DECIZIE Nr. 69 din 27 aprilie 1999
referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 19 lit. d)
si ale art. 77 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea si
functionarea Curtii de Conturi
ACT EMIS DE: CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN: MONITORUL OFICIAL NR. 307 din 30 iunie 1999
Lucian Mihai - presedinte
Costica Bulai - judecator
Constantin Doldur - judecator
Kozsokar Gabor - judecator
Ioan Muraru - judecator
Nicolae Popa - judecator
Lucian Stangu - judecator
Florin Bucur Vasilescu - judecator
Romul Petru Vonica - judecator
Paula C. Pantea - procuror
Claudia Miu - magistrat-asistent sef
Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a
prevederilor art. 19 lit. d) si ale art. 77 alin. (3) din Legea nr. 94/1992
privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi, exceptie ridicata din
oficiu de Curtea de Apel Oradea in Dosarul nr. 1.937/CA/1998 al aceleiasi
instante.
Dezbaterile au avut loc in sedinta publica din 16 martie 1999, in prezenta
reprezentantului Ministerului Public si in lipsa partilor, Societatea
Comerciala "Wrobel" - S.R.L. din Tasnad si Curtea de Conturi a
Romaniei, legal citate, si au fost consemnate in incheierea de la acea data,
cand Curtea, avand nevoie de timp pentru a delibera, a amanat pronuntarea
pentru data de 20 aprilie 1999 si apoi pentru data de 27 aprilie 1999.
CURTEA,
avand in vedere actele si lucrarile dosarului, constata urmatoarele:
Prin Incheierea din 21 septembrie 1998 a Curtii de Apel Oradea, pronuntata
in Dosarul nr. 1.937/CA/1998 al acestei instante, a fost sesizata Curtea
Constitutionala cu exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 19
lit. d) si ale art. 77 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea si
functionarea Curtii de Conturi. Exceptia a fost ridicata, din oficiu, in cadrul
unui proces avand ca obiect actiunea in contencios administrativ introdusa de
reclamanta Societatea Comerciala "Wrobel" - S.R.L. din Tasnad, prin
care s-a solicitat examinarea Sentintei nr. 32 din 26 noiembrie 1997,
pronuntata de Colegiul jurisdictional al Camerei de Conturi a judetului Satu
Mare in Dosarul nr. 34/1997, ramasa definitiva prin Decizia nr. 297 din 30
aprilie 1998, pronuntata de Sectia jurisdictionala a Curtii de Conturi a
Romaniei in Dosarul nr. 57/1998 al aceleiasi instante.
In motivarea exceptiei Curtea de Apel Oradea sustine ca dispozitiile legale
atacate contravin prevederilor art. 139 alin. (1) din Constitutie, care
definesc Curtea de Conturi ca "organ de control, in trei domenii privind
resursele financiare ale statului si ale sectorului public", si anume cu
privire la modul de formare, la modul de administrare si la modul de
intrebuintare. Se arata ca modul de formare a resurselor financiare se refera
la elementele componente ale bugetului de stat, bugetului unitatilor
administrativ-teritoriale si institutiilor publice. Se sustine in continuare ca
dispozitiile art. 17 lit. a) - f) din Legea nr. 94/1992 reglementeaza controlul
modului de formare a resurselor financiare. Se mai sustine ca prin dispozitiile
art. 19 lit. d) din legea anterior mentionata se prevede competenta Curtii de
Conturi de a efectua controale la toate persoanele juridice care nu isi
indeplinesc obligatiile financiare fata de stat, la unitati
administrativ-teritoriale si la institutii publice, iar prin art. 77 alin. (3)
din aceeasi lege este reglementata competenta Colegiului jurisdictional sa
dispuna virarea sumelor datorate de persoana juridica verificata, inclusiv a
dobanzilor si a majorarilor de intarziere, atunci cand constata in sarcina sa
abateri cu caracter financiar, ce constau in neindeplinirea obligatiilor sale
financiare catre stat, unitatile administrativ-teritoriale sau catre
institutiile publice. Competentele stabilite prin dispozitiile art. 19 lit. d)
si ale art. 77 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 "transforma Curtea de
Conturi in organ de control privind executarea creantelor bugetare de catre
contribuabili, persoane juridice, competenta ce depaseste limitele
Constitutiei". In continuare se precizeaza ca, in ceea ce priveste
controlul asupra modului de formare a resurselor financiare, prevazut la art.
139 alin. (1) din Constitutie, "ca atribut al Curtii de Conturi, se refera
la alcatuirea acestor fonduri, atributii concretizate in art. 17 lit. a) - f)
din Legea nr. 94/1992". Dispozitiile art. 19 lit. d) din aceeasi lege
prevad atributii de control asupra modului de executare si de incasare a
creantelor bugetare datorate de contribuabili, persoane juridice. Se sustine,
de asemenea, ca, potrivit prevederilor Ordonantei Guvernului nr. 70/1997,
"verificarea si controlul asupra modului de executare a creantelor
bugetare sunt date de competenta organelor fiscale ale Ministerului
Finantelor". In felul acesta, extinzandu-se competenta Curtii de Conturi,
s-a ajuns ca in aceeasi materie, a modului de incasare a creantelor bugetare,
sa existe doua organe fiscale, dintre care unul este Curtea de Conturi, cu
incalcarea art. 139 alin. (1) din Constitutie.
In conformitate cu prevederile art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992,
republicata, au fost solicitate punctele de vedere ale presedintilor celor doua
Camere ale Parlamentului si Guvernului.
Guvernul, in punctul sau de vedere, apreciaza ca exceptia de
neconstitutionalitate este neintemeiata pentru urmatoarele motive:
Dispozitiile art. 19 lit. d) din Legea nr. 94/1992 sunt in deplina
concordanta cu prevederile art. 139 alin. (1) din Constitutie, "care
instituie controlul Curtii de Conturi asupra modului de formare, administrare
si de intrebuintare a resurselor financiare ale statului si ale sectorului
public". Acest control il include si pe cel "asupra surselor
financiare ale bugetului de stat, fara deosebire de natura capitalului
societatii comerciale in sarcina careia se instituie obligatii
financiare". Intrucat accizele, taxele vamale, majorarile de intarziere
constituie resurse financiare de alimentare a bugetului de stat, Curtea de
Conturi este competenta ca, exercitand controlul privind formarea resurselor
financiare ale statului, sa verifice daca si in ce mod persoanele juridice isi
indeplinesc obligatiile financiare catre stat. Se considera ca prevederile art.
77 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 sunt, de asemenea, in concordanta cu
dispozitiile art. 139 alin. (1) din Constitutie. Textul legal citat stabileste
masura prin care se finalizeaza activitatea de control exercitata de organele
Curtii de Conturi.
Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele
lor de vedere.
CURTEA,
examinand incheierea de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul
intocmit de judecatorul-raportor, concluziile procurorului, dispozitiile legale
atacate, raportate la prevederile Constitutiei, si Legea nr. 47/1992, retine
urmatoarele:
Potrivit art. 144 lit. c) din Constitutie si art. 23 din Legea nr. 47/1992,
republicata, Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta sa
solutioneze exceptia ridicata.
Art. 19 lit. d) si art. 77 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind
organizarea si functionarea Curtii de Conturi, criticate ca neconstitutionale,
prevad:
- Art. 19: "Curtea de Conturi poate hotari efectuarea de controale si
la alte persoane juridice decat cele mentionate la art. 18, care: [...]
d) nu-si indeplinesc obligatiile financiare catre stat, unitatile
administrativ-teritoriale si institutiile publice.";
- Art. 77 alin. (3) "In cazul in care abaterea cu caracter financiar
consta in neindeplinirea de catre o persoana juridica din cele prevazute de
art. 18 si 19 a obligatiilor financiare catre stat, unitatile
administrativ-teritoriale sau institutiile publice, Colegiul jurisdictional
dispune si virarea sumelor datorate de aceasta, inclusiv a dobanzilor si
majorarilor de intarziere datorate."
I. Critica de neconstitutionalitate a prevederilor art. 19 lit. d) din
Legea nr. 94/1992, care reglementeaza competenta Curtii de Conturi de a
controla indeplinirea obligatiilor financiare catre stat, unitatii
administrativ-teritoriale si catre institutii publice ale altor persoane
juridice decat cele mentionate la art. 18 si art. 19 lit. a) - c) din aceeasi
lege, se intemeiaza pe dispozitiile art. 139 alin. (1) din Constitutie.
Potrivit acestor prevederi constitutionale, "Curtea de Conturi exercita
controlul asupra modului de formare, de administrare si de intrebuintare a
resurselor financiare ale statului si ale sectorului public".
Conform art. 16 alin. (1) din Legea nr. 94/1992, care este in concordanta
cu dispozitiile constitutionale ale art. 139 alin. (1), "Curtea de Conturi
isi exercita functiunea de control asupra modului de formare, de administrare
si de intrebuintare a resurselor financiare ale statului si ale sectorului
public, precum si asupra modului de gestionare a patrimoniului public si privat
al statului si al unitatilor administrativ-teritoriale". Fata de aceasta
dispozitie legala indeplinirea obligatiilor financiare la care se refera art.
19 lit. d) din Legea nr. 94/1992 nu poate intra in sfera administrarii sau
intrebuintarii resurselor financiare, intrucat acestea privesc resurse
constituite ce nu sunt cuprinse in sfera sintagmei "formarea resurselor
financiare ale statului si sectorului public", care implica stabilirea si
emiterea titlurilor executorii in vederea constituirii acestor resurse, precum
si urmarirea executarii titlurilor. Atat emiterea titlului, cat si executarea
lui se includ in sfera drepturilor ce revin statului si unitatilor sectorului
public, in calitate de creditori, pe cand indeplinirea de catre debitori a
obligatiilor de plata face parte din sfera dreptului de proprietate al
acestora, in temeiul caruia ei se pot opune creantei. De aceea in notiunea de
formare a resurselor financiare nu intra si indeplinirea de catre debitori a
obligatiilor rezultand din titlurile executorii.
In cazul in care controlul Curtii de Conturi se extinde, asa cum rezulta
din sustinerile autorului exceptiei, si asupra executarii de catre debitori a
obligatiilor de plata, inseamna ca verificarea se indreapta asupra activitatii
debitorilor in loc sa priveasca activitatea organelor statului, legata de
emiterea si de executarea titlurilor executorii, ca element esential al
disciplinei si politicii financiare a statului. Prin aceasta deplasare a
obiectivelor controlului se ajunge la nerealizarea scopului esential, si anume
asigurarea controlului activitatii organelor de stat in domeniul financiar. De
altfel, controlul statului asupra unitatilor debitoare fata de bugetul de stat,
nesupuse controlului Curtii de Conturi, se executa de catre Ministerul
Finantelor in temeiul art. 2 din Ordonanta Guvernului nr. 70/1997 privind
controlul fiscal. Conform acestuia "Sunt supusi controlului fiscal, potrivit
dispozitiilor prezentei ordonante, contribuabilii persoane fizice si juridice,
romane si straine, precum si asociatii fara personalitate juridica, carora le
revin, potrivit reglementarilor legale in vigoare, obligatii fiscale", iar
in conformitate cu art. 4, "In sensul prezentei ordonante, prin impozite
se intelege sumele datorate, potrivit legii, bugetului de stat si bugetelor
locale, precum si orice alte sume care constituie venituri de natura fiscala, a
caror administrare revine Ministerului Finantelor".
Cele aratate se refera exclusiv la persoanele juridice ce nu fac parte din
sectorul public. Pentru persoanele juridice din sectorul public, potrivit art.
139 din Constitutie, controlul Curtii de Conturi priveste si modul de
administrare si de utilizare a resurselor, ceea ce implica, in sensul art. 17
din Legea nr. 94/1992, indeplinirea obligatiilor financiare la care se refera
art. 19 lit. d) din aceeasi lege. Sfera sectorului public este definita de
Legea nr. 94/1992 prin prevederile art. 18 lit. c) - e) si ale art. 19 lit. a)
- c), care stabilesc:
- Art. 18 lit. c) - e): "Sunt supuse controlului prevazut de art. 17:
[...]
c) regiile autonome;
d) societatile comerciale la care statul, unitatile
administrativ-teritoriale, institutiile publice sau regiile autonome detin,
singure sau impreuna, integral sau mai mult de jumatate din capitalul social;
e) organismele autonome de asigurari sociale sau de alta natura, care
gestioneaza bunuri, valori sau fonduri, intr-un regim legal obligatoriu, in
conditiile in care prin lege sau prin statutele lor se prevede acest
lucru.";
- Art. 19 lit. a) - c): "Curtea de Conturi poate hotari efectuarea de
controale si la alte persoane juridice decat cele mentionate la art. 18, care:
a) beneficiaza de garantii guvernamentale pentru credite, de subventii sau
de alte forme de sprijin financiar din partea statului, a unitatilor
administrativ-teritoriale sau a institutiilor publice;
b) administreaza, in baza unui contract de concesiune sau inchiriere, bunuri
apartinand domeniului public sau privat al statului sau al unitatilor
administrativ-teritoriale;
c) desfasoara o activitate economica la care persoanele juridice mentionate
la art. 18 participa cu mai putin de 50% la formarea capitalului social".
In toate aceste situatii statul este implicat direct si hotarator in insasi
activitatea societatilor comerciale, a institutiilor sau a regiilor autonome la
care se refera dispozitiile legale sus-mentionate. Dar, in ipoteza prevazuta la
art. 19 lit. d) din Legea nr. 94/1992, respectiv efectuarea de controale si la
alte persoane juridice decat cele mentionate la art. 18, care nu isi
indeplinesc obligatiile financiare catre stat, unitatile
administrativ-teritoriale si institutiile publice, statul nu are o asemenea
participare, astfel incat persoanele juridice respective nu fac parte din
sectorul public. Pentru considerentele aratate anterior nu se poate sustine
nici ca obligatiile financiare, care nu sunt numai de ordin fiscal, ci pot fi
si contractuale etc., intra in sfera sectorului public.
Specializarea functionala si delimitarea atributiilor ce revin diferitelor
categorii de autoritati publice constituie o cerinta constitutionala ce rezulta
din rigorile principiului separatiei puterilor in stat. De aceea, competentei
administratiei publice, in speta a organelor din sistemul Ministerului
Finantelor, asa cum este stabilita prin Ordonanta Guvernului nr. 70/1997, nu i
se poate substitui, in ipoteza prevazuta la art. 19 lit. d) din Legea nr.
94/1992, o alta autoritate publica, respectiv Curtea de Conturi, fara ca o
asemenea situatie sa nu reprezinte o atingere a fundamentelor constitutionale
ale specializarii autoritatilor publice, cu consecinte negative in ceea ce
priveste responsabilitatea acestor autoritati si functionarea serviciilor
publice statale. In temeiul art. 18 din Legea nr. 94/1992, Curtea de Conturi
controleaza statul si unitatile administrativ-teritoriale, in calitate de
persoane juridice de drept public, cu serviciile si institutiile lor publice,
autonome sau nu.
In sfarsit, mai trebuie subliniat ca acceptarea solutiei legislative
cuprinse la art. 19 lit. d) din Legea nr. 94/1992 ar putea conduce, pentru
identitate de ratiuni, la o interpretare, desigur exagerata, dar nu imposibila,
in sensul extinderii controlului Curtii de Conturi chiar si asupra persoanelor
fizice.
Pe baza considerentelor de mai sus Curtea s-a pronuntat cu privire la
constitutionalitatea art. 19 lit. d) din Legea nr. 94/1992 prin Decizia nr. 28
din 23 februarie 1999, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I,
nr. 178 din 26 aprilie 1999, constatand ca aceste dispozitii legale sunt
neconstitutionale.
Intr-o atare situatie, cand Curtea a constatat neconstitutionalitatea
dispozitiei legale printr-o decizie anterioara, acea dispozitie legala nu mai
poate face obiectul exceptiei de neconstitutionalitate, operand o cauza de
inadmisibilitate, in temeiul art. 23 alin. (3) si (6) din Legea nr. 47/1992,
republicata. In situatia in care exceptia este inadmisibila, instanta
judecatoreasca trebuie sa o respinga printr-o incheiere motivata.
Se retine insa ca, in speta, aceasta cauza de inadmisibilitate s-a ivit
dupa data de 21 septembrie 1998, cand s-a pronuntat de catre instanta de
judecata incheierea de sesizare a Curtii si, prin urmare, la acea data exceptia
de neconstitutionalitate era admisibila, devenind inadmisibila ulterior.
II. In ceea ce priveste neconstitutionalitatea prevederilor art. 77 alin.
(3) din Legea nr. 94/1992, Curtea Constitutionala s-a pronuntat prin Decizia
nr. 185 din 17 decembrie 1998, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei,
Partea I, nr. 52 din 5 februarie 1999. Prin aceasta decizie, respingandu-se
exceptia de neconstitutionalitate, s-au retinut in esenta urmatoarele: art. 77
alin. (3) din Legea nr. 94/1992 cuprinde norme de procedura jurisdictionala
referitoare la incalcarea legii fiscale si de executare a titlului de creanta
al statului intocmit de organul de specialitate sau de persoanele imputernicite
potrivit legii, norme ce au la baza prevederile constitutionale ale art. 139
alin. (2) si ale art. 45 din Legea nr. 94/1992, precum si normele de drept
material cuprinse in Legea nr. 69/1993 si in Legea nr. 27/1994. Dispozitiile
art. 77 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 nu infrang prevederile art. 138 alin.
(1) din Constitutie, potrivit carora "Impozitele, taxele si orice alte
venituri ale bugetului de stat si ale bugetului asigurarilor sociale de stat se
stabilesc numai prin lege".
Cele statuate prin decizia mentionata isi mentin valabilitatea si in cauza
de fata, deoarece nu au intervenit elemente noi de natura sa determine
schimbarea solutiei pronuntate.
Pentru considerentele expuse, in temeiul art. 144 lit. c) si al art. 145
alin. (2) din Constitutie, precum si al art. 13 alin. (1) lit. A.c), al art. 23
si al art. 25 din Legea nr. 47/1992, republicata,
CURTEA
In numele legii
DECIDE:
Respinge ca inadmisibila exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor
art. 19 lit. d) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea si functionarea
Curtii de Conturi, exceptie ridicata din oficiu de Curtea de Apel Oradea in
Dosarul nr. 1.937/CA/1998.
Respinge exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 77 alin. (3)
din Legea nr. 94/1992, ridicata in acelasi dosar de aceeasi instanta de
judecata.
Definitiva.
Pronuntata in sedinta publica din data de 27 aprilie 1999.
PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE,
LUCIAN MIHAI
Magistrat asistent sef,
Claudia Miu