Decizia Nr.681 din 27.06.2012

referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate privind Legea pentru modificarea şi completarea Legii educaţiei naţionale nr. 1/2011
ACT EMIS DE: Curtea Constitutionala
ACT PUBLICAT ÎN MONITORUL OFICIAL NR. 477 din 12 iulie 2012

În temeiul prevederilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi al art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, la data de 25 mai 2012, Preşedintele României a solicitat Curţii Constituţionale să se pronunţe asupra constituţionalităţii Legii pentru modificarea şi completarea Legii educaţiei naţionale nr. 1/2011.Sesizarea de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 3.703 din 25 mai 2012 şi constituie obiectul Dosarului nr. 1.012A/2012.Preşedintele României a solicitat constatarea neconstituţionalităţii prevederilor Legii pentru modificarea şi completarea Legii educaţiei naţionale pentru că se încalcă dispoziţiile constituţionale ale art. 44 alin. (1) şi (2) privind dreptul de proprietate privată, precum şi cele ale art. 32 alin. (6) privind autonomia universitară.Prevederea conţinută la pct. 14 al articolului unic din legea criticată, potrivit căreia patrimoniul instituţiilor de învăţământ particulare şi confesionale particulare este proprietatea privată a fondatorilor, şi nu a persoanei juridice, constituie o îngrădire a dreptului de proprietate asupra propriului patrimoniu al acestor instituţii de învăţământ superior, ca persoane juridice. În acelaşi timp, prevederile potrivit cărora dispoziţia asupra patrimoniului instituţiei de învăţământ superior este condiţionată de acordul fondatorilor limitează dreptul de dispoziţie, ca parte componentă a dreptului de proprietate al persoanei juridice, precum şi principiul constituţional al autonomiei universitare.În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, sesizarea a fost transmisă preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi formula punctele de vedere asupra sesizării de neconstituţionalitate.Preşedintele Senatului a transmis Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. L537 din 13 iunie 2012, înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 4.044 din 13 iunie 2012, punctul său de vedere, în care se arată că sesizarea de neconstituţionalitate este întemeiată, întrucât prin prevederile Legii pentru modificarea şi completarea Legii educaţiei naţionale se încalcă art. 44 alin. (1) şi (2) privind dreptul de proprietate privată, precum şi cele ale art. 32 alin. (6) privind autonomia universitară.Astfel, Preşedintele Senatului arată că, întrucât instituţiile de învăţământ superior particulare care au, potrivit Legii nr. 1/2011, personalitate juridică, nu pot dispune de patrimoniul propriu fără acordul fondatorilor, sunt încălcate principiile constituţionale referitoare la garantarea dreptului de proprietate indiferent de titular, precum şi dreptul oricărui proprietar de a dispune în mod liber de proprietatea sa. Potrivit legii, atributele dreptului de proprietate, indiferent de titularul său, sunt posesia, folosinţa şi dispoziţia, iar dreptul de proprietate este absolut, exclusiv şi perpetuu.De altfel, potrivit art. 553 alin. (1) din Codul civil, sunt obiect al proprietăţii private toate bunurile de uz sau de interes privat aparţinând persoanelor fizice, persoanelor juridice de drept privat sau de drept public, inclusiv bunurile care alcătuiesc domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale; totodată, în conformitate cu prevederile art. 227 alin. (1) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, instituţiile de învăţământ superior particulare şi cele de învăţământ superior confesionale particulare sunt: a) fondate din iniţiativa şi cu resursele materiale şi financiare ale unei fundaţii sau asociaţii, ale unui cult religios ori ale unui alt furnizor de educaţie, recunoscut ca atare, potrivit prevederilor legii; b) persoane juridice de drept privat.De asemenea, dispoziţiile potrivit cărora patrimoniul instituţiilor de învăţământ superior particulare şi confesionale particulare este proprietatea privată a fondatorilor, şi nu a persoanei juridice, instituie o îngrădire a dreptului de proprietate asupra propriului patrimoniu al acestor instituţii de învăţământ superior, ca persoane juridice, care excedează principiilor şi normelor constituţionale, încălcând dreptul de proprietate.În acelaşi timp, dispoziţiile legale criticate încalcă şi principiul autonomiei universitare. Instituţiile de învăţământ superior particulare sunt fondate din iniţiativa şi cu resursele materiale şi financiare ale unor fundaţii şi/sau asociaţii, ale unui cult religios ori ale unui alt furnizor de educaţie; astfel, potrivit art. 15 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 246/2005, fundaţia este subiectul de drept înfiinţat de una sau mai multe persoane care, pe baza unui act juridic între vii ori pentru cauză de moarte, constituie un patrimoniu afectat, în mod permanent şi irevocabil, realizării unui scop de interes general sau, după caz, al unor colectivităţi.Aşadar, patrimoniul universităţilor particulare fondate ca fundaţii este un patrimoniu afectat, în mod permanent şi irevocabil, realizării de către furnizorii de educaţie a unui scop de interes general în cadrul comunităţii din care fac parte. Prin urmare, fondurile universităţilor particulare şi ale instituţiilor de învăţământ confesionale particulare se gestionează de către aceste instituţii, autonomia universitară constând în dreptul comunităţii universitare de a se conduce şi de a-şi exercita drepturile academice fără niciun fel de ingerinţă ideologică, politică sau religioasă.Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. 51/2.452 din 13 iunie 2012, înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 40.521 din 13 iunie 2012, punctul său de vedere, în care se arată că sesizarea de neconstituţionalitate este întemeiată.Astfel, Preşedintele Camerei Deputaţilor consideră că textul criticat confundă patrimoniul membrilor fondatori ai unei universităţi cu patrimoniul unei persoane juridice - universitatea în cauză, ceea ce este de natură să încalce art. 44 din Constituţie. În opinia Preşedintelui Camerei Deputaţilor, fondatorii nu ar trebui să aibă vreo legătură cu activitatea şi cu patrimoniul unei astfel de activităţi.De asemenea, dispoziţiile legale criticate încalcă autonomia universitară, afectând conţinutul acesteia, în joc fiind gestionarea resurselor materiale şi financiare ale universităţii.Guvernul a transmis Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. 5/3.768/2012, punctul său de vedere (înregistrat la Curtea Constituţională sub nr. 4.216 din 21 iunie 2012) prin care apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. În opinia sa, dispoziţiile legale criticate reflectă o nouă concepţie a legiuitorului, confirmată şi de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 268 din 22 februarie 2011. Guvernul consideră că art. 229 alin. (1) teza a doua nu face decât să descrie conţinutul patrimoniului şi întăreşte reglementarea cuprinsă la teza întâi, referitoare la cel ce îşi aduce drept contribuţie la înfiinţarea instituţiei de învăţământ superior particular patrimoniul său. Un argument în plus îl constituie faptul că vechea reglementare, respectiv Legea nr. 84/1995, prevedea că patrimoniul unităţilor de învăţământ particular şi confesional universitar este proprietatea privată a fondatorilor - art. 115 alin. (5). De asemenea, proprietatea privată este garantată şi prin faptul că toate deciziile privind patrimoniul instituţiilor de învăţământ superior particulare şi confesionale particulare sunt luate de consiliile de administraţie ale acestora, consilii numite de fondatori.În ceea ce priveşte autonomia universitară, Guvernul consideră că art. 123 alin. (2) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 nu face referire la patrimoniul instituţiilor de învăţământ superior particular.CURTEA,examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctele de vedere ale preşedintelui Senatului, preşedintelui Camerei Deputaţilor şi Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dovezile depuse, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze sesizarea de neconstituţionalitate.Obiectul controlului de constituţionalitate, astfel cum rezultă din sesizarea formulată, îl constituie dispoziţiile Legii de modificare şi completare a Legii educaţiei naţionale nr. 1/2011. În realitate, se constată că, potrivit sesizării de neconstituţionalitate, constituie obiect al controlului de constituţionalitate dispoziţiile legale ale articolului unic pct. 14, ce au următorul conţinut:La art. 229, alineatele (1) şi (2) vor avea următorul cuprins: Articolul 229(1) Patrimoniul instituţiilor de învăţământ superior particulare şi confesionale constă din patrimoniul iniţial al fondatorilor, la care se adaugă patrimoniul dobândit ulterior. Acesta este compus din bunuri mobile şi imobile şi din creanţe şi proprietatea privată a fondatorilor.(2) Instituţiile de învăţământ superior particulare şi confesionale particulare, pe durata existenţei lor, dispun în mod liber de patrimoniul pus la dispoziţia lor, cu acordul fondatorilor. Dispoziţiile constituţionale pretins încălcate sunt cele ale art. 44 alin. (1) şi (2) privind dreptul de proprietate privată, precum şi cele ale art. 32 alin. (6) privind autonomia universitară.Examinând obiecţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că aceasta este întemeiată pentru motivele ce vor fi expuse în continuare:Prin Decizia nr. 1.569 din 6 decembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 139 din 1 martie 2012, Curtea a reţinut că fondatorii universităţilor particulare [care sunt, potrivit art. 227 alin. (1) lit. a) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, fundaţiile sau asociaţiile, cultele religioase ori alţi furnizori de educaţie, recunoscuţi ca atare potrivit prevederilor legii] contribuie cu un patrimoniu iniţial la înfiinţarea acestora. După dobândirea personalităţii juridice, acestea administrează, potrivit art. 122 alin. (1) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, un patrimoniu propriu al instituţiilor de învăţământ superior alcătuit din patrimoniul iniţial al fondatorilor şi din patrimoniul dobândit pe durata de existenţă a universităţilor particulare constituit prin sumele depuse de fondatori, instituirea de taxe de studiu şi alte taxe şcolare, primirea de sponsorizări, donaţii, granturi şi finanţări acordate pe bază de competiţie, precum şi exploatarea rezultatelor cercetării, dezvoltării, inovării şi alte surse legal constituite (art. 231 din lege). De altfel, art. 229 alin. (1) din lege prevede că: „Patrimoniul instituţiilor de învăţământ superior particulare şi confesionale particulare constă din patrimoniul iniţial al fondatorilor, la care se adaugă patrimoniul dobândit ulterior.“Curtea a statuat, prin această decizie, că patrimoniul constituit în condiţiile menţionate poate aparţine numai universităţilor particulare înfiinţate. Acest lucru nu înseamnă însă că fondatorii nu au dreptul la restituirea părţilor sociale iniţiale în caz de desfiinţare a universităţii particulare.Or, dispoziţiile legale criticate în speţă operează, în fapt, o dublă expropriere a instituţiilor de învăţământ superior particulare şi confesionale în favoarea fondatorilor. Acest lucru se realizează prin introducerea menţiunii (în partea a doua a alin. (1) al art. 229 din Legea nr. 1/2011) conform căreia patrimoniul acestor instituţii este proprietatea privată a fondatorilor. Practic, prin această lege este transferat fondatorilor atât patrimoniul lor iniţial (alcătuit din drepturi şi obligaţii) considerat ca făcând parte, în continuare, din patrimoniul lor general, cât şi patrimoniul dobândit de instituţiile de învăţământ superior particulare şi confesionale ulterior înfiinţării lor.Instituţiile menţionate sunt persoane juridice al căror patrimoniu este constituit în condiţiile legii şi al căror drept de proprietate este garantat de Constituţie. Legiuitorul nesocoteşte prin dispoziţiile legale criticate acest drept recunoscut de Legea fundamentală. Astfel, având în vedere că în patrimoniu se regăseşte şi dreptul de proprietate, aceste dispoziţii legale încalcă atât dispoziţiile art. 44 alin. (2) potrivit cărora „Proprietatea privată este garantată şi ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular“, cât şi prevederile art. 44 alin. (3) conform cărora „Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire“.Pentru aceleaşi considerente sunt neconstituţionale şi dispoziţiile art. 230 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, astfel cum au fost modificate prin legea criticată. Aceste prevederi stipulează faptul că, în caz de desfiinţare, dizolvare sau lichidare, patrimoniul instituţiilor de învăţământ superior particulare şi confesionale particulare revine fondatorilor.Mai mult, prin faptul că se condiţionează dreptul de dispoziţie asupra bunurilor acestor instituţii de acordul fondatorilor, se realizează o restrângere a exerciţiului dreptului de proprietate care nu se încadrează în condiţiile impuse de art. 53 din Constituţie. De asemenea, prin restrângerea dreptului de dispoziţie al instituţiilor de învăţământ superior particulare şi confesionale se ajunge şi la încălcare autonomiei lor universitare.De altfel, întreaga Lege de modificare şi completare a Legii educaţiei naţionale nr. 1/2011 îi consideră pe fondatori proprietarii instituţiilor de învăţământ superior particulare şi confesionale, or legea se referă la patrimoniu, care cuprinde drepturi şi obligaţii.În aceste condiţii, având în vedere dispoziţiile art. 18 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, potrivit cărora Curtea se pronunţă atât asupra prevederilor menţionate în sesizare, cât şi asupra celor de care, în mod necesar şi evident, nu pot fi disociate, Curtea extinde controlul de constituţionalitate asupra dispoziţiilor întregii Legi de modificare şi completare a Legii educaţiei naţionale nr. 1/2011.Astfel, dispoziţiile art. 128 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 1/2011 modificat prin articolul unic pct. 4 din legea criticată, care prevăd că „situaţiile de conflicte de interese şi incompatibilităţi, incluzând prevederea că în universităţile de stat nu pot avea în acelaşi timp funcţii de conducere în aceleaşi organisme sau în organisme aflate în relaţii directe de subordonare persoane având calitatea de soţ, soţie, rude şi afini până la gradul al III-a inclusiv“, sunt de natură să afecteze principiul unităţii autonomiei universitare, pentru că exclud de la aplicarea respectivelor prevederi instituţiile de învăţământ superior particulare şi confesionale. Având în vedere că se instituie un regim diferit între cadrele didactice universitare din învăţământul superior particular şi confesional, pe de o parte, şi cel de stat, pe de altă parte, se mai încalcă şi prevederile art. 16 din Constituţie.Acelaşi principiu este afectat de noile dispoziţii ale art. 128 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 1/2011 (modificate prin articolul unic pct. 4 din legea de modificare), potrivit cărora în învăţământul superior particular şi confesional situaţiile de conflict de interese şi incompatibilităţi se stabilesc prin Carta universitară.Articolul 209 alin. (1) (astfel cum este modificat prin articolul unic pct. 8 din legea criticată) se referă la desemnarea rectorului universităţilor de stat, excluzând din sfera sa de aplicare universităţile particulare, ceea ce este de natură să aducă atingere unităţii autonomiei universitare, prin aceea că lasă nereglementată modalitatea de desemnare a rectorului la instituţiile de învăţământ particulare şi confesionale.Mai mult, prin art. 211 alin. (7) din Legea nr. 1/2011 (modificat prin articolul unic pct. 9 din legea de modificare) este afectată aceeaşi unitate a autonomiei universitare prin faptul că se creează o nouă funcţie de conducere în cadrul universităţilor particulare, şi anume aceea de preşedinte al universităţii, care este şi preşedintele consiliului de administraţie. Autonomia universitară prevăzută de art. 32 alin. (6) din Constituţie este încălcată şi prin faptul că structurile şi funcţiile de conducere ale universităţilor particulare şi confesionale particulare, atribuţiile, durata mandatelor, precum şi alte considerente legate de statutul acestora sunt stabilite de Carta universitară, cu avizul conform al fondatorilor, şi aprobate de senatul universitar. Faptul că deciziile definitive aparţin fondatorilor întăreşte această concluzie [art. 227 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, astfel cum este modificat prin articolul unic pct. 12 din legea criticată]. Prin Decizia nr. 1.090 din 14 iulie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 807 din 15 noiembrie 2011, şi Decizia nr. 1.569 din 6 decembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 139 din 1 martie 2012, Curtea a statuat că prevederile constituţionale consacră şi garantează o singură formă de autonomie, şi anume cea universitară, indiferent că este vorba de învăţământul superior de stat sau de învăţământul superior particular, autonomie al cărei conţinut trebuie să fie identic în ambele cazuri. În aceste condiţii şi având în vedere faptul că aceste instituţii fac parte din sistemul naţional de învăţământ, Curtea a constatat că principiul constituţional al autonomiei universitare trebuie să îşi găsească reflectarea, în egală măsură, asupra organizării şi funcţionării procesului de învăţământ, a statutului cadrelor didactice, a promovării în funcţii a acestora, a normei didactice etc. Curtea a mai reţinut faptul că nu se poate face o diferenţiere a regimului juridic aplicabil învăţământului superior în funcţie de forma de proprietate. Calitatea actului de educaţie din instituţiile de învăţământ superior nu poate fi asigurată decât dacă există o reglementare unitară. Potrivit dispoziţiilor legale care guvernează înfiinţarea şi funcţionarea instituţiilor de învăţământ superior particulare, acestea sunt organizate pe principiul non-profit şi funcţionează ca entităţi fără scop lucrativ, cu afectaţiune specială, în conformitate cu criteriile şi standardele de evaluare academică şi acreditare prevăzute de lege. De asemenea, se constată că dispoziţiile articolului unic pct. 18, prin care se modifică art. 364 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 şi care prevăd că mandatele în curs ale organelor de conducere ale universităţilor se exercită, până la finalizarea lor, în condiţiile în care au fost obţinute, în ceea ce priveşte drepturile, obligaţiile, compatibilităţile şi incompatibilităţile, sunt retroactive, încălcând art. 15 alin. (2) din Constituţie privind principiul neretroactivităţii legii civile. Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 18 din 10 ianuarie 2011 şi a intrat în vigoare, cu excepţia unor articole, la 30 de zile de la această publicare. Aplicarea noilor prevederi legale ar afecta stabilitatea raporturilor juridice încheiate în baza Legii nr. 1/2011. Referitor la celelalte dispoziţii ale articolului unic din legea criticată, acestea nu ar mai putea produce efecte juridice după intrarea sa în vigoare, întrucât această lege de modificare a fost gândită ca un tot unitar de natură să aducă schimbări importante sistemului educaţiei naţionale. Aplicarea unor dispoziţii legale disparate care nu îşi mai găsesc suportul în celelalte prevederi legale declarate neconstituţionale ar duce la afectarea coerenţei sistemului educaţiei naţionale, prin lipsa de claritate, precizie, previzibilitate şi predictibilitate. Relativ la aceste cerinţe, Curtea Europeană a drepturilor Omului s-a pronunţat în mod constant, statuând că o normă este previzibilă numai atunci când este redactată cu suficientă precizie, în aşa fel încât să permită oricărei persoane - care, la nevoie, poate apela la consultanţă de specialitate - să îşi corecteze conduita (Hotărârea din 24 mai 2007, pronunţată în Cauza Dragotoniu şi Militaru-Pidhorni împotriva României, Hotărârea din 29 martie 2000, pronunţată în Cauza Rotaru împotriva României, Hotărârea din 23 septembrie 1998, pronunţată în Cauza Petra împotriva României), iar cetăţeanul trebuie să dispună de informaţii suficiente asupra normelor juridice aplicabile într-un caz dat şi să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, consecinţele care pot apărea dintr-un act determinat. Pe scurt, legea trebuie să fie, în acelaşi timp, accesibilă şi previzibilă (Hotărârea din 23 noiembrie 2000, pronunţată în Cauza Ex-Regele Greciei şi alţii împotriva Greciei, Hotărârea din 8 iulie 2008, pronunţată în Cauza Fener Rum Patrikligi împotriva Turciei, Hotărârea din 26 aprilie 1979, pronunţată în Cauza Sunday Times împotriva Regatului Unit). Mai mult, prin Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 116 din 15 februarie 2012, Curtea Constituţională a statuat că autoritatea legiuitoare, Parlamentul sau Guvernul, după caz, are obligaţia de a edicta norme care să respecte trăsăturile mai sus arătate. De altfel, Legea pentru modificarea şi completarea Legii educaţiei naţionale nr. 1/2011 nu respectă nici cerinţele impuse de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Curtea menţionează, cu titlu de exemplu, dispoziţiile alin. (2) al art. 227 din Legea educaţiei naţionale, modificat prin articolul unic pct. 12, care foloseşte expresia „precum şi alte considerente legate de statutul acestora“, precum şi faptul că legiuitorul face confuzie între patrimoniu şi proprietatea privată. În continuare, Curtea constată că, potrivit art. 8 alin. (4) teza întâi din Legea nr. 24/2000, „textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent şi inteligibil, fără dificultăţi sintactice şi pasaje obscure sau echivoce“, iar potrivit art. 36 alin. (1) din aceeaşi lege, „actele normative trebuie redactate într-un limbaj şi stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar şi precis, care să excludă orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale şi de ortografie“. Deşi normele de tehnică legislativă nu au valoare constituţională, Curtea constată că prin reglementarea acestora legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei, precum şi conţinutul şi forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ. Astfel, respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislaţii care respectă principiul securităţii raporturilor juridice, având claritatea şi previzibilitatea necesare. Totodată, trebuie avute în vedere şi dispoziţiile constituţionale ale art. 142 alin. (1), potrivit cărora „Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei“, şi pe cele ale art. 1 alin. (5) din Constituţie, potrivit cărora, „în România, respectarea [...] legilor este obligatorie“. Astfel, Curtea constată că reglementarea criticată, prin nerespectarea normelor de tehnică legislativă, determină apariţia unor situaţii de incoerenţă şi instabilitate, contrare principiului securităţii raporturilor juridice în componenta sa referitoare la claritatea şi previzibilitatea legii. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Admite obiecţia de neconstituţionalitate şi constată că dispoziţiile Legii pentru modificarea şi completarea Legii educaţiei naţionale nr. 1/2011 sunt neconstituţionale. Definitivă şi obligatorie. Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi primului-ministru şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Dezbaterile au avut loc la data de 27 iunie 2012 şi la acestea au participat: Augustin Zegrean, preşedinte, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Lăzăroiu, Mircea Ştefan Minea, Iulia Antoanella Motoc, Ion Predescu, Puskás Valentin Zoltán şi Tudorel Toader, judecători. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE, AUGUSTIN ZEGREAN Magistrat-asistent, Fabian Niculae În temeiul art. 261 alin. 2 din Codul de procedură civilă, semnează Magistrat-asistent-şef, Doina Suliman OPINIE SEPARATĂ În dezacord cu soluţia majoritară, apreciem că obiecţia de neconstituţionalitate privind Legea pentru modificarea şi completarea Legii educaţiei naţionale nr. 1/2011 ar fi trebuit respinsă pentru motivele pe care le vom prezenta în continuare. 1. În ceea ce priveşte aşa-zisa îngrădire/limitare a dreptului de proprietate/de dispoziţie asupra patrimoniului propriu al instituţiilor de învăţământ superior particulare, instituită prin prevederile pct. 14 din legea modificatoare, se poate lesne constata că prevederile criticate, privite în mod singular, fără o interpretare sistematică a textelor şi raportarea acestora la întreg conţinutul legii par a încălca dispoziţiile constituţionale ale art. 44 alin. (1) şi (2) privind dreptul de proprietate şi ale art. 32 alin. (6) privind autonomia universitară. Această percepţie este posibilă prin întrebuinţarea, în argumentaţie, a unui sofism (raţionament în aparenţă corect, în realitate însă fals, cu greşeli în premisă sau în construcţie, care urmăreşte de obicei să inducă în eroare¹). Se pleacă astfel de la ideea că la data dobândirii personalităţii juridice a instituţiilor de învăţământ superior (care, potrivit legii, sunt: de stat, confesionale şi particulare), dată la care trebuie îndeplinită şi cerinţa legală a existenţei unui patrimoniu propriu, distinct de cel al fondatorilor, acestea trebuie să aibă o independenţă absolută faţă de fondatori (fie că este vorba de stat, culte religioase sau particulari), fără a observa că în realitate niciuna dintre cele 3 categorii de instituţii de învăţământ superior nu sunt independente de cei care le-au înfiinţat, aparţinând fie statului, fie unui cult religios, fie particularilor. ¹ A se vedea definiţia din Noul dicţionar universal al limbii române, Bucureşti-Chişinău, Ed. Litera Internaţional, 2006. Se trece sub tăcere că însăşi sintagma „instituţie de învăţământ superior particulară“ şi, în esenţă, termenul „particulară“ trimite automat la concluzia că în spatele acestor entităţi (instituţii de învăţământ superior particulare) se află un proprietar - altul decât statul, neputând concepe o entitate cu personalitate juridică şi evident cu patrimoniu care să nu aparţină nimănui şi, în consecinţă, persoana juridică să aparţină sie înseşi. Indiferent că ne aflăm în sfera relaţiilor comerciale (societăţi comerciale), în sfera relaţiilor private (fundaţii sau asociaţii) ori în sfera relaţiilor publice (instituţii publice), toate aceste entităţi au în spate fie acţionarii, fie asociaţii, fie statul, astfel încât a sugera că patrimoniul oricărei entităţi juridice aparţine în mod abstract acesteia, fără a recunoaşte dependenţa lor de cei care le-au înfiinţat, ar însemna că în cazul societăţilor comerciale şi fundaţiilor şi asociaţiilor, după dispariţia fizică a fondatorilor, entităţile respective să nu mai aparţină nimănui. În acest fel nu mai este decât un pas pentru a le trece patrimoniul în proprietatea statului - ca bunuri fără stăpân - şi a subordona persoana juridică statului. De altfel, în Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 există premise certe care să permită subordonarea instituţiilor de învăţământ superior particulare statului (a se vedea dispoziţiile referitoare la conducerea şi administrarea acestora). Este de remarcat faptul că, înainte de apariţia legilor de acreditare, toate universităţile particulare s-au înfiinţat şi s-au dezvoltat nestingherit ca instituţii de învăţământ superior, fără a avea un patrimoniu propriu sau vreun drept de dispoziţie asupra patrimoniului pus la dispoziţie de fondatori, folosind gratuit baza materială a acestora, fără ca prin aceasta respectivelor instituţii să le fie încălcată autonomia universitară. Atât Legea nr. 1/2011, care a făcut obiectul controlului de constituţionalitate a priori, cât şi legile care au precedat-o recunosc în mod expres că patrimoniul instituţiilor de învăţământ particulare este compus inclusiv din patrimoniul iniţial al fondatorilor, ori câtă vreme fondatorilor nu li se recunoaşte dreptul de a-şi exprima acordul cu privire la actele de dispoziţie ce vizează patrimoniul acestor instituţii, cu certitudine, dreptul de proprietate al acestora nu ar mai fi garantat în mod egal de lege în acord cu prevederile constituţionale ale art. 44 alin. (1) şi (2). Dimpotrivă, în lipsa acestor prevederi modificatoare, care au fost declarate neconstituţionale, se poate susţine, fără putinţă de tăgadă, că este încălcat dreptul de proprietate al fondatorilor, şi nu dreptul de proprietate al instituţiilor de învăţământ particulare. Modificările aduse Legii educaţiei naţionale erau absolut necesare pentru a ocroti în mod egal dreptul de proprietate privată al fondatorilor asupra patrimoniului instituţiilor de învăţământ superior particulare şi a-l delimita astfel de dreptul de proprietate privată al statului asupra patrimoniului instituţiilor de învăţământ superior de stat. 2. Evident că participarea fondatorilor la viaţa şi actele decizionale patrimoniale ale instituţiilor de învăţământ superior particulare nu reprezintă o limitare a dreptului de proprietate sau de dispoziţie al acestora, ci dimpotrivă, dă sens şi consistenţă juridică noţiunii de învăţământ superior particular care îşi are fundamentul juridic în dreptul de proprietate privată. De altfel, nu se poate susţine că statul nu intervine în actele decizionale patrimoniale ale instituţiilor de învăţământ superior de stat câtă vreme acestea sunt finanţate cu precădere de la bugetul de stat, iar acesta nu se poate executa decât pe baza clasificaţiei bugetare aprobate. Instituţiile de învăţământ superior de stat nu pot face alte cheltuieli decât cele înscrise ca atare în bugetul aprobat şi nici nu pot încheia acte de dispoziţie cu privire la bunurile imobile decât cu acordul statului (ministerul de resort). Nu se poate pune semnul egalităţii între instituţiile de învăţământ superior particular şi instituţiile de învăţământ superior de stat, câtă vreme proprietatea care stă la baza acestora este diferită (proprietate particulară, respectiv proprietate privată a statului). 3. Cu privire la aşa-zisa încălcare a autonomiei universitare, prevăzută şi garantată de dispoziţiile art. 32 alin. (6) din Constituţia României şi explicitată prin prevederile art. 123 alin. (2) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 ², Curtea Constituţională prin Decizia nr. 268/2011 a statuat că „fondatorii dobândesc un rol important în conducerea universităţilor, rol ce corespunde aportului financiar pe care aceştia îl au la înfiinţarea şi desfăşurarea activităţii acestor instituţii şi care nu afectează autonomia universitară“. ² Potrivit art. 123 alin.(2) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, „autonomia universitară dă dreptul comunităţii universitare să îşi stabilească misiunea proprie, strategia instituţională, structura, activităţile, organizarea şi funcţionarea proprie, gestionarea resurselor materiale şi umane“. Prin urmare, Curtea recunoaşte că aportul la constituirea şi dezvoltarea unei universităţi particulare este generator de drepturi, ceea ce este şi firesc câtă vreme învăţământul superior particular are la bază proprietatea privată, iar statul nu a contribuit şi nici nu contribuie cu nimic la dezvoltarea acestuia³. ³ Argumentul că, potrivit Legii nr. 1/2011, statul poate finanţa învăţământul superior particular reprezintă o atitudine mai degrabă politică, întrucât nu creează vreo obligaţie în sarcina acestuia. Instituţia de învăţământ superior particulară trebuie să se bucure de o reală autonomie universitară, însă în ce priveşte componenta academică a acestei autonomii, şi nu componenta patrimonială, care, după cum am arătat, nu există nici la instituţiile de învăţământ superior de stat. 4. Pornind de la concepţia legislativă consacrată în art. 114 alin. (3) din Legea nr. 1/2011, potrivit căreia „instituţiile de învăţământ superior pot fi de stat, particulare sau confesionale“, într-o instituţie de învăţământ superior particulară statul nu are niciun drept legat de fundamentul juridic, respectiv de dreptul de proprietate. Or, legea impune expres [art. 229 alin. (1)] o viziune dihotomică asupra patrimoniului universităţilor particulare ca fiind format atât din patrimoniul iniţial al fondatorilor, cât şi din patrimoniul dobândit ulterior, permiţând astfel o uşoară confuzie care ar conduce la concluzia greşită că instituţia de învăţământ superior particulară ar avea două patrimonii, cu două regimuri juridice diferite, motiv pentru care, aşa cum am arătat şi la pct. 1, fraza finală, din această opinie, modificarea legislativă era absolut necesară pentru clarificarea aspectelor legate de patrimoniul instituţiilor de învăţământ superior particulare. A accepta că patrimoniul dobândit ulterior ar aparţine altcuiva decât fondatorilor ar fi o absurditate, o ştirbire a dreptului de proprietate privată, întrucât instituţia de învăţământ superior particulară fiind totuşi o entitate particulară, proprietatea nu poate aparţine decât particularilor care au înfiinţat-o. Pe de altă parte, ar fi şi o imixtiune în contractul de asociere (ce are un caracter intuitu personae) prin care fondatorii au înţeles să înfiinţeze şi să dezvolte învăţământul particular, aducându-şi contribuţia proprie şi asumându-şi toate riscurile care decurg dintr-o iniţiativă privată. 5. Nu în ultimul rând trebuie subliniat că este totalmente discriminatoriu şi de neacceptat ca autonomia universitară să fie evaluată diferit: înainte de acreditarea instituţiei de învăţământ superior particulară cu o anumită unitate de măsură, când dreptul de proprietate asupra întregului patrimoniu al acesteia aparţinea fondatorilor, şi cu o altă unitate de măsură după momentul acreditării, mai ales în situaţia în care, dacă s-a dorit o nouă viziune asupra acestei autonomii, legea ar fi trebuit să oblige instituţiile de învăţământ superior particulare ce urmau a fi acreditate să întocmească un raport de evaluare de către evaluatori neutri asupra patrimoniului existent la data acreditării. Deşi textul de lege vorbeşte de patrimoniu, trebuie subliniat de la început că orice majorare a pasivului patrimonial pe care instituţia de învăţământ superior particulară o înregistrează de-a lungul întregii sale existenţe, este suportată, ori de câte ori aceasta îşi va înceta activitatea prin desfiinţare, dizolvare sau lichidare, numai de fondatori, deoarece textul art. 230 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 este imperativ „patrimoniul... revine fondatorilor“, fără a permite şi posibilitatea refuzului, prin derogare de la regula dreptului comun, potrivit căreia „succesorul se bucură de posibilitatea legală de a nu accepta succesiunea ori de a o accepta sub beneficiul de inventar“. Se deduce, astfel, că răspunderea patrimonială revine fondatorilor, singurii susceptibili de a garanta cu averea lor personală pentru pasivul neacoperit al instituţiei de învăţământ superior particulare ori de câte ori aceasta îşi va înceta activitatea prin desfiinţare, dizolvare sau lichidare. Judecător, Augustin Zegrean Judecător, Petre Lăzăroiu