Decizia Nr.646 din 11.11.2014

referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
ACT EMIS DE: Curtea Constitutionala
ACT PUBLICAT ÎN MONITORUL OFICIAL NR. 32 din 15 ianuarie 2015

Augustin Zegrean	- preşedinte
Valer Dorneanu	- judecător
Toni Greblă	- judecător
Petre Lăzăroiu	- judecător
Mircea Ştefan Minea	- judecător
Daniel Marius Morar	- judecător
Mona-Maria Pivniceru	- judecător
Puskás Valentin Zoltán	- judecător
Tudorel Toader	- judecător
Fabian Niculae	- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Simona Ricu.1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 54 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, excepţie ridicată de Laura Oana Mitran în Dosarul nr. 30.617/4/2013 al Judecătoriei Sectorului 4 Bucureşti - Secţia civilă şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 545D/2014.2. La apelul nominal se constată lipsa părţilor. Procedura de citare este legal îndeplinită.3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate. Se mai menţionează jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie, respectiv Decizia nr. 527 din 9 octombrie 2014.CURTEA,având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele:4. Prin Încheierea din 29 mai 2014, pronunţată în Dosarul nr. 30.617/4/2013, Judecătoria Sectorului 4 Bucureşti - Secţia civilă a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 54 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, excepţie invocată de Laura Oana Mitran într-un dosar având ca obiect soluţionarea unei plângeri formulate împotriva unui proces-verbal de constatare şi sancţionare a unei contravenţii.5. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autoarea excepţiei arată, în esenţă, că orice restricţie suplimentară în ceea ce priveşte controlul judecătoresc al actelor administrative, cum este eliminarea de la controlul pe calea excepţiei de nelegalitate a actelor administrative cu caracter normativ, este neconstituţională.6. Judecătoria Sectorului 4 Bucureşti - Secţia civilă şi-a exprimat opinia potrivit căreia excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. Instanţa apreciază că dreptul de acces la justiţie nu este un drept absolut şi poate suferi anumite restrângeri şi limitări. În acest sens, instanţa apreciază că faptul că doar actele administrative cu caracter normativ pot forma obiectul excepţiei de nelegalitate nu impietează asupra controlului judecătoresc asupra actelor administrative. Instanţa mai apreciază faptul că prin excluderea actelor administrative cu caracter normativ din sfera de aplicare a excepţiei de nelegalitate se urmăreşte un scop legitim, respectiv asigurarea securităţii raporturilor juridice, dar şi respectarea competenţei instanţelor specializate în acest sens, respectiv cele de contencios administrativ.7. Instanţa apreciază că, în condiţiile reglementării actuale, formularea unei acţiuni în anulare nu reprezintă un demers excesiv, chiar şi pentru o persoană fizică. Totodată, în situaţia în care s-ar admite o asemenea acţiune în anulare, aceasta va profita tuturor persoanelor aflate în situaţia petentului, producând efecte erga omnes, spre deosebire de excepţia de nelegalitate ce are efecte inter partes.8. Prin urmare, prin această prevedere legală se evită situaţiile în care se admite o excepţie de nelegalitate, ce produce efecte doar între părţile litigiului, iar actul administrativ normativ îşi produce efectele în continuare faţă de terţi, încurajând persoanele fizice să introducă o acţiune în anulare cu privire la actele administrative pe care le considera emise fără îndeplinirea condiţiilor legale.9. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.10. Avocatul Poporului apreciază că dispoziţiile legale criticate sunt constituţionale. Acesta arată că prevederile art. 126 alin. (6) din Constituţie garantează controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice exercitat pe calea contenciosului administrativ, cu unele excepţii. În lipsa oricărei distincţii în cuprinsul art. 126 alin. (6) teza întâi din Constituţie, acest concept se referă, în egală măsură, atât la controlul de legalitate al actelor administrative ale autorităţilor publice exercitat pe cale principală, cât şi la controlul de legalitate al acestora exercitat pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate.11. Întrucât normele fundamentale sunt de strictă interpretare, rezultă per a contrario că este suficient ca acest tip de control sa fie supus autorităţii judecătoreşti pentru a fi îndeplinită cerinţa unui „control judecătoresc“ menţionat de Constituţie, determinarea instanţei competente fiind de resortul legii infraconstituţionale. Or, potrivit art. 126 alin. (2) din Constituţie, „Competenţa instanţelor judecătoreşti şi procedură de judecată sunt prevăzute numai prin lege“.12. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.CURTEA,examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:13. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.14. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, astfel cum rezultă din încheierea de sesizare, îl constituie prevederile art. 54 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012. În realitate, din examinarea excepţiei de neconstituţionalitate, rezultă că obiectul acesteia îl constituie prevederile art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă. Prevederile legale criticate au următoarea redactare:

– Art. 4 alin. (4): „Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare, în condiţiile prevăzute de prezenta lege.“15. Autoarea excepţiei de neconstituţionalitate susţine că acest text de lege aduce atingere dispoziţiilor constituţionale ale art. 126 alin. (6) privind controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ. 16. Examinând excepţia de neconstituţionalitate ridicată, Curtea constată că Curtea s-a mai pronunţat recent asupra dispoziţiilor legale criticate, prin raportare la critici relativ similare, prin Decizia nr. 526 din 9 octombrie 2014, nepublicată* la data pronunţării prezentei decizii. Astfel, Curtea a constatat că soluţiile legislative instituite prin Legea nr. 76/2012, potrivit „Expunerii de motive“ la lege, urmăresc reconfigurarea competenţei materiale a instanţelor judecătoreşti în scopul accelerării procedurilor judiciare şi asigurării unei practici judiciare unitare pe întreg teritoriul ţării. Astfel, aceste dispoziţii legale au creat în materia procedurilor judiciare un sistem legislativ modern care răspunde pe deplin imperativelor funcţionării unei justiţii moderne, adaptate aşteptărilor sociale, precum şi necesităţii creşterii calităţii acestui serviciu public. 17. Din examinarea cadrului legal în materia contenciosului administrativ, Curtea a observat că, în funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se clasifică în acte administrative cu caracter normativ şi acte administrative cu caracter individual. Actele administrative cu caracter normativ conţin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte „erga omnes“, iar actele administrative cu caracter individual produc efecte, de regulă, faţă de o persoană, sau uneori faţă de mai multe persoane, nominalizate expres în cuprinsul acestor acte. 18. În ceea ce priveşte invocarea prevederilor constituţionale care consacră accesul liber la justiţie, Curtea a reţinut că, astfel cum reiese din conţinutul normativ al dispoziţiilor de lege criticate, actele administrative cu caracter normativ sunt supuse controlului judecătoresc direct la instanţa de contencios administrativ, pe calea acţiunii în anulare, care, potrivit prevederilor art. 11 alin. (4) teza finală din Legea nr. 554/2004, poate fi promovată oricând. 19. Curtea a amintit că prin Decizia nr. 267 din 7 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 538 din 21 iulie 2014, a statuat că, „în noua concepţie a Legii nr. 76/2012, se face o distincţie între actele administrative cu caracter individual şi cele cu caracter normativ“. De asemenea, Curtea a reţinut că, „în privinţa actelor administrative cu caracter normativ, controlul judecătoresc se declanşează numai pe calea acţiunii directe de anulare întemeiate pe Legea nr. 554/2004, competenţa de soluţionare aparţinând secţiilor de contencios administrativ de la nivelul tribunalului, curţii de apel sau instanţei supreme. Datorită efectelor lor juridice normative, aceste categorii de acte beneficiază de un regim juridic diferit sub aspectul controlului de legalitate“. 20. Potrivit art. 21 din Constituţie, orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, libertăţilor şi intereselor sale legitime. Prin Decizia nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, Curtea Constituţională a statuat că liberul acces la justiţie presupune accesul la toate mijloacele procedurale prin care se înfăptuieşte actul de justiţie. S-a considerat că legiuitorul are competenţa exclusivă de a stabili regulile de desfăşurare a procesului în faţa instanţelor judecătoreşti, astfel cum rezultă din art. 126 alin. (2) din Constituţie. 21. În jurisprudenţa sa referitoare la liberul acces la justiţie, în mod constant, Curtea Constituţională a statuat că acest principiu semnifică faptul că orice persoană poate sesiza instanţele judecătoreşti în cazul în care consideră că drepturile, libertăţile sau interesele sale legitime au fost încălcate, iar nu faptul că acest acces nu poate fi supus niciunei condiţionări, competenţa de a stabili regulile de desfăşurare a procesului în faţa instanţelor judecătoreşti revenindu-i legiuitorului, în temeiul dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 126 alin. (2) (a se vedea în acest sens Decizia nr. 221 din 21 aprilie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 516 din 17 iunie 2005). * Decizia Curţii Constituţionale nr. 526 din 9 octombrie 2014 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 528 din 16 iulie 2014. 22. Astfel, tocmai în considerarea caracterului important al actelor administrative cu caracter normativ, legiuitorul, dând eficienţă prevederilor constituţionale ale art. 126 alin. (2), a atribuit competenţa materială pentru soluţionarea acestor cereri în anulare, care pot fi promovate oricând, instanţei de contencios administrativ, respectiv Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel şi tribunalelor administrativ-fiscale, aşa încât accesul liber la justiţie este garantat. 23. Referitor la invocarea prevederilor constituţionale privind dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, prin Decizia nr. 267 din 7 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 538 din 21 iulie 2014, Curtea a reţinut că exercitarea controlului de legalitate poate fi exercitat fie pe calea acţiunii directe, fie pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate. Competenţa instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecată sunt stabilite, potrivit art. 126 alin. (2) din Constituţie, prin lege, ceea ce înseamnă că normele de procedură nu sunt de nivelul Legii fundamentale, ci al actelor normative subsecvente, infraconstituţionale. Materia contenciosului administrativ este reglementată, potrivit art. 73 alin. (1) lit. k) din Constituţie, prin lege organică, astfel că stabilirea competenţei materiale de judecată este rezultatul voinţei legiuitorului în acest sens. Or, în cazul de faţă, legea organică - Legea nr. 554/2004 - a fost modificată tot prin voinţa legiuitorului. Intervenţia legiuitorului nu contravine însă normelor fundamentale, din moment ce exercitarea controlului judecătoresc asupra actelor administrative ale autorităţilor publice se realizează în continuare sub garanţia prevederilor art. 52 şi art. 126 alin. (6) din Constituţie de către o instanţă judecătorească. 24. Prin urmare, şi această modificare a Legii nr. 554/2004 în sensul stabilirii de către legiuitor a competenţei instanţei de contencios administrativ de verificare a actelor administrative cu caracter normativ, prin intermediul acţiunii în anulare, reprezintă tot o garanţie a prevederilor art. 52 şi art. 126 alin. (6) din Constituţie. 25. Prin excluderea actelor administrative cu caracter normativ din sfera de control, pe calea excepţiei de nelegalitate se urmăreşte un scop legitim, respectiv asigurarea securităţii raporturilor juridice şi respectarea competenţei instanţelor specializate. 26. De asemenea, admiterea acţiunii în anulare a unui act administrativ cu caracter normativ produce efecte juridice „erga omnes“, spre deosebire de excepţia de nelegalitate care produce efecte „inter partes“. Astfel, admiterea unei excepţii de nelegalitate produce efecte doar între părţile litigiului, actul administrativ producându-şi în continuare efectele faţă de terţi, pe când admiterea unei acţiuni în anulare a unui act administrativ cu caracter normativ produce efecte „erga omnes“, profitând tuturor subiectelor de drept. 27. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură a determina reconsiderarea jurisprudenţei Curţii, atât soluţia, cât şi considerentele cuprinse în aceste decizii sunt valabile şi în cauza de faţă. 28. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Laura Oana Mitran în Dosarul nr. 30.617/4/2013 al Judecătoriei Sectorului 4 Bucureşti - Secţia civilă şi constată că dispoziţiile art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Judecătoriei Sectorului 4 Bucureşti - Secţia civilă şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 11 noiembrie 2014. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE AUGUSTIN ZEGREAN Magistrat-asistent, Fabian Niculae