrângere cu situaţia care a determinat-o, întrucât atingerea adusă
drepturilor fundamentale excedează considerabil beneficiului societăţii
rezultat din aplicarea acesteia.
II.1. Privitor la criticile de neconstituţionalitate a
Legii privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, în ansamblul său,
în raport cu prevederile art. 1 alin. (5) şi art. 47 alin. (2) teza întâi din
Constituţie, se arată că acest act normativ instituie o reglementare paralelă a
calculului pensiilor speciale cu legile speciale deja existente, fapt ce
contravine dispoziţiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică
legislativă pentru elaborarea actelor normative, publicată în Monitorul Oficial
al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, care, în art. 14 şi art.
16, consacră principiile unicităţii reglementării în materie şi evitării
paralelismelor legislative. In acelaşi sens, arată că legea supusă controlului
de constituţionalitate nu abrogă actele normative prin care se acordă pensiile
speciale. De asemenea, considerentele cuprinse în expunerea de motive a legii,
referitoare la necesitatea asigurării unei egalităţi de tratament între toţi
participanţii la sistemul public de pensii, contribuabili şi beneficiari, nu
sunt de natură să justifice adoptarea unui act normativ în această materie,
întrucât există deja o reglementare care asigură o egalitate şi echitate
socială în materia pensiilor. Prin urmare, se încalcă principiul constituţional
al supremaţiei legii. In egală măsură, întrucât actul normativ criticat
desfiinţează un drept câştigat, respectiv dreptul la pensie, sunt încălcate şi
prevederile art. 47 alin. (2) teza întâi din Legea fundamentală.
II.2. In ceea ce priveşte critica de
neconstituţionalitate a Legii privind stabilirea unor măsuri în domeniul
pensiilor raportată la prevederile art. 16 alin. (1) din Constituţie, se arată
că acest act normativ omite să includă în categoria pensiilor speciale supuse
recalculării potrivit dispoziţiilor Legii nr. 19/2000 şi pensiile membrilor
Curţii de Conturi, creându-se un tratament diferit preferenţial pentru aceştia.
In acelaşi timp, însă, arată că existenţa unor pensii speciale pentru militari
şi magistraţi este justificată, pentru considerentele reţinute de Curtea
Constituţională prin Decizia nr. 20 din 2 februarie 2000, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 72 din 18 februarie 2000.
II.3. In sfârşit, pentru motivele menţionate mai sus,
consideră că sunt încălcate şi dispoziţiile art. 20 din Constituţie, raportate
la prevederile art. 17, art. 23 pct. 3 şi art. 25 pct. 1 din Declaraţia
Universală a Drepturilor Omului şi ale art. 1, art. 17 alin. (1), art. 25, art.
34 alin. (1) şi art. 52 alin. (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii
Europene.
In conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din
Legea nr. 47/1992, sesizarea a fost transmisă preşedinţilor celor două Camere
ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi formula punctele de vedere asupra
sesizării de neconstituţionalitate.
Preşedintele Senatului a
transmis Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. 8.223 din 22 iunie 2010, punctul
său de vedere, în care se arată că sesizarea de neconstituţionalitate este
întemeiată, reluându-se, în esenţă, motivele de neconstituţionalitate
dezvoltate în obiecţia de neconstituţionalitate.
Guvernul a transmis
Curţii Constituţionale, prin Adresa înregistrată sub nr. 8.259 din 23 iunie
2010, punctul său de vedere cu privire la impactul bugetar al adoptării Legii
privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, aşa cum a fost el
stabilit de ministrul de resort. In tabelul anexat, se arată că economia totală
pentru bugetul de stat rezultată din eliminarea pensiilor de serviciu ale
personalului diplomatic şi consular, personalului aeronautic civil navigant şi
nenavigant, funcţionarilor publici parlamentari, senatorilor, deputaţilor,
magistraţilor, a personalului auxiliar de specialitate din cadrul instanţelor
judecătoreşti şi a personalului Curţii de Conturi este de 170.198.380 RON. Cu
privire la eliminarea pensiilor speciale din sistemul de apărare şi ordine
publică, se arată că recalcularea va viza 155.842 de pensii şi că prin
operaţiunea realizată se vor obţine „economii rezultate din recalcularea
pensiilor mari si foarte mari (cele care depăşesc suma de 3.000 lei)".
Cu Adresa nr. 5/4630, 4631/E.B. din 23 iunie 2010, înregistrată
la Curtea Constituţională sub nr. 8.316 din 23 iunie 2010, Guvernul a transmis
punctul său de vedere referitor la constituţionalitatea dispoziţiilor Legii
privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor. In ceea ce priveşte
dispoziţiile art. 15 alin. (2) din Constituţie, apreciază că măsura
recalculării pensiilor îşi produce efecte de la data intrării în vigoare a
legii criticate, fără a afecta pensiile deja încasate, şi, prin urmare, nu se
încalcă principiul neretroactivităţii legii. Totodată, arată că doar dreptul la
pensie este drept garantat de Constituţie, iar nu cuantumul acesteia, şi că
legiuitorul este în drept să modifice, ori de câte ori apare această
necesitate, condiţiile şi criteriile de acordare a pensiilor, modul de calcul
şi cuantumul acestora.
Referitor la critica de neconstituţionalitate raportată
la prevederile art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie, arată că şi aceasta
este neîntemeiată, deoarece Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că
legea nu garantează un anumit cuantum al dreptului patrimonial, ci doar plata
acestuia, ca drept câştigat.
Preşedintele Camerei Deputaţilor nu a comunicat punctul său de vedere asupra obiecţiei de
neconstituţionalitate.
CURTEA,
examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctele
de vedere ale preşedintelui Senatului şi Guvernului, raportul întocmit de
judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile
Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este
competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi celor
ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze
sesizarea de neconstituţionalitate.
Obiecţia de neconstituţionalitate se referă la
dispoziţiile art. 1-5 şi art. 12 din Legea privind stabilirea unor măsuri în
domeniul pensiilor, precum şi la legea menţionată în ansamblul său.
Dispoziţiile de lege criticate în mod individual au
următoarea redactare:
- Art. 1: „Pe data intrării în vigoare a prezentei
legi, următoarele categorii de pensii, stabilite pe baza legislaţiei
anterioare, devin pensii în înţelesul Legii nr. 19/2000 privind sistemul public
de pensii şi alte drepturi de asigurări sociale, cu modificările şi completările
ulterioare:
a) pensiile militare de stat;
b) pensiile de stat ale poliţiştilor şi ale
funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei
penitenciarelor;
c) pensiile de serviciu ale judecătorilor,
procurorilor şi judecătorilor, respectiv magistraţilor asistenţi ai Curţii
Constituţionale;
d) pensiile de serviciu ale personalului auxiliar de
specialitate al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor de pe lângă
acestea;
e) pensiile de serviciu ale personalului diplomatic
şi consular;
f) pensiile de serviciu ale funcţionarilor publici
parlamentari;
g) pensiile de serviciu ale deputaţilor şi
senatorilor;
h) pensiile de serviciu ale personalului aeronautic
civil navigant profesionist din aviaţia civilă;
i) pensiile de serviciu ale personalului Curţii de
Conturi.";
- Art. 2: „(1) Pensiile de serviciu anticipate şi
anticipate parţiale dintre cele prevăzute la art. 1 devin pensii pentru limită
de vârstă în înţelesul Legii nr. 19/2000, cu modificările şi completările
ulterioare.
(2) Pensiile anticipate de serviciu dintre cele
prevăzute la art. 1 lit. c), d) şi g) devin pensii pentru limită de vârstă în
înţelesul Legii nr. 19/2000, cu modificările şi completările ulterioare.
(3) Pensiile de invaliditate şi pensiile de urmaş
dintre cele prevăzute la art. 1 devin pensii de invaliditate, respectiv pensii
de urmaş, în înţelesul Legii nr. 19/2000, cu modificările şi completările
ulterioare.
(4) Pensiile de serviciu, altele decât cele
menţionate la alin. (1)-(3), dintre cele
prevăzute la art. 1, devin pensii pentru limită de vârstă în înţelesul Legii
nr. 19/2000, cu modificările şi completările ulterioare.";
- Art. 3: „(1) Pensiile prevăzute la art. 1,
stabilite potrivit prevederilor legilor cu caracter special, cuvenite sau
aflate în plată, se recalculează prin determinarea punctajului mediu anual şi a
cuantumului fiecărei pensii, utilizând algoritmul de calcul prevăzut de Legea
nr. 19/2000, cu modificările şi completările ulterioare.
(2) In situaţia pensiilor dintre cele prevăzute la
alin. (1), care au fost stabilite în baza legilor speciale, pensia din sistemul
public se determină, considerându-se a fi îndeplinite condiţiile de acordare
prevăzute de Legea nr. 19/2000, cu modificările şi completările ulterioare.
(3) In termen de 15 zile de la data intrării în
vigoare a prezentei legi, se elaborează metodologia de recalculare a pensiilor
prevăzute la art. 1, care se aprobă prin hotărâre a Guvernului.";
- Art. 4: „(1) Recalcularea pensiilor prevăzute la
art. 1 se realizează de către instituţiile în evidenţa cărora se află
persoanele beneficiare, după cum urmează:
a) într-o perioadă de 5 luni de la data intrării în
vigoare a hotărârii Guvernului prevăzute la art. 3 alin. (3), pentru pensiile
prevăzute la art. 1 lit. a) şi b);
b) într-o perioadă de 30 de zile de la data intrării
în vigoare a hotărârii Guvernului prevăzute la art. 3 alin. (3), pentru
pensiile prevăzute la art. 1 lit. c)-i).
(2) Cuantumul pensiilor recalculate potrivit
prevederilor alin. (1) se stabileşte în baza punctajului mediu anual,
determinat potrivit prevederilor Legii nr. 19/2000, cu modificările şi
completările ulterioare, şi se plăteşte de la data de întâi a lunii următoare
expirării perioadei de recalculare prevăzute la lit. a) sau b), după
caz.";
- Art. 5: „(1) Prevederile art. 3 şi 4 se aplică în
mod corespunzător şi pensiilor stabilite potrivit prevederilor Legii nr.
164/2001 privind pensiile militare de stat, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare, şi ale Legii nr. 179/2004 privind pensiile de stat şi
alte drepturi de asigurări sociale ale poliţiştilor, cu modificările şi
completările ulterioare.
(2) Pentru pensiile prevăzute la art. 1 lit. a) sau
b), punctajul mediu anual realizat se determină prin împărţirea numărului de
puncte rezultat din însumarea punctajelor anuale ale persoanelor la 20 de ani
reprezentând stagiul de cotizare.
(3) La cuantumul pensiilor prevăzute la art. 1 lit.
a) sau b), stabilite ca urmare a procesului de recalculare, se aplică
prevederile art. 11 teza a III-a din Legea nr. 80/1995 privind statutul
cadrelor militare, cu modificările şi completările ulterioare.
(4) In cazul pensiilor prevăzute la alin. (1),
pentru perioadele care constituie stagiu de cotizare şi pentru care nu pot fi
dovedite venituri de natură salarială, la determinarea punctajului mediu anual
se utilizează salariul mediu brut pe economie din perioadele respective.";
- Art. 12: „Persoanele ale căror drepturi la pensie
sunt stabilite, în condiţiile legii, ulterior datei intrării în vigoare a
prezentei legi, vor fi supuse automat procesului de recalculare, astfel cum
este reglementat de prezenta lege."
Dispoziţiile constituţionale pretins încălcate sunt
cele ale art. 1 alin. (5) referitor la respectarea Constituţiei, a supremaţiei
sale şi a legilor, art. 15 alin. (2) referitor la neretroactivitatea legii
civile, art. 16 alin. (1) privind egalitatea în drepturi a cetăţenilor, art. 44
privind dreptul de proprietate privată, art. 47 referitor la nivelul de trai şi
dreptul la pensie, art. 53 privind restrângerea exerciţiului unor drepturi sau
libertăţi şi art. 135 alin. (2) lit. f) privind obligaţia statului de a asigura
crearea condiţiilor necesare pentru creşterea calităţii vieţii. De asemenea, se
consideră că sunt încălcate şi prevederile art. 20 din Constituţie prin
raportare la următoarele acte internaţionale:
- Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru
apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, şi anume art. 1
referitor la proprietate;
- Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, şi anume
art. 17 cu privire la dreptul de proprietate, art. 23 pct. 3 cu privire la
dreptul la o retribuire echitabilă şi la protecţie socială şi art. 25 pct. 1
privind dreptul la un nivel de trai decent;
- Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, şi
anume art. 1 privind demnitatea umană, art. 17 alin. (1) privind dreptul de
proprietate, art. 25 privind drepturile persoanelor în vârstă, art. 34 alin.
(1) privind securitatea socială şi asistenţa socială şi art. 52 alin. (1)
privind întinderea şi interpretarea drepturilor şi principiilor.
Examinând obiecţia de neconstituţionalitate, Curtea
constată că autorii acesteia formulează mai multe critici distincte cu privire
la dispoziţiile art. 1-5 şi art. 12 din Legea privind stabilirea unor măsuri în
domeniul pensiilor, precum şi alte două critici intrinseci cu privire la toate
dispoziţiile legii menţionate. In consecinţă, analiza Curţii va viza în mod
distinct aspectele invocate de autorii obiecţiei de neconstituţionalitate, cu
privire la care reţine următoarele:
I.1. Având în vedere că prima dintre criticile de
neconstituţionalitate a prevederilor art. 1-5 şi art. 12 din Legea privind
stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor se referă la încălcarea
principiului neretroactivităţii legii civile, consacrat de art. 15 alin. (2) din
Constituţie, Curtea urmează să analizeze dacă aceste prevederi de lege
afectează, după cum susţin autorii sesizării, drepturi câştigate, stabilite
potrivit legislaţiei anterioare şi asupra cărora legiuitorul nu poate interveni
cu o nouă reglementare. Prin urmare, pentru acest demers, este necesar să se
stabilească, deopotrivă, în ce măsură dreptul la pensie reprezintă un drept
câştigat şi în ce măsură legiuitorul poate afecta în prezent acest drept
stabilit anterior.
Pentru a răspunde acestor întrebări, Curtea începe prin
a constata că pensiile de serviciu se bucură de un regim juridic diferit în
raport cu pensiile acordate în sistemul public de pensii. Astfel, spre
deosebire de acestea din urmă, pensiile de serviciu sunt compuse din două
elemente, indiferent de modul de calcul specific stabilit de prevederile
legilor speciale, şi anume: pensia contributivă şi un supliment din partea
statului care, prin adunarea cu pensia contributivă, să reflecte cuantumul
pensiei de serviciu stabilit în legea specială. Partea contributivă a pensiei
de serviciu se suportă din bugetul asigurărilor sociale de stat, pe când partea
care depăşeşte acest cuantum se suportă din bugetul de stat [a se vedea, spre
exemplu, art. 85 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 sau art. 1801 din
Legea nr. 19/2000]. Mai mult, în cazul pensiilor militare, întregul cuantum al
pensiei speciale se plăteşte de la bugetul de stat (a se vedea Legea nr.
164/2001). De altfel, Decizia Curţii Constituţionale nr. 20 din 2 februarie
2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 72 din 18
februarie 2000, a statuat că pensia de serviciu constituie „o compensaţie
parţială a inconvenientelor ce rezultă din rigoarea statutelor speciale",
ceea ce demonstrează, fără drept de tăgadă, că, de fapt, acel supliment de care
am făcut vorbire mai sus se constituie în acea compensaţie parţială menţionată
de Curte, pentru că diferenţierea existentă între o pensie specială şi una
strict contributivă, sub aspectul cuantumului, o face acel supliment.
Acordarea acestui supliment, aşa cum se poate desprinde
şi din decizia mai sus amintită, a urmărit instituirea unei regim special,
compensatoriu pentru anumite categorii socio-profesionale supuse unui statut
special. Această compensaţie, neavând ca temei contribuţia la sistemul de
asigurări sociale, ţine de politica statului în domeniul asigurărilor sociale
şi nu se subsumează dreptului constituţional la pensie, ca element constitutiv
al acestuia.
In acest sens, trebuie observat că dispoziţiile art. 47
alin. (2) din Constituţie se referă distinct la dreptul la pensie faţă de cel
la alte forme de asigurări sociale publice sau private, prevăzute de lege, dar
pe care Legea fundamentală nu le nominalizează. Prin urmare, în ceea ce
priveşte aceste din urmă drepturi de asigurări sociale, legiuitorul are dreptul
exclusiv de a dispune, în funcţie de politica socială şi fondurile disponibile,
asupra acordării lor, precum şi asupra cuantumului şi condiţiilor de acordare.
Se poate spune că, faţă de acestea, Constituţia instituie mai degrabă o
obligaţie de mijloace, iar nu de rezultat, spre deosebire de dreptul la pensie,
care este consacrat în mod expres.
Ca atare, având în vedere condiţionarea posibilităţii
statului de a acorda pensiile speciale de elemente variabile, aşa cum sunt
resursele financiare de care dispune, faptul că acestor prestaţii ale statului
nu li se opune contribuţia asiguratului la fondul din care se acordă aceste
drepturi, precum şi caracterul succesiv al acestor prestaţii, dobândirea
dreptului la pensie specială nu poate fi considerată ca instituind o obligaţie ad
aeternum a statului de a acorda acest drept, singurul drept câştigat
reprezentând doar prestaţiile deja realizate până la intrarea în vigoare a noii
reglementări şi asupra cărora legiuitorul nu ar putea interveni decât prin
încălcarea dispoziţiilor art. 15 alin. (2) din Constituţie. Relevantă în acest
sens este şi Decizia nr. 458 din 2 decembrie 2003, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 24 din 13 ianuarie 2004, în care s-a statuat
că „o lege nu este retroactivă atunci când modifică pentru viitor o stare de
drept născută anterior şi nici atunci când suprimă producerea în viitor a
efectelor unei situaţii juridice constituite sub imperiul legii vechi, pentru
că în aceste cazuri legea nouă nu face altceva decât să refuze supravieţuirea
legii vechi şi să reglementeze modul de acţiune în timpul următor intrării ei
în vigoare, adică în domeniul ei propriu de aplicare".
Conformându-se dispoziţiilor art. 15 alin. (2) din
Constituţie, textele de lege criticate afectează pensiile speciale doar pe
viitor, şi numai în ceea ce priveşte cuantumul acestora. Celelalte condiţii
privind acordarea acestora, respectiv stagiul efectiv de activitate în acea
profesie şi vârsta eligibilă nu sunt afectate de noile reglementări. De
asemenea, Legea privind instituirea unor măsuri în domeniul pensiilor nu se
răsfrânge asupra prestaţiilor deja obţinute anterior intrării sale în vigoare,
care constituie facta praeterita.
Oricum, având în vedere că pensiile speciale nu reprezintă
un privilegiu, ci au o justificare obiectivă şi raţională, Curtea consideră că
acestea pot fi eliminate doar dacă există o raţiune, o cauză suficient de
puternică spre a duce în final la diminuarea prestaţiilor sociale ale statului
sub forma pensiei. Or, în cazul Legii privind stabilirea unor măsuri în
domeniul pensiilor, o atare cauză o reprezintă necesitatea reformării
sistemului de pensii, reechilibrarea sa, eliminarea inechităţilor existente în
sistem şi, nu în ultimul rând, situaţia de criză economică şi financiară cu
care se confruntă statul, deci atât bugetul de stat, cât şi cel al asigurărilor
sociale de stat. Astfel, această măsură nu poate fi considerată ca fiind
arbitrară; de asemenea, Curtea urmează a observa că măsura nu impune o sarcină excesivă
asupra destinatarilor ei, ea aplicându-se tuturor pensiilor speciale, nu
selectiv, nu prevede diferenţieri procentuale pentru diversele categorii cărora
i se adresează pentru a nu determina ca una sau alta să suporte mai mult sau
mai puţin măsura de reducere a venitului obţinut dintr-o atare pensie.
Prin Decizia nr. 820 din 9 noiembrie 2006, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 39 din 18 ianuarie 2007, Curtea a
arătat că „Legea nr. 19/2000, lege-cadru în reglementarea drepturilor de
asigurări sociale în sistemul public, a aşezat pe principii şi reguli noi
întreaga legislaţie a pensiilor. Printre modificările esenţiale se numără şi
integrarea în sistemul public a mai multor sisteme distincte anterior şi
eliminarea posibilităţii de acordare a drepturilor de pensie într-un sistem şi
pentru perioadele asigurate în alte sisteme", ceea ce demonstrează clar că
legiuitorul este îndrituit să integreze sistemele de pensii speciale în
sistemul general.
Pentru aceste considerente, Curtea reţine că
prevederile art. 1-5 şi art. 12 din Legea privind stabilirea unor măsuri în
domeniul pensiilor nu contravin dispoziţiilor constituţionale privind
neretroactivitatea legii civile.
I.2. In continuare, analizând criticile aceloraşi texte
de lege în raport cu dispoziţiile art. 44 din Constituţie şi cu prevederile
art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor
omului şi a libertăţilor fundamentale, Curtea constată că, în esenţă, aceste
critici pornesc de la cele statuate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în
Cauza Buchen contra Republicii Cehe - 2002, în care s-a arătat că
noţiunea de „bun" înglobează orice interes al unei persoane de drept
privat ce are o valoare economică, astfel că dreptul la pensie poate fi
asimilat unui drept de proprietate, iar pensia unui bun proprietate privată.
Pentru a răspunde acestor critici este necesară
reiterarea considerentelor deja reţinute cu privire la natura specială a
pensiei de serviciu, a celor două componente, contributivă şi necontributivă,
ale sale, precum şi a faptului că ultima componentă este supusă practic
condiţiei ca statul să dispună de resursele financiare pentru a putea acorda şi
alte drepturi de asigurări sociale faţă de cele pe care Constituţia le
nominalizează în mod expres. In aceste condiţii, partea necontributivă a
pensiei de serviciu, chiar dacă poate fi încadrată, potrivit interpretării pe
care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a dat-o art. 1 din Primul Protocol
adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor
fundamentale, în noţiunea de „bun", ea reprezintă totuşi, din această
perspectivă, un drept câştigat numai cu privire la prestaţiile de asigurări
sociale realizate până la data intrării în vigoare a noii legi, iar suprimarea
acestora pentru viitor nu are semnificaţia exproprierii.
Pentru cele reţinute mai sus, Curtea constată că
prevederile art. 1-5 şi art. 12 din Legea privind stabilirea unor măsuri în
domeniul pensiilor nu încalcă dispoziţiile constituţionale şi internaţionale referitoare
la dreptul de proprietate.
I.3. In ceea ce priveşte critica de
neconstituţionalitate a textelor de lege supuse controlului instanţei de
contencios constituţional cu dispoziţiile art. 47 alin. (1) şi art. 135 alin.
(2) lit. f) din Constituţie, Curtea constată că autorii sesizării consideră că
eliminarea pensiilor speciale aduce atingere „principiului protecţiei
aşteptărilor legitime a cetăţenilor cu privire la un anumit nivel al protecţiei
şi securităţii". Acest principiu nu este însă consacrat constituţional,
iar drepturile rezultate din actul de pensionare sunt previzibile, şi anume
îndrituirea persoanei la cuantumul aferent pensiei din sistemul ordinar de
pensionare, restul cuantumului pensiei (cea suplimentară) fiind supus
elementelor variabile amintite mai sus, şi anume optica legiuitorului şi
resursele financiare ale statului care pot fi alocate în această direcţie.
Ca atare, Curtea constată că nu au fost încălcate
dispoziţiile art. 47 alin. (1) şi art. 135 alin. (2) lit. f) din Constituţie.
I.4. In sfârşit, analizând conformitatea prevederilor
art. 1-5 şi art. 12 din legea criticată cu dispoziţiile art. 53 din Constituţie
raportate la dreptul la pensie şi dreptul la un nivel de trai decent, Curtea
constată, prin prisma celor statuate mai sus, că aceste dispoziţii
constituţionale sunt lipsite de relevanţă, întrucât dreptul la pensie vizează
pensia obţinută în sistemul general de pensionare, neexistând un drept
constituţional la pensie specială, deci la suplimentul financiar acordat de
stat.
De asemenea, aspectele învederate de autorii sesizării,
şi anume că reducerile de cheltuieli ale statului ar trebui să se facă în alte
domenii, nu în cel al pensiilor speciale, nu pot fi luate în considerare de
către Curte, această susţinere ţinând de politica socială şi economică a
statului.
Prin urmare, nu pot fi reţinute nici criticile de
neconstituţionalitate raportate la prevederile art. 53 din Constituţie.
In continuare, analizând criticile de
neconstituţionalitate care vizează dispoziţiile Legii privind stabilirea unor
măsuri în domeniul pensiilor, în ansamblul său, Curtea reţine următoarele:
II.1. Referitor la conformitatea legii supuse
controlului de constituţionalitate cu dispoziţiile art. 1 alin. (5) şi ale art.
47 alin. (2) teza întâi din Constituţie, Curtea observă că autorii sesizării au
în vedere faptul că actele normative care prevedeau acordarea pensiilor
speciale anterior intrării în vigoare a noii legi nu au fost abrogate şi, în
consecinţă, ar exista un paralelism legislativ. Critica de
neconstituţionalitate are un oarecare grad de pertinenţă întrucât legiuitorul a
menţinut, într-adevăr, în vigoare reglementările referitoare la stabilirea
pensiei de serviciu, însă, prin art. 12 al legii criticate, a stabilit că „persoanele
ale căror drepturi la pensie sunt stabilite, în condiţiile legii, ulterior
datei intrării în vigoare a prezentei legi, vor fi supuse automat procesului de
recalculare, astfel cum este reglementat de prezenta lege". Această
reglementare are semnificaţia faptului că legile care stabilesc pensii speciale
trebuie interpretate coroborat cu această nouă şi ultimă lege. Eo ipso această
situaţie nu produce efecte neconstituţionale întrucât actele normative în cauză
cuprind şi alte referiri cu privire la condiţiile specifice pe care trebuie să
le îndeplinească persoana în cauză pentru a dobândi calitatea de pensionar
potrivit statutelor speciale pe care le au; practic, condiţiile de pensionare
specifice pensiilor speciale rămân în vigoare, fiind mai favorabile decât cele
prevăzute de Legea nr. 19/2000, iar noua lege reglementează numai cuantumul
pensiei la care beneficiarii acesteia sunt îndrituiţi.
Cât priveşte susţinerea referitoare la încălcarea
dispoziţiilor constituţionale care consacră dreptul la pensie, Curtea apreciază
că, în lumina celor reţinute deja mai sus, o atare critică este neîntemeiată.
II.2. In legătură cu pretinsa încălcare a dispoziţiilor
constituţionale care consacră egalitatea în drepturi a cetăţenilor, Curtea
observă că aceasta vizează faptul că legea criticată nu elimină şi pensiile de
serviciu ale membrilor Curţii de Conturi. Or, potrivit art. 49 alin. (4) din
Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi,
republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 282 din 29 aprilie
2009, „Persoanele care au îndeplinit funcţia de consilier de conturi pe
durata unui mandat complet beneficiază, la data pensionării, de pensie de
serviciu, în cuantumul prevăzut de lege pentru magistraţi". Această
trimitere la cuantumul pensiei de serviciu a magistraţilor prevăzută de Legea
nr. 94/1992 este de natură a indica faptul că, în temeiul art. 1 şi 12 din
lege, atât timp cât pensiile magistraţilor, atât ca natură, cât şi cuantum, vor
intra în sfera de incidenţă a Legii nr. 19/2000, acelaşi lucru se va întâmpla
şi cu pensiile de serviciu ale consilierilor de conturi. Ad similis, a
se vedea, spre exemplu, situaţia auditorilor publici externi din cadrul Curţii
de Conturi, care beneficiază de pensie de serviciu în cuantumul prevăzut
funcţionarilor publici parlamentari.
Ar fi inadmisibil ca, practic, cel asimilat să
beneficieze în continuare de cuantumul pensiei de serviciu al celui la care a
fost asimilat, în condiţiile în care acesta din urmă nu mai beneficiază de
acelaşi cuantum sau natură a pensiei, ci a intrat în sfera sistemului general
de pensionare.
In situaţia specială a personalului Curţii de Conturi,
Curtea observă că art. 1 lit. i) din legea criticată elimină pensiile de
serviciu ale personalului Curţii de Conturi, deci şi pensiile de serviciu ale
consilierilor de conturi, pe cele ale auditorilor externi şi ale oricăror
persoane care sunt salariaţi/membri în cadrul Curţii de Conturi. In acest sens,
menţionăm faptul că dispoziţiile art. 1 lit. i) din legea criticată se referă
la întreg cap. V din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea
Curţii de Conturi, intitulat - Numirea şi statutul personalului Curţii de
Conturi (art. 46-57 din lege), care reglementează personalul Curţii de
Conturi. Or, din personalul Curţii de Conturi fac parte, potrivit
reglementărilor legale menţionate, atât consilierii de conturi, auditorii
publici externi, personalul de specialitate al Curţii, cât şi ceilalţi angajaţi
ai acestei instituţii, indiferent de statutul lorsocio-profesional.
Astfel, urmează să se aplice principiul accesorium
sequitur principale, iar personalul asimilat va urma tratamentul juridic al
celor la care au fost asimilaţi; în caz contrar, s-ar ajunge la situaţii
inadmisibile, contrare art. 16 din Constituţie.
II.3. In sfârşit, pentru toate cele mai sus arătate,
Curtea constată că nu poate fi reţinută nicio încălcare a tratatelor
internaţionale invocate.
Cu privire la prevederile invocate din Carta
drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, act distinct ca natură juridică de
celelalte tratate internaţionale invocate, Curtea reţine că acestea, de
principiu, sunt aplicabile în controlul de constituţionalitate în măsura în
care asigură, garantează şi dezvoltă prevederile constituţionale în materia
drepturilor fundamentale, cu alte cuvinte, în măsura în care nivelul lor de
protecţie este cel puţin la nivelul normelor constituţionale în domeniul
drepturilor omului. In consecinţă, cu privire la speţa de faţă, Curtea constată
că prevederile cuprinse în Cartă nu sunt cu nimic afectate pentru toate
considerentele sus-menţionate.
Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit.
a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1)
lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992,
cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
In numele legii
DECIDE:
Constată că dispoziţiile Legii privind stabilirea unor
măsuri în domeniul pensiilor sunt constituţionale în raport cu criticile
formulate.
Definitivă şi general obligatorie.
Decizia se comunică Preşedintelui României,
preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi primului-ministru şi se
publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Dezbaterea a avut loc la datele de 24 şi 25 iunie 2010
şi la aceasta au participat: Augustin Zegrean, preşedinte, Aspazia Cojocaru,
Acsinte Gaspar, Petre Lăzăroiu, Mircea Ştefan Minea, Iulia Antoanella Motoc,
Ion Predescu, Puskas Valentin Zoltan, Tudorel Toader, judecători.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
AUGUSTIN ZEGREAN
Magistraţi-asistenţi,
Patricia Marilena Ionea
Benke Karoly
OPINIE SEPARATĂ
Socotim că nu numai prevederile art. 1 lit. c) din
Legea privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor sunt
neconstituţionale, ci întreaga lege, întrucât încalcă dispoziţii şi principii
prevăzute de Constituţia României. Nu vom repeta argumentele aduse soluţiei de
neconstituţionalitate privind pensiile magistraţilor, ci ne vom opri în mod
special asupra încălcării art. 15 alin. (2) din Constituţie.
Astfel, prevederile art. 1-5 şi art. 12 din lege
încalcă dispoziţiile art. 15 alin. (2) din Constituţie, care consacră
principiul neretroactivitătii legii.
Potrivit art. 15 alin. (2) din Constituţie „legea
dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale noi
favorabile". Aşadar, o lege se aplică, cum spune autorul sesizării,
situaţiilor născute numai după adoptarea ei, exercitându-şi acţiunea asupra
faptelor care se vor produce ulterior intrării sale în vigoare, nu şi
situaţiilor anterioare, trecute (factopraeterita), cu toate efectele
care s-au produs şi se produc în timp, datorită situaţiei create la acel
moment. Or, aplicarea în timp a unei legi este guvernată de principiul
neretroactivitătii legii noi. Pensiile speciale au fost stabilite, aşadar, în
baza legilor adoptate în domeniul pensiilor, pe anumite categorii
socio-profesionale, şi sunt derogatorii de la dreptul comun. Aceste legi se
aplică situaţiilor juridice constituite, modificate şi stinse în temeiul
reglementărilor lor, în baza cărora s-au creat efecte juridice definitive,
revenind statului obligaţia de a executa în timp (obligaţii succesive) plata
pensiilor. Aşadar, obligativitatea recalculării tuturor pensiilor speciale
acordate sub incidenţa prevederilor legale anterioare prin intrarea în vigoare
a Legii privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor este
neconstituţională.
Pensiile speciale care se află în plată constituie
drepturi câştigate ce nu pot fi recalculate în baza unei legi noi, neputând fi
nici modificate, întrucât legea s-ar aplica retroactiv.
Pensiile militare de stat, pensiile de stat ale
poliţiştilor şi ale funcţionarilor publici cu statut special din sistemul
administraţiei penitenciarelor, pensiile de serviciu ale judecătorilor,
procurorilor, judecătorilor, respectiv magistraţilor asistenţi ai Curţii
Constituţionale, pensiile de serviciu ale personalului auxiliar de specialitate
al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor de pe lângă acestea, pensiile de
serviciu ale personalului diplomatic şi consular, pensiile de serviciu ale
funcţionarilor publici parlamentari, pensiile de serviciu ale deputaţilor şi
senatorilor, pensiile de serviciu ale personalului aeronautic civil, navigant,
profesionist din aviaţia civilă, pensiile de serviciu ale personalului Curţii
de Conturi aflate în plată sunt stabilite sub imperiul legislaţiei anterioare.
Aşadar, prin această lege are loc o modificare a
regimului juridic al pensiilor speciale stabilite în baza legilor anterioare,
ajungându-se să se încalce chiar substanţa dreptului la pensie.
In acest sens, prin Decizia nr. 375/2005 a Curţii
Constituţionale s-a stabilit că „noile reglementări nu pot fi aplicate cu
efecte retroactive, respectiv în privinţa cuantumului pensiilor anterior
stabilite, ci numai pentru viitor, începând cu data intrării în vigoare a acestora".
In acelaşi sens s-a pronunţat Curtea Constituţională şi prin Decizia nr.
57/2006 care prevede că „condiţiile de exercitare a dreptului la pensie şi la
alte forme de asistenţă socială se stabilesc prin lege şi, prin urmare, este
dreptul exclusiv al legiuitorului de a modifica sau completa legislaţia în
materie şi de a stabili data de la care operează recalcularea, însă orice
prevedere nouă poate fi aplicată numai de la data intrării sale în vigoare,
pentru a respecta principiul neretroactivitătii legii, consacrat de art. 15
alin. (2) din Constituţie".
De asemenea, prin Decizia nr. 120/2007, Curtea a
reţinut că „operaţiunea de recalculare priveşte în mod inevitabil trecutul,
pentru că stagiul de cotizare a fost realizat în trecut, dar se efectuează doar
după data intrării în vigoare a ordonanţei şi are efecte numai pentru viitor,
pensia recalculată intrând în plată numai de la data emiterii deciziei. In
cazurile în care din recalculare rezultă un cuantum mai mare al pensiei, se va
plăti acesta, iar dacă noul cuantum rezultat este mai mic, se va acorda în
continuare pensia anterior stabilită şi aflată în plată, fără a se aduce vreo
atingere drepturilor legal câştigate anterior".
In concluzie, şi numai sub acest aspect, având în
vedere faptul că actualele pensii speciale au fost legal stabilite şi calculate
în baza unor legi în vigoare la data respectivă, recalcularea lor duce la
încălcarea principiului neretroactivităţii legii - regulă imperativă - prevăzut
de art. 15 alin. (2) din Constituţia României.
Judecător,
prof. univ. dr. Aspazia Cojocaru