Decizia Nr.614 din 04.11.2014

referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 10 alin. (11) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
ACT EMIS DE: Curtea Constitutionala
ACT PUBLICAT ÎN MONITORUL OFICIAL NR. 14 din 08 ianuarie 2015

Augustin Zegrean	- preşedinte
Valer Dorneanu	- judecător
Toni Greblă	- judecător
Petre Lăzăroiu	- judecător
Mircea Ştefan Minea	- judecător
Daniel Marius Morar	- judecător
Mona-Maria Pivniceru	- judecător
Puskás Valentin Zoltán	- judecător
Tudorel Toader	- judecător
Claudia-Margareta Krupenschi	- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Cătălina Gliga.1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 10 alin. (1¹) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operaţional Sectorial „Dezvoltarea Resurselor Umane“ Regiunea Sud-Vest Oltenia din Craiova în Dosarul nr. 16.998/63/2013 al Tribunalului Dolj - Secţia contencios administrativ şi fiscal şi care constituie obiectul Dosarului nr. 344D/2014 al Curţii Constituţionale.2. La apelul nominal răspunde autorul excepţiei, prin consilier juridic Silviu Alexandru Lăzărescu Simion, cu delegaţie depusă la dosar, lipsind celelalte părţi. Procedura de citare este legal îndeplinită.3. Magistratul-asistent învederează asupra faptului că partea Uniunea Generală a Industriaşilor din România 1903 – Filiala Dolj a trimis la dosarul Curţii concluzii scrise prin care solicită respingerea excepţiei de neconstituţionalitate.4. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului autorului excepţiei. Acesta susţine, în esenţă, că textul de lege ce constituie obiectul controlului de constituţionalitate încalcă prevederile art. 42 alin. (1) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1.083/2006, raportat la art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţie, deoarece califică actele juridice ale organismelor intermediare drept acte ale autorităţilor locale, în timp ce acestea, emanând, în calitate de acte delegate, de la autorităţile administraţiei publice centrale (autoritatea de management), nu pot avea decât acelaşi regim juridic ca şi al acestora din urmă. Or, prin prisma interpretării juridice sistematice a normelor de drept al Uniunii Europene rezultă clar că, în realizarea operaţiunii juridice de emitere a actelor administrative care au ca obiect sume reprezentând finanţarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene organismele intermediare acţionează nomine alieno, adică în numele autorităţii publice centrale, acţionând ca mandatar pentru mandantul-autoritate publică centrală, în executarea unui mandat administrativ cu reprezentare. Mai arată că aplicarea strictă a dispoziţiilor art. 10 alin. (1¹) din Legea nr. 554/2004 doar în privinţa autorităţilor publice centrale, nu şi a tuturor entităţilor juridice cărora li s-au delegat competenţe şi funcţii, creează artificial două categorii de entităţi subordonate unor autorităţi publice centrale sau ministere de resort, respectiv două categorii de mandatari ai acestora, cărora nu li se aplică însă acelaşi regim juridic în privinţa actelor juridice emise.5. Subliniind necesitatea punerii de acord a textului legal criticat sau a legislaţiei interne, reprezentantul autorului excepţiei arată că nu este suficient ca Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în exercitarea atribuţiei sale de a asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către celelalte instanţe judecătoreşti, să dea o decizie de interpretare şi aplicare a textului legal criticat, prin care să stabilească o anumită competenţă materială de judecată, întrucât textul de lege criticat este, în sine, neconstituţional, fiind contrar normelor Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1.083/2006, ceea ce numai Curtea Constituţională poate constata, în special în situaţia în care, până în prezent, nici instanţele naţionale, nici instanţa supremă nu s-au adresat Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în temeiul art. 267 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene, în sensul formulării întrebării preliminare referitoare la conformitatea normei de drept interne cu cea cuprinsă în Regulamentul amintit. Depune concluzii scrise.6. Având cuvântul pentru a pune concluzii asupra excepţiei de neconstituţionalitate, reprezentantul Ministerului Public solicită respingerea acesteia ca inadmisibilă, având în vedere deciziile nr. 169 din 20 martie 2014 sau nr. 528 din 9 octombrie 2014, prin care Curtea Constituţională a arătat că nu are competenţa ca, în cadrul controlului de constituţionalitate, să efectueze operaţiunea de interpretare şi de aplicare concretă de către instanţele/autorităţile publice competente, aceasta fiind atribuţia exclusivă a instanţelor judecătoreşti.7. În replică, reprezentantul autorului excepţiei precizează că nu solicită Curţii să asigure interpretarea textului de lege criticat, ci să constate însăşi neconstituţionalitatea acestuia.CURTEA,având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:8. Prin Încheierea din 1 aprilie 2014, pronunţată în Dosarul nr. 16.998/63/2013, Tribunalul Dolj - Secţia contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 10 alin. (1¹) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operaţional Sectorial „Dezvoltarea Resurselor Umane“ Regiunea Sud-Vest Oltenia din Craiova întro cauză având ca obiect soluţionarea unei acţiuni în anulare a unui act administrativ. Cauza a fost iniţial înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, care, declinându-şi competenţa, a dispus trimiterea acesteia către Tribunalul Dolj, spre competentă soluţionare.9. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine că dispoziţiile art. 10 alin. (1¹) din Legea nr. 554/2004 sunt neconstituţionale în măsura în care acestea nu se referă şi la actele administrative emise de autorităţile publice centrale prin organisme intermediare, în baza delegării de funcţii.10. În susţinerea acestei afirmaţii, autorul excepţiei invocă, în raport cu art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţie, prevederile art. 2 pct. 6 din Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a prevederilor generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Fondul de Coeziune şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1.260/1999, cu modificările şi completările ulterioare, text care „prevede neechivoc“ că organismul intermediar acţionează faţă de beneficiarii care implementează proiecte cofinanţate din fonduri ale Uniunii Europene sub supravegherea şi pentru autoritatea de management, adică autoritatea publică centrală. Art. 4 alin. (1) din acelaşi Regulament prevede că, chiar şi în ipoteza delegării, responsabilitatea financiară incumbă autorităţii centrale. Rezultă, din interpretarea juridică sistematică a acestor norme de drept al Uniunii Europene, că în realizarea operaţiunii juridice de emitere a actelor administrative care au ca obiect sume reprezentând finanţarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, organismele intermediare acţionează nomine alieno, adică în numele autorităţii publice centrale, ca un mandatar pentru mandantul-autoritate publică centrală, în executarea unui mandat administrativ cu reprezentare, astfel cum acesta este juridic definit de art. 1.269, 2.009, 2.011 teza întâi şi art. 2.012 din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, cu modificările şi completările ulterioare, coroborate cu art. 2 lit. k) din Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006, referitoare la definiţia „delegării“.11. Astfel, se arată că stricta aplicare a dispoziţiilor legale criticate doar pentru o autoritate publică centrală, nu şi pentru toate entităţile juridice cărora li s-au delegat competenţe şi funcţii, creează „o situaţie de inegalitate şi discriminare în executarea mandatului administrativ încheiat între Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, în calitate de mandatar, şi Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operaţional Sectorial «Dezvoltarea Resurselor Umane» Regiunea Sud-Vest Oltenia, în calitate de mandant“. De asemenea se arată că textul legal criticat creează un dezechilibru juridic şi între mandatarii Ministerului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, respectiv între Organismul Intermediar O.I. Agenţia Naţională de Ocuparea Forţei de Muncă, direcţie în cadrul Agenţiei Naţionale de Ocupare Forţei de Muncă şi Organismul Intermediar - Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului, direcţie în cadrul Ministerului Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului (O.I.P.O.S.D.R.U.-M.E.C.T.S.), pe de o parte, şi organismele intermediare regionale (O.I.R.P.O.S.D.R.U. Regiunea Sud-Vest Oltenia; O.I.R.P.O.S.D.R.U. Regiunea Nord-Vest; O.I.R.P.O.S.D.R.U. Regiunea Sud-Est; O.I.R.P.O.S.D.R.U. Regiunea Vest; O.I.R.P.O.S.D.R.U. Regiunea Nord-Est; O.I.R.P.O.S.D.R.U. Regiunea Centru; O.I.R.P.O.S.D.R.U. Regiunea Bucureşti-Ilfov; O.I.R.P.O.S.D.R.U. Regiunea Sud-Muntenia), instituţii publice în subordinea Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice şi Organismul Intermediar - Centrul Naţional de Dezvoltare a Învăţământului Profesional şi Tehnic - instituţie publică în subordinea Ministerului Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului, pe de altă parte.12. În concluzie, se susţine că toate actele administrative care au ca obiect sume reprezentând finanţarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, inclusiv cele emise de către autorităţile de management publice centrale prin organismele intermediare „necentrale“, au aceeaşi importanţă juridică majoră de acte juridice emise în virtutea competenţelor juridice partajate în temeiul art. 4 alin. (2) din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene (TFUE) - varianta consolidată, coroborat cu Protocolul nr. 25 la Tratatul privind Uniunea Europeană şi Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene, de către autorităţi publice ale statului român, pentru punerea în aplicare a dreptului Uniunii Europene pe teritoriul României, această importanţă juridică justificând stabilirea competenţei materiale la nivel de curte de apel, de judecată în primă instanţă a litigiilor având ca obiect astfel de acte administrative.13. Tribunalul Dolj - Secţia contencios administrativ şi fiscal consideră că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, textul de lege criticat nefiind de natură a crea discriminări, în sensul celor susţinute de autor.14. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.15. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate.CURTEA,examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise depuse la dosar, susţinerile părţii prezente, concluziile procurorului şi dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:16. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.17. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 10 alin. (1¹) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, text introdus prin art. 54 pct. 3 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012. Normele legale criticate au următorul conţinut: „(1¹) Toate cererile privind actele administrative emise de autorităţile publice centrale care au ca obiect sume reprezentând finanţarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, indiferent de valoare, se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel.“18. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate sunt invocate prevederile constituţionale ale art. 148 alin. (2) şi (4), referitoare la principiul priorităţii faţă de dispoziţiile contrare din legile interne a prevederilor tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi ale celorlalte reglementări ale dreptului unional cu caracter obligatoriu şi, respectiv, la obligaţia Parlamentului, a Preşedintelui României, a Guvernului şi a autorităţii judecătoreşti de a garanta ducerea la îndeplinire a obligaţiilor rezultate din actul aderării şi aplicarea principiului priorităţii dreptului unional.19. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată că dispoziţiile art. 10 alin. (1¹) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 au mai fost examinate pe calea excepţiei de neconstituţionalitate, Curtea pronunţând, în acest sens, Decizia nr. 169 din 20 martie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 397 din 29 mai 2014 şi Decizia nr. 528 din 9 octombrie 2014, nepublicată la momentul pronunţării prezentei decizii.20. Analizând critici de neconstituţionalitate asemănătoare, formulate, de altfel, de acelaşi autor cu prilejul soluţionării unor cauze de aceeaşi natură de către aceeaşi instanţă judecătorească, Curtea a observat cu acele prilejuri că autorul excepţiei doreşte, în realitate, pronunţarea unei decizii prin care Curtea Constituţională să stabilească înţelesul prevederilor art. 10 alin. (1¹) din Legea nr. 554/2004, în sensul de a tranşa dacă actele administrative emise de organismele intermediare regionale, care au ca obiect sume reprezentând finanţarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, indiferent de valoare, se soluţionează aplicând aceeaşi regulă de competenţă materială de judecată valabilă pentru actele administrative de aceeaşi natură emise de autorităţile publice centrale, adică de către secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel. Or, Curtea a stabilit constant în jurisprudenţa sa că nu are competenţa ca, în cadrul controlului de constituţionalitate, să efectueze operaţiunea de interpretare şi de aplicare concretă a dispoziţiilor de lege de către instanţele/autorităţile publice competente, aceasta fiind atribuţia exclusivă a instanţelor judecătoreşti. De aceea, prevederile cuprinse în dreptul Uniunii Europene incidente în acest domeniu şi invocate de autorul excepţiei prin raportare la art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţie nu au relevanţă pentru soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate, de vreme ce Curtea Constituţională nu o poate soluţiona în sensul urmărit de autorul său.21. În cazul de faţă, instanţa de judecată urmează a stabili sensul sintagmei „autorităţi publice centrale“ în contextul normei juridice criticate şi al litigiului dedus soluţionării, utilizând, pentru aceasta, legislaţia incidentă în vigoare. Totodată, în cazul constatării unei practici neunitare a instanţelor judecătoreşti sub acest aspect, Codul de procedură civilă prevede posibilitatea promovării recursului în interesul legii prin care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să stabilească modalitatea obligatorie pentru instanţe de interpretare şi aplicare a respectivei norme juridice.22. În plus, Curtea a mai reţinut prin deciziile indicate şi că dispoziţiile legale criticate conţin norme de procedură, în sensul că legiuitorul organic, în acord cu art. 126 alin. (2) din Constituţie, a stabilit competenţa materială de judecată a unui anumit tip de acţiuni în justiţie, astfel că nu se poate constata niciunul dintre pretinsele vicii de constituţionalitate prezentate în motivarea excepţiei.23. În sfârşit, Curtea nu poate reţine susţinerile autorului excepţiei formulate în cadrul dezbaterilor din şedinţa publică de judecată, potrivit cărora prin ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate acesta nu urmăreşte pronunţarea unei decizii prin care Curtea Constituţională să stabilească sensul dispoziţiilor de lege criticate, ci chiar neconstituţionalitatea acestora, întrucât, prin raportare la art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţie, sunt contrare unor norme cuprinse în dreptul secundar al Uniunii Europene. Astfel, din chiar argumentele prezentate în motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, rezultă cu evidenţă că, inclusiv în opinia autorului acesteia, un eventual conflict între norma de drept internă şi cea de drept unional ar putea fi rezolvat cu concursul Curţii de Justiţie a Uniunii Europene prin întrebarea preliminară sau chestiunea prejudicială adresată acesteia de către instanţa naţională. Curtea a arătat în jurisprudenţa sa că folosirea unei norme de drept al Uniunii Europene în cadrul controlului de constituţionalitate ca normă interpusă celei de referinţă implică, în temeiul art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţie, o condiţionalitate cumulativă: pe de o parte, această normă să fie suficient de clară, precisă şi neechivocă prin ea însăşi sau înţelesul acesteia să fi fost stabilit în mod clar, precis şi neechivoc de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene şi, pe de altă parte, norma trebuie să se circumscrie unui anumit nivel de relevanţă constituţională, astfel încât conţinutul său normativ să susţină posibila încălcare de către legea naţională a Constituţiei - unica normă directă de referinţă în cadrul controlului de constituţionalitate. Într-o atare ipoteză demersul Curţii Constituţionale este distinct de simpla aplicare şi interpretare a legii, competenţă ce aparţine instanţelor judecătoreşti şi autorităţilor administrative, sau de eventualele chestiuni ce ţin de politica legislativă promovată de Parlament sau Guvern, după caz (a se vedea Decizia nr. 668 din 18 mai 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 487 din 8 iulie 2011). Întrucât în prezenta cauză cele două condiţii nu sunt cumulativ îndeplinite, rezultă că instanţa constituţională nu are competenţa de a stabili conformitatea dintre o normă de drept intern şi o normă de drept al Uniunii Europene, această operaţiune fiind subsecventă celei de interpretare a textului comunitar, competenţă exclusivă a Curţii de la Luxemburg.24. Având în vedere toate aceste considerente, Curtea constată că în cauză se justifică menţinerea soluţiilor pronunţate prin Decizia nr. 169 din 20 martie 2014 şi Decizia nr. 528 din 9 octombrie 2014, pentru argumentele la care s-a făcut mai sus referire, astfel că excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 10 alin. (1¹) din Legea nr. 554/2004 urmează să fie respinsă ca inadmisibilă.25. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,CURTEA CONSTITUŢIONALĂÎn numele legiiDECIDE:Respinge, ca inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 10 alin. (1¹) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, ridicată de Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operaţional Sectorial „Dezvoltarea Resurselor Umane“ Regiunea Sud-Vest Oltenia din Craiova în Dosarul nr. 16.998/63/2013 al Tribunalului Dolj - Secţia contencios administrativ şi fiscal.Definitivă şi general obligatorie.Decizia se comunică Tribunalului Dolj - Secţia contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunţată în şedinţa din data de 4 noiembrie 2014.PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALEAUGUSTIN ZEGREANMagistrat-asistent,Claudia-Margareta Krupenschi