DECIZIE   Nr. 507 din 17 noiembrie 2004

asupra sesizarii de neconstitutionalitate a prevederilor art. 1 alin. (3), art. 7 alin. (5), art. 11 alin. (3), art. 13 alin. (2) si ale art. 28 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ

ACT EMIS DE: CURTEA CONSTITUTIONALA

ACT PUBLICAT IN: MONITORUL OFICIAL  NR. 1154 din  7 decembrie 2004

    Cu Adresa nr. 8.963 din 5 noiembrie 2004 Avocatul Poporului a transmis Curtii Constitutionale sesizarea privind declansarea controlului de constitutionalitate asupra dispozitiilor art. 1 alin. (3), art. 7 alin. (5), art. 11 alin. (3), art. 13 alin. (2) si ale art. 28 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ. Sesizarea a fost formulata in temeiul art. 146 lit. a) din Constitutie, republicata, si al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale.
    Sesizarea a fost inregistrata la Curtea Constitutionala sub nr. 5.988 din 5 noiembrie 2004 si formeaza obiectul Dosarului nr. 623A/2004.
    Autorul sesizarii solicita Curtii Constitutionale sa constate ca prevederile art. 1 alin. (3), art. 7 alin. (5), art. 11 alin. (3), art. 13 alin. (2) si ale art. 28 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ sunt neconstitutionale, intrucat incalca art. 21 alin. (1) si art. 52 alin. (1) din Constitutie.
    Astfel, in legatura cu invocarea incalcarii prevederilor constitutionale ale art. 21 alin. (1), se arata: potrivit principiului privind liberul acces la justitie, dreptul de a se adresa justitiei poate fi exercitat de orice persoana ale carei drepturi, libertati si interese legitime au fost incalcate; or, contrar acestor prevederi, art. 1 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ inscrie Avocatul Poporului intre subiectele de sezina cu privire la exercitarea actiunii in contencios administrativ si acorda acestuia posibilitatea de a investi instanta de contencios administrativ cu o actiune formulata in numele unei persoane fizice. Prin exercitarea acestei atributii Avocatul Poporului s-ar substitui persoanei fizice in exercitarea drepturilor sale procesuale, persoana fizica dobandind automat calitate procesuala activa, contrar literei si spiritului principiului liberului acces la justitie, in sensul caruia persoana fizica are posibilitatea, iar nu obligatia de a se adresa justitiei pentru apararea drepturilor, libertatilor si intereselor sale legitime, intr-o cauza administrativa. Posibilitatea ca Avocatul Poporului sa sesizeze instanta de contencios administrativ in baza unei petitii a persoanei fizice echivaleaza cu o extindere a dreptului de petitionare in sfera accesului liber la justitie, de vreme ce petitionarul dobandeste de drept calitatea de reclamant. Dreptul de petitionare nu este identic cu accesul la justitie. Astfel, petitia persoanei fizice adresata Avocatului Poporului se rezolva in cadrul unei proceduri administrative, necontencioase, ce nu poate fi transferata in justitie, din initiativa Avocatului Poporului, cu incalcarea principiului disponibilitatii. Ca atare, in sensul dispozitiilor constitutionale ale art. 21, persoana fizica este cea care decide daca se adreseaza sau nu justitiei, pentru apararea drepturilor si a libertatilor sale, o interpretare contrara ducand la concluzia ca persoana fizica poate fi obligata sa isi valorifice drepturile in justitie si sa dobandeasca automat calitate procesuala activa intr-un conflict administrativ. Mai arata ca art. 28 din lege, care prevede ca, o data declansata, actiunea in contenciosul administrativ nu mai poate fi retrasa, nici chiar de partea in favoarea careia aceasta actiune a fost formulata, echivaleaza, de asemenea, cu incalcarea art. 21 din Constitutie, in sensul caruia persoana care are dreptul de a se adresa justitiei are implicit si dreptul de a renunta la actiunea prin care a sesizat instanta.
    In ceea ce priveste incalcarea prin textele de lege ce fac obiectul sesizarii a art. 52 alin. (1) din Constitutie, potrivit caruia numai persoana vatamata poate aprecia daca un anumit act administrativ i-a vatamat sau nu un drept ori un interes legitim si, respectiv, numai aceasta este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei, se arata ca initierea unei actiuni in contencios administrativ de catre Avocatul Poporului, in numele petitionarului, ar echivala cu preluarea intereselor cetatenilor de catre aceasta autoritate constitutionala. Astfel, se considera ca textele de lege criticate transforma dreptul, ca posibilitate a persoanei fizice de a se adresa justitiei, intr-o obligatie ce are semnificatia incalcarii libertatii persoanei de a alege calea legala de valorificare a dreptului sau. Mai mult decat atat, prin aceste dispozitii de lege se confera Avocatului Poporului calitatea de parte, intr-un proces de natura administrativa in care nu are un interes propriu. De altfel, in activitatea sa, Avocatul Poporului solutioneaza petitiile cetatenilor formulate impotriva actelor administrative ilegale, prin procedura medierii, sesizarii autoritatilor ierarhic superioare celei care a incalcat dreptul petitionarului si a rapoartelor speciale adresate Parlamentului, fara a declansa un proces, chiar fiind din sfera contenciosului administrativ. In sfarsit, se arata ca formularea unei actiuni in contencios administrativ nu reprezinta o garantie reala sau o masura de protectie a cetateanului, cata vreme acea persoana, avand capacitate procesuala si interes legitim, isi poate exercita personal drepturile procesuale. Garantarea dreptului la aparare si a liberului acces la justitie semnifica si valorificarea lor in mod personal, in sfera justitiei. Mai arata ca si la nivel european institutia ombudsman-ului "este conceputa ca o autoritate publica ale carei atributii vizeaza raporturile persoanelor fizice cu administratia publica si nu cu instantele judecatoresti".
    In conformitate cu dispozitiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, sesizarea a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, precum si Guvernului, pentru a prezenta punctele lor de vedere cu privire la obiectia de neconstitutionalitate.
    Presedintele Senatului considera ca sesizarea de neconstitutionalitate este neintemeiata. In legatura cu sustinerile privind incalcarea prevederilor art. 21 alin. (1) din Constitutie, in esenta, se arata ca atributiile conferite Avocatului Poporului nu contravin "dreptului subiectiv al cetateanului de a se adresa justitiei, dimpotriva, il sprijina in exercitarea acestui drept potrivit ratiunii sale constitutionale prevazute de alin. (1) al art. 58". Tot astfel, se arata ca "nimic nu opreste ca cetateanul care a dobandit calitatea de reclamant, ca urmare a sesizarii instantei de contencios administrativ de catre Avocatul Poporului, si este citat in aceasta calitate, sa renunte la proces, potrivit principiului disponibilitatii", ipoteza in care "instanta urmeaza sa se pronunte, mai ales daca este vorba de un act administrativ normativ, asupra legalitatii acestuia". In continuare, se arata ca aceste argumente sunt valabile si in ceea ce priveste sustinerile din sesizare referitoare la incalcarea art. 52 alin. (1) din Constitutie.
    Presedintele Camerei Deputatilor considera ca sesizarea de neconstitutionalitate este neintemeiata. Astfel, se arata ca prevederile art. 1 alin. (3) din legea ce face obiectul sesizarii, care reglementeaza competenta Avocatului Poporului de a sesiza instanta de judecata, in temeiul atributiilor sale inscrise in legea speciala, atunci cand constata existenta unui act administrativ emis ilegal sau excesul de putere al unei autoritati administrative, nu incalca art. 21 din Constitutie privind accesul liber la justitie. Tot astfel, se arata ca "principiul constitutional care guverneaza materia drepturilor si a libertatilor fundamentale, ca o conditie sine qua non a efectivitatii acestora, nu admite ingradirea acestui drept fundamental prin vreo norma juridica, dar nu poate limita sau interzice accesul la justitie al autoritatilor ori institutiilor publice care urmaresc, in indeplinirea propriilor atributii legale, realizarea si respectarea interesului public", asa cum este definit prin art. 2 alin. (1) lit. l) din lege. Acordarea acestei prerogative institutiei Avocatul Poporului este prevazuta expres si limitativ numai pentru doua situatii juridice, asigurand atat ocrotirea interesului public, cat si respectarea interesului privat al persoanei fizice vatamate, ceea ce este conform art. 58 alin. (1) din Constitutie. Pentru aceleasi considerente, Ministerul Public, prefectul si Agentia Nationala a Functionarilor Publici indeplinesc, in mod circumstantiat, aceeasi competenta, fara ca prin aceasta sa se limiteze sau sa se aduca atingere dreptului persoanei vatamate de a se adresa in mod direct instantei pentru recunoasterea dreptului pretins a fi incalcat, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ. In legatura cu imposibilitatea retragerii actiunii introduse de Avocatul Poporului, de prefect si de Agentia Nationala a Functionarilor Publici, actiune reglementata de art. 28 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, se apreciaza ca nesocotirea interesului public, pe care aceste autoritati au datoria legala de a-l apara, trebuie intotdeauna sanctionata, iar constatarea si sanctionarea incalcarii nu pot fi lasate la aprecierea subiectiva a persoanei fizice. In sfarsit, considera ca invocarea incalcarii prin textele de lege criticate a prevederilor art. 21 alin. (1) din Constitutie este lipsita de relevanta juridica.
    In ceea ce priveste invocarea incalcarii art. 52 din Constitutie, apreciaza ca reglementarea constitutionala a dreptului persoanei vatamate intr-un drept ori intr-un interes legitim de catre o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, de a obtine recunoasterea dreptului sau a interesului pretins, anularea actului si repararea pagubei nu este incalcata sau limitata, prin instituirea pe cale juridica a competentei unei autoritati publice de a proteja interesul general si de a asigura respectarea lui, in limitele si in conditiile legii. Intrucat, in temeiul art. 1 alin. (3) teza a doua din lege, autorul petitiei inaintate Avocatului Poporului dobandeste calitatea de reclamant in actiunea promovata de aceasta institutie, se considera ca sustinerile din sesizare, potrivit carora prevederile de lege criticate confera acestei institutii calitatea de parte intr-un proces de natura administrativa in care Avocatul Poporului nu are un interes propriu, sunt inexacte. In legatura cu sustinerile referitoare la oportunitatea sau relevanta textelor de lege ce fac obiectul sesizarii, se considera ca aceste aspecte sunt atributul exclusiv al legiuitorului, Curtea Constitutionala nefiind competenta sa se pronunte.
    Pana la data pronuntarii, Guvernul nu a comunicat punctul sau de vedere.

    CURTEA,
examinand sesizarea depusa de Avocatul Poporului, punctele de vedere ale presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, raportul judecatorului-raportor, dispozitiile art. 1 alin. (3), art. 7 alin. (5), art. 11 alin. (3), art. 13 alin. (2) si ale art. 28 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, raportate la prevederile Constitutiei, precum si dispozitiile din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, retine urmatoarele:
    Curtea a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. a) din Constitutie, precum si celor ale art. 1, 10, 15 si 18 din Legea nr. 47/1992, republicata, sa se pronunte asupra constitutionalitatii prevederilor legale criticate.
    Obiectul controlului de constitutionalitate il constituie dispozitiile art. 1 alin. (3), art. 7 alin. (5), art. 11 alin. (3), art. 13 alin. (2) si ale art. 28 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, care au urmatorul cuprins:
    - Art. 1. - "Subiectele de sezina" alin. (3): "Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice, in baza unei sesizari a unei persoane fizice, daca apreciaza ca ilegalitatea actului sau excesul de putere al autoritatii administrative nu poate fi inlaturat decat prin justitie, poate sesiza instanta competenta de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petitionarul dobandeste, de drept, calitatea de reclamant, urmand a fi citat in aceasta calitate.";
    - Art. 7. - "Procedura prealabila" alin. (5): "In cazul actiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agentia Nationala a Functionarilor Publici sau al celor care privesc cererile celor vatamati prin ordonante sau dispozitii din ordonante, precum si in cazul prevazut la art. 4 alin. (2), nu este obligatorie procedura prealabila.";
    - Art. 11. - "Termenul de introducere a actiunii" alin. (3): "In cazul actiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agentia Nationala a Functionarilor Publici, termenul curge de la data cand s-a cunoscut existenta actului nelegal, fiind aplicabile in mod corespunzator prevederile alin. (2).";
    - Art. 13. - "Citarea partilor, relatii" alin. (2): "In situatia in care reclamant este un tert in sensul art. 1 alin. (2) sau cand actiunea este introdusa de Avocatul Poporului ori de Ministerul Public, instanta va cere autoritatii publice emitente sa ii comunice de urgenta actul atacat impreuna cu documentatia care a stat la baza emiterii lui, precum si orice alte lucrari necesare pentru solutionarea cauzei.";
    - Art. 28. - "Completarea cu dreptul comun" alin. (2): "Actiunile introduse de Avocatul Poporului, de Ministerul Public, de prefect si de Agentia Nationala a Functionarilor Publici, precum si cele introduse impotriva actelor administrative normative nu mai pot fi retrase."
    Textele constitutionale considerate de catre Avocatul Poporului ca fiind incalcate - art. 21 alin. (1) si art. 52 alin. (1) din Constitutie - au urmatoarea redactare:
    - Art. 21 alin. (1): "Orice persoana se poate adresa justitiei pentru apararea drepturilor, a libertatilor si a intereselor sale legitime.";
    - Art. 52 alin. (1): "Persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal al unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei."
    In esenta, potrivit criticilor de neconstitutionalitate, textele de lege enuntate contravin principiului constitutional privind accesul liber la justitie, consacrat de art. 21 din Constitutie, precum si de art. 52 din aceasta. Incalcarea prevederilor constitutionale ale art. 21 consta in aceea ca:
    - art. 1 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ inscrie Avocatul Poporului intre subiectele de sezina cu privire la exercitarea actiunii in contencios administrativ si acorda acestuia posibilitatea de a investi instanta de contencios administrativ cu o actiune formulata in numele unei persoane fizice;
    - sesizarea instantelor judecatoresti pentru valorificarea unui drept subiectiv, nesocotit ori incalcat, sau pentru realizarea unui interes legitim care se poate obtine numai pe calea justitiei nu este un aspect al dreptului de petitionare prevazut de art. 51 din Constitutie;
    - dispozitiile art. 28 alin. (2) din lege nu permit retragerea actiunii in contencios administrativ nici chiar de partea in favoarea careia aceasta a fost formulata, desi, in sensul accesului liber la justitie, persoana care are dreptul de a se adresa justitiei are implicit si dreptul de a renunta la actiunea prin care a sesizat instanta de judecata.
    In legatura cu contrarietatea dintre dispozitiile de lege ce fac obiectul controlului de constitutionalitate si prevederile art. 52 din Constitutie, referitoare la "Dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica", se arata ca dreptul, ca posibilitate a persoanei fizice de a se adresa justitiei, se transforma intr-o obligatie care echivaleaza cu incalcarea libertatii acesteia de a alege calea legala de valorificare a dreptului sau.
    Examinand textele de lege criticate, prin raportare la dispozitiile din Constitutie invocate ca fiind incalcate, Curtea Constitutionala retine urmatoarele:
    In urma revizuirii Constitutiei, care a introdus printre subiectii care pot sesiza Curtea Constitutionala, in cadrul controlului prealabil, asupra constitutionalitatii legilor, precum si direct pe calea exceptiei de neconstitutionalitate si institutia Avocatul Poporului, au fost amplificate atributiile acesteia privind apararea drepturilor si libertatilor cetatenilor in raporturile lor cu autoritatile publice.
    Nici o prevedere constitutionala nu interzice Avocatului Poporului sa apere drepturile si libertatile cetatenilor in raport cu toate autoritatile publice, inclusiv cu autoritatea judecatoreasca.
    Potrivit dispozitiilor art. 59 alin. (1) din Constitutie, "Avocatul Poporului isi exercita atributiile din oficiu sau la cererea persoanelor lezate in drepturile si in libertatile lor, in limitele stabilite de lege". In consecinta, prin Legea nr. 35/1997 privind organizarea si functionarea institutiei Avocatul Poporului, al carei scop este, conform art. 1 alin. (1) din aceasta, "[...] apararea drepturilor si libertatilor cetatenilor in raporturile acestora cu autoritatile publice", sunt prevazute atributiile Avocatului Poporului, printre care si cea cuprinsa in art. 13 lit. c), constand in urmarirea rezolvarii legale a cererilor primite, precum si solicitarea adresata autoritatilor sau functionarilor administratiei publice in cauza de a inceta incalcarea drepturilor si libertatilor cetatenesti, repunerea in drepturi a petitionarului si repararea pagubelor. In sensul acestor atributii legale, art. 1 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ stabileste ca: "Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice, in baza unei sesizari a unei persoane fizice, daca apreciaza ca ilegalitatea actului sau excesul de putere al autoritatii administrative nu poate fi inlaturat decat prin justitie, poate sesiza instanta competenta de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petitionarul dobandeste, de drept, calitatea de reclamant, urmand a fi citat in aceasta calitate." In opinia autorului sesizarii, aceasta prevedere de lege contravine art. 21 alin. (1) din Constitutie, care consacra principiul accesului liber la justitie, prin aceea ca inscrie Avocatul Poporului intre subiectele care pot sesiza instanta de contencios administrativ cu o actiune formulata in numele unei persoane fizice. Or, in aceeasi opinie, accesul liber la justitie semnifica dreptul, iar nu obligatia, oricarei persoane ale carei drepturi, libertati si interese legitime au fost incalcate de a se adresa justitiei, intr-o cauza administrativa.
    Din analiza textului de lege criticat reiese ca Avocatul Poporului are posibilitatea de a sesiza instanta de contencios administrativ, in mod circumstantiat, atunci cand, ca urmare a controlului sesizarii formulate de o persoana fizica, apreciaza ca ilegalitatea actului sau excesul de putere al autoritatii administrative nu poate fi inlaturat decat prin justitie. In sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ, prin "autoritate publica" se intelege "orice organ de stat sau al unitatilor administrativ-teritoriale care actioneaza, in regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritatilor publice, in sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public", iar conform lit. m) a aceluiasi articol, "excesul de putere" semnifica "exercitarea dreptului de apreciere, apartinand autoritatilor administratiei publice, prin incalcarea drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor, prevazute de Constitutie sau de lege". Interesul public ce trebuie satisfacut de catre autoritatea publica este, potrivit art. 2 alin. (1) lit. l) din lege, "interesul care vizeaza ordinea de drept si democratia constitutionala, garantarea drepturilor, libertatilor si indatoririlor fundamentale ale cetatenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competentei autoritatilor publice". Asadar, instituirea pentru Avocatul Poporului a atributiei referitoare la posibilitatea sesizarii instantei de contencios administrativ in conditiile prevazute de art. 1 alin. (3) din legea supusa controlului de constitutionalitate asigura atat ocrotirea interesului public, cat si respectarea interesului privat al persoanei fizice ale carei drepturi, libertati sau interese legitime au fost vatamate, fara a fi incalcat art. 21 alin. (1) din Constitutie. Aceasta deoarece acordarea unei asemenea competente Avocatului Poporului, precum si celorlalte autoritati - prefect, Ministerul Public, Agentia Nationala a Functionarilor Publici - prevazute de art. 1 alin. (4) si (8) din lege, la care insa prezenta obiectie de neconstitutionalitate nu face referire, nu exclude si nu limiteaza dreptul persoanei vatamate intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim de catre o autoritate publica de a se adresa justitiei. Mai mult, potrivit art. 1 din lege, intitulat "Subiectele de sezina", primul subiect de sezina prevazut de alin. (1) este persoana. Astfel, potrivit acestui articol al legii: "Orice persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de catre o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, se poate adresa instantei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim si repararea pagubei ce i-a fost cauzata. Interesul legitim poate fi atat privat, cat si public." Asa fiind, Curtea nu poate retine ca prin dispozitia de lege criticata este incalcat accesul liber la justitie prevazut de art. 21 din Constitutie.
    Tot astfel, in legatura cu sustinerea din obiectia de neconstitutionalitate potrivit careia institutia Avocatul Poporului se substituie persoanei fizice vatamate intr-un drept al sau, prin exercitarea atributiei de sesizare a instantei de contencios administrativ, Curtea constata ca aceasta nu poate fi retinuta. Exercitand atributia prevazuta de textul de lege criticat, Avocatul Poporului nu se substituie in drepturile procesuale ale cetateanului, ci il sprijina pe acesta, inclusiv prin introducerea actiunii la instanta de contencios administrativ, el fiind singurul care decide continuarea sau nu a procesului impotriva autoritatii administrative abuzive.
    Astfel, petitionarul care, in virtutea legii, a dobandit calitatea de reclamant poate, potrivit regulilor dreptului comun, sa declare in fata instantei, la primul termen de judecata, in ce masura isi insuseste actiunea introdusa de Avocatul Poporului, dupa cum, pe parcursul judecatii, poate renunta la actiune sau poate sa o lase in nelucrare. Aceasta procedura isi are corespondentul in principiul disponibilitatii si, in consecinta, este in concordanta cu principiul inscris la art. 21 alin. (1) din Constitutie referitor la accesul liber la justitie.
    Asa fiind, Curtea constata ca prevederile art. 1 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ sunt constitutionale, prin raportare la art. 21 alin. (1) din Constitutie. Pe cale de consecinta, Curtea constata ca si prevederile art. 7 alin. (5), art. 11 alin. (3) si ale art. 13 alin. (2), care contin dispozitii de ordin procedural aflate intr-o stransa corelare cu art. 1 alin. (3) din lege, sunt constitutionale.
    In ceea ce priveste neconstitutionalitatea art. 28 alin. (2), care in opinia autorului sesizarii ar incalca principiul constitutional referitor la accesul liber la justitie, este de observat ca textul, desi are unele imperfectiuni de ordin redactional, instituie o exceptie de la principiul disponibilitatii prevazut in dreptul procesual comun, in sensul ca are in vedere numai acele actiuni de contencios obiectiv introduse de Avocatul Poporului, ce se intemeiaza pe apararea interesului public. "Interesul public", astfel cum este definit prin art. 2 alin. (1) lit. l) din Legea contenciosului administrativ, este "interesul care vizeaza ordinea de drept si democratia constitutionala, garantarea drepturilor, libertatilor si indatoririlor fundamentale ale cetatenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competentei autoritatilor publice". Or, art. 28 alin. (2) din legea criticata dispune numai cu privire la actiunile ce se intemeiaza pe apararea interesului public pe care Avocatul Poporului le poate introduce la instanta de contencios administrativ, iar nu cu privire la actiunile pe care acesta le poate promova in numele persoanelor fizice, in conditiile art. 1 alin. (3). Fiind vorba de nesocotirea si incalcarea interesului public, acesta nu poate fi lasat la aprecierea persoanelor fizice si, ca atare, imposibilitatea retragerii actiunilor introduse in cadrul contenciosului administrativ obiectiv priveste institutia Avocatul Poporului, iar nu persoana fizica al carei drept sau interes legitim a fost lezat.
    De asemenea, nu pot fi retrase actiunile introduse de Avocatul Poporului care au ca obiect legalitatea unui act administrativ cu caracter normativ, indiferent daca acestea au fost introduse la instanta de contencios administrativ pe baza sesizarii unei persoane fizice in temeiul alin. (3) al art. 1 sau au fost introduse din oficiu. In virtutea principiului disponibilitatii, cetateanul care a facut plangerea ce a stat la baza actiunii introduse de Avocatul Poporului poate sa renunte, in orice faza a procesului, la judecata pricinii.
    De altfel, potrivit art. 28 alin. (2) din lege, interdictia retragerii actiunii priveste numai subiectele de sezina enumerate expres in cuprinsul acestuia, si anume Avocatul Poporului, Ministerul Public, prefect si Agentia Nationala a Functionarilor Publici.
    In raport cu argumentele prezentate, Curtea constata ca dispozitiile art. 28 alin. (2) din lege sunt constitutionale, intrucat nu incalca prevederile art. 21 alin. (1) din Constitutie referitoare la accesul liber la justitie.
    Autorul sesizarii mai sustine ca prevederile art. 1 alin. (3) din lege, care confera Avocatului Poporului posibilitatea sesizarii instantei de contencios administrativ, "echivaleaza cu o extindere a dreptului de petitionare in sfera accesului liber la justitie". Examinand aceasta sustinere, Curtea constata ca exercitarea dreptului de petitionare prevazut de art. 51 din Constitutie este o modalitate eficienta de rezolvare a unor probleme personale si se poate realiza fie individual, de catre cetatean, fie de un grup de cetateni, fie de catre organizatii legal constituite. Conform acestui drept constitutional, persoanele lezate se pot adresa institutiei Avocatul Poporului cu cereri privind incalcarea drepturilor sau libertatilor cetatenesti de catre autoritatile publice. In temeiul art. 59 din Constitutie, exercitandu-si atributiile ce-i revin potrivit Legii nr. 35/1997 privind organizarea si functionarea institutiei Avocatul Poporului, acesta urmareste rezolvarea legala a cererilor primite si cere autoritatilor sau functionarilor administratiei publice in cauza incetarea incalcarii drepturilor si libertatilor cetatenesti, repunerea in drepturi a petitionarului si repararea pagubelor, potrivit modalitatilor prevazute de aceeasi lege. Asadar, cetateanul se adreseaza institutiei Avocatul Poporului in virtutea dreptului sau de petitionare, pe cand acestuia din urma i se confera prin Legea contenciosului administrativ posibilitatea de a veni in sprijinul cetateanului si pe calea actiunii in justitie, in mod circumstantiat, in conditiile legii, fara ca prin aceasta dispozitiile criticate sa echivaleze "cu o extindere a dreptului de petitionare in sfera accesului liber la justitie".
    In legatura cu sustinerea potrivit careia posibilitatea persoanei fizice de a se adresa justitiei se transforma intr-o obligatie care semnifica incalcarea libertatii acesteia de a alege calea legala de valorificare a dreptului sau, ceea ce incalca prevederile art. 52 din Constitutie referitoare la "Dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica", Curtea constata ca instituirea unei asemenea competente pentru o autoritate publica reprezinta o garantie a protejarii interesului public si asigurarea respectarii lui, in limitele si in conditiile legii.
    In sfarsit, in cadrul examinarii dispozitiilor socotite de Avocatul Poporului ca neconstitutionale, Curtea a constatat ca unele dintre prevederile legii sunt discutabile sub aspect redactional sau incomplete, ceea ce ar putea da nastere la unele dificultati in procesul de aplicare a legii.
    Este de remarcat ca, in cadrul controlului de constitutionalitate, Curtea nu poate modifica sau completa textele din legea supusa controlului. O interventie a Curtii in procesul de control constitutional ar echivala cu o interventie in activitatea de legiferare, ceea ce ar contraveni prevederilor art. 61 din Constitutie, potrivit carora unica autoritate legiuitoare a tarii este Parlamentul.
    Curtea a statuat in mai multe randuri ca orice demers al sau, dincolo de limitele sesizarii, ar avea drept consecinta ignorarea prevederilor constitutionale si ale legii sale organice privind imposibilitatea sesizarii din oficiu. Curtea nu poate actiona decat in limitele sesizarii. Daca ar proceda altfel, Curtea ar exercita un control de constitutionalitate din oficiu, ceea ce este inadmisibil in raport cu prevederile art. 146 lit. a) din Constitutie si ale Legii nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale.
    In legatura cu sustinerea potrivit careia "Avocatul Poporului ar fi investit cu o atributie excesiva si, in plus, lipsita de consistenta, respectiv aceea de formulare a unei actiuni in contencios, in numele unei persoane care se considera vatamata in drepturile sau in interesele sale legitime", precum si cu unele consideratii referitoare la oportunitatea sau relevanta textelor de lege in discutie, Curtea constata ca aceste probleme sunt de competenta exclusiva a Parlamentului.
    In ceea ce priveste posibilitatea pentru Avocatul Poporului de a sesiza instanta de judecata in numele unei persoane fizice, precizam ca solutii similare se regasesc si in alte legislatii.

    Avand in vedere considerentele expuse in prezenta decizie, dispozitiile art. 1 alin. (3), art. 7 alin. (5), art. 11 alin. (3), art. 13 alin. (2) si ale art. 28 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, dispozitiile art. 146 lit. a) din Constitutie, precum si prevederile art. 11 alin. (1) lit. A.a), art. 15 si 18 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, cu majoritate de voturi,

    CURTEA CONSTITUTIONALA
    In numele legii
    DECIDE:

    Constata ca dispozitiile referitoare la Avocatul Poporului din cuprinsul art. 1 alin. (3), art. 7 alin. (5), art. 11 alin. (3), art. 13 alin. (2) si ale art. 28 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ sunt constitutionale.
    Definitiva si general obligatorie.
    Decizia se comunica Presedintelui Romaniei si se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I.
    Dezbaterile au avut loc in sedintele din data de 10 si 17 noiembrie 2004 si la acestea au participat: Ioan Vida, presedinte, Nicolae Cochinescu, Aspazia Cojocaru, Constantin Doldur, Acsinte Gaspar, Kozsokar Gabor, Petre Ninosu, Ion Predescu si Serban Viorel Stanoiu, judecatori.

          PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE,
              prof. univ. dr. IOAN VIDA

                              Magistrat-asistent sef,
                              Gabriela Dragomirescu

                              OPINIE SEPARATA
    Contrar punctului de vedere al majoritatii membrilor Curtii, care si-a gasit expresia in Decizia nr. 507 din 17 noiembrie 2004, consideram, pentru ratiunile pe care le vom infatisa, ca sesizarea Avocatului Poporului privind neconstitutionalitatea dispozitiilor art. 1 alin. (3), art. 7 alin. (5), art. 11 alin. (3), art. 13 alin. (2) si art. 28 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ este intemeiata, ceea ce ar fi impus adoptarea unei solutii diametral opuse celei adoptate prin decizia mentionata, respectiv constatarea ca normele legale deduse controlului sunt neconstitutionale, intrucat contravin prevederilor art. 21 alin. (1) si art. 52 alin. (1) din Legea fundamentala.
    Astfel, cu referire la primul text constitutional se impune remarcat ca acesta intelege sa califice sau, altfel spus, sa personalizeze calitatea de beneficiar al accesului liber la justitie, conditionand-o de apararea drepturilor, libertatilor si intereselor legitime proprii. Asadar, in viziunea legiuitorului constitutional, astfel cum rezulta din interpretarea literala a textului, numai la prima vedere, titularul calitatii procesuale active este nedeterminat, putand fi orice persoana, intrucat, in continuare, textul precizeaza ca o asemenea calitate este subsecventa exclusiv apararii drepturilor, libertatilor si intereselor legitime ale acestuia. In sensul si sub aspectul evidentiat, norma constitutionala este restrictiva, aceeasi concluzie fiind, in egala masura, valabila si cat priveste celalalt text constitutional de referinta - art. 52 alin. (1) - care reglementeaza de o maniera specifica, proprie domeniului supus incidentei sale, acela al contenciosului administrativ, legitimarea procesuala activa, supunand-o, insa, aceleiasi conditionari principiale.
    Or, asa fiind, consacrarea, prin art. 1 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ, a dreptului Avocatului Poporului de a sesiza instanta de contencios administrativ cu o actiune prin care se tinde la restabilirea legalitatii sau la inlaturarea excesului de putere in considerarea unui drept sau interes legitim al petitionarului pe baza sesizarii caruia a actionat, contravine textelor constitutionale de referinta mentionate.
    Contradictia nu rezida intr-o restrangere arbitrara, pe calea reglementarii legale, a accesului liber la justitie, ci, intr-o extindere nepermisa a sferei titularilor acestui drept, dincolo de limitele sale constitutionale, astfel cum rezulta din formula redactionala a textelor de referinta. In atare conditii, negarea relatiei de contrarietate dintre norma legala si normele constitutionale presupune in mod necesar conferirea, pe cale de interpretare, pentru acestea din urma, a unei acceptiuni, nu doar fara suport in litera textului, ci, chiar impotriva intelesului univoc al acestuia. O asemenea maniera de interpretare extensiva, prin care se atribuie legiuitorului ceea ce acesta nu a gasit cu cale sa exprime in terminis, nerecomandabila, in principiu, datorita riscului major pe care il implica, acela de a adauga la lege, este cu atat mai dificil de acceptat atunci cand este vorba despre legiuitorul constitutional si cand interpretarea apartine Curtii Constitutionale, asadar, autoritatii publice chemate sa fie garantul suprematiei Constitutiei.
    Art. 1 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ este - in opinia noastra - neconstitutional si pentru ca prevede dobandirea de drept a calitatii de reclamant de catre petitionar, in procesul declansat, pe baza sesizarii sale, dar din initiativa exclusiva a Avocatului Poporului. In conditiile in care ambele texte constitutionale de referinta consacra implicit dar indubitabil principiul disponibilitatii in valorificarea accesului liber la justitie (asa cum rezulta din sintagmele <<orice persoana se poate adresa justitiei ...>>, prevazuta de art. 21 alin. (1), si <<persoana vatamata ... este indreptatita sa obtina ...>>, prevazuta de art. 52 alin. (1) din Constitutie), implicarea de drept a petitionarului intr-un proces, nu declansat de el, ci de un tert, chiar daca acesta este o autoritate publica, reprezinta o incalcare a principiului disponibilitatii.
    Nu s-ar putea invoca in contracararea acestui fine de neconstitutionalitate faptul ca, potrivit legii, actiunea Avocatului Poporului este subsecventa sesizarii persoanei fizice titular al dreptului de acces liber la justitie care, pe aceasta cale, l-ar fi mandatat sa actioneze in numele si interesul sau, o asemenea constructie fiind invalidata de o serie de principii si concepte juridice fundamentale, ca si de insasi economia reglementarii careia i se subsumeaza.
    Astfel, daca, incontestabil, sesizarea adresata Avocatului Poporului constituie o modalitate concreta de valorificare a dreptului constitutional de petitionare, consacrat de art. 51 din Constitutie, a conferi acesteia valenta juridica a unei imputerniciri constitutive de mandat ar insemna a excede cadrului si finalitatii reglementarii. Intr-adevar, nu se vede cum obligatia autoritatilor publice de a raspunde la petitii in termenele si conditiile stabilite potrivit legii, prevazuta de alin. (4) al textului constitutional mai sus mentionat, ar putea fi convertita in posibilitatea respectivelor autoritati de a se substitui petitionarului si a exercita, in numele si interesul acestuia, dreptul de acces liber la justitie, fara ca reglementarea legala care ar consacra-o sa nu contravina premisei sale constitutionale.
    Tot astfel, daca legitimarea procesuala activa a Avocatului Poporului este consecutiva unui mandat conferit de petitionar, introducerea de drept a acestuia din urma in proces, in calitate de reclamant, apare lipsita de orice justificare, iar consacrarea sa legala infirma intreaga constructie teoretica.
    In sfarsit, teza mandatului este contrazisa de prevederea art. 28 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, potrivit careia <<actiunile introduse de Avocatul Poporului ... nu mai pot fi retrase>>. Examinata cu atentie, aceasta prevedere impune concluzia ca autoritatea publica in cauza nu actioneaza in temeiul unui mandat, ci are o legitimare procesuala activa proprie care, desi conditionata de o prealabila sesizare din partea titularului dreptului de acces liber la justitie, are o existenta autonoma, independenta de optiunea acestuia in sensul refuzului de a continua procesul.
    Asa fiind, nu putem decat sa subscriem constatarii pertinente a Avocatului Poporului din cuprinsul obiectiei sale de neconstitutionalitate, potrivit careia reglementarea legala criticata converteste, nu doar fara temei constitutional, ci chiar impotriva acestuia, dreptul de acces liber la justitie intr-o obligatie.
    Din acest punct de vedere si pentru ratiuni similare celor care evidentiaza incalcarea principiului disponibilitatii si, pe cale de consecinta, neconstitutionalitatea art. 1 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ in raport cu prevederile art. 21 alin. (1) si art. 52 alin. (1) din Constitutie, s-ar fi impus aceeasi concluzie si cu privire la art. 28 alin. (2) din aceeasi lege a contenciosului administrativ care, in sensul si cu semnificatia evidentiate, contravine, de asemenea, normelor constitutionale de referinta.
    Constientizand fragilitatea argumentelor aduse in sustinerea optiunii sale in sensul constatarii constitutionalitatii textelor legale deduse controlului, majoritatea Curtii a simtit nevoia ca, in considerentele deciziei, sa staruie asupra a doua aspecte apreciate ca deosebit de nevralgice ale reglementarii criticate.
    In considerarea acestei preocupari s-a sustinut ca, <<exercitand atributia prevazuta de textul de lege criticat, Avocatul Poporului nu se substituie in drepturile procesuale ale cetateanului, ci il sprijina pe acesta, inclusiv prin introducerea actiunii la instanta de contencios administrativ, el fiind singurul care decide continuarea sau nu a procesului impotriva autoritatii administrative abuzive>>. Fara indoiala, o atare sustinere, daca ar fi avut suport in reglementarea legala criticata, ar fi lipsit de plano de orice pertinenta obiectia de neconstitutionalitate la care subscriem. In realitate, insa, respectiva sustinere este lipsita de un atare suport, de vreme ce reglementarea in cauza confera de drept calitatea procesuala activa petitionarului, intr-un proces declansat din initiativa altei persoane si, mai mult decat atat, lipseste de eficienta juridica manifestarea de vointa a aceluiasi in sensul incetarii procesului, prin consacrarea interdictiei de retragere a actiunii promovate de Avocatul Poporului.
    S-a mai sustinut, pe aceeasi linie de gandire, ca, in realitate, <<art. 28 alin. (2) din legea criticata dispune numai cu privire la actiunile ce se intemeiaza pe apararea interesului public pe care Avocatul Poporului le poate introduce la instanta de contencios administrativ, iar nu cu privire la actiunile pe care acesta le poate promova in numele persoanelor fizice, in conditiile art. 1 alin. (3)>>. Or, se arata, tot acolo, <<fiind vorba de nesocotirea si incalcarea interesului public, acesta nu poate fi lasat la aprecierea subiectiva a persoanelor fizice si, ca atare, imposibilitatea retragerii actiunilor introduse in cadrul contenciosului administrativ obiectiv priveste institutia Avocatul Poporului, iar nu persoana fizica al carei drept sau interes legitim a fost lezat>>. Examinarea textului legal mentionat infirma insa o asemenea interpretare, intelesul ce-i este astfel atribuit detasandu-se de o maniera susceptibila de rezerve de cel care se desprinde in mod necesar, pe cale de interpretare literala, logica si gramaticala a termenilor reglementarii. In acest sens, se impune observat ca art. 28 alin. (2) din lege consacra o dihotomie nestiintifica, intrucat utilizeaza un criteriu neunitar potrivit caruia actiunile care nu mai pot fi retrase subsumeaza actiunile introduse de Avocatul Poporului si de celelalte autoritati publice acolo mentionate (acestea constituind in economia reglementarii o prima categorie), precum si cele introduse impotriva actelor administrative normative (care formeaza a doua categorie). Or, prima categorie este structurata dupa criteriul organului emitent, iar cea de a doua, dupa acela al obiectului. Astfel redactat, textul in cauza ridica serioase dificultati de aplicare. Nu rezulta din cuprinsul sau care este obiectul actiunilor din prima categorie, si anume daca acesta il constituie un act administrativ individual sau/si normativ, dupa cum nu rezulta daca interesul urmarit este exclusiv public sau/si privat. De asemenea, formula redactionala ambigua lasa sa se inteleaga ca titularii actiunilor introduse impotriva actelor din a doua categorie ar fi alte autoritati decat cele mentionate in terminis cu referire la actele din prima categorie sau, oricum, si alte asemenea autoritati.
    S-ar parea, urmare interpretarii logice a celor doua sintagme corelate, ca titularii ambelor categorii de actiuni sunt aceiasi, si anume autoritatile publice enumerate expres si limitativ cu referire la prima categorie.
    S-ar parea, de asemenea, rationand per a contrario, ca obiectul primei categorii de actiuni il constituie numai actele administrative individuale. In conditiile in care, insa, textul legal nu contine nici o referire la criteriul interesului, iar potrivit principiului de interpretare ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus, nu exista nici un temei si nici un argument de logica formala sau de tehnica juridica care sa indreptateasca sustinerea din considerentele deciziei, pe care am reprodus-o, in sensul ca interdictia de retragere a actiunilor promovate de Avocatul Poporului ar avea in vedere exclusiv pe acelea care urmaresc apararea interesului public.
    Cele aratate in precedentul imediat anterior reconfirma astfel concluzia deja enuntata, si anume ca art. 28 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ este neconstitutional.
    In tentativa de a demonstra deplina legitimitate a noii atributii conferite Avocatului Poporului prin art. 1 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ, in considerentele deciziei se staruie asupra deplinei concordante dintre prevederile acestui text si cele ale art. 13 lit. c) din Legea nr. 35/1997 privind organizarea si functionarea institutiei Avocatul Poporului, potrivit carora acesta este tinut, cu titlu de atributii, la urmarirea rezolvarii legale a cererilor primite si la solicitarea adresata autoritatilor sau functionarilor administratiei publice in cauza de a inceta incalcarea drepturilor si libertatilor cetatenesti, de a-l repune in drepturi pe petitionar si de a-i repara eventualele pagube. Altfel spus, se considera ca posibilitatea recunoscuta Avocatului Poporului, prin textul legal criticat, de a sesiza, pe cale de actiune, instanta de contencios administrativ nu face decat sa dea expresie acestor atributii.
    Nu putem subscrie acestei teze, intrucat, in ansamblul lor, atributiile mentionate exclud o implicare directa a Avocatului Poporului in activitatea de solutionare a sesizarilor, concluzie impusa de insisi termenii reglementarii, sintagma <<urmarirea rezolvarii legale>> evidentiind ca, in viziunea legiuitorului, acesta are o pozitie extrinseca activitatii propriu-zise de solutionare a litigiilor, la care contribuie de o maniera proprie, <<utilizand in acest sens procedura medierii, sesizarii autoritatilor ierarhic superioare celei care a incalcat dreptul petitionarului, rapoartele adresate Parlamentului, fara a declansa un proces, chiar daca obiectul acestuia este circumscris sferei contenciosului administrativ>>, asa cum, corect, se arata in cadrul obiectiei de neconstitutionalitate.
    Mai mult decat atat, nu se poate pune semnul egalitatii intre <<solicitarea>>, mentionata de legea sa organica, printre atributiile Avocatului Poporului si <<actiune>>, nu doar pentru ca, din punct de vedere juridic, au o alta semnificatie conceptuala, ci, si, intrucat, cu referire la solicitare, Legea nr. 35/1997 precizeaza ca aceasta este adresata autoritatilor sau functionarilor administratiei publice care au incalcat drepturile si libertatile cetatenesti, avand deci caracterul unui recurs gratios, ceea ce lipseste de temei orice posibila analogie cu actiunea in justitie.
    Dincolo de ratiunile de neconstitutionalitate pe care le-am evidentiat, orientarea pe care o exprima normele legale deduse controlului Curtii, si anume de a conferi Avocatului Poporului, pe langa atributiile sale de mediator, si pe aceea de sesizare, pe cale de actiune, a instantelor judecatoresti, suscita serioase rezerve din partea unor specialisti ai Comunitatii Europene. Astfel, intr-un raport prezentat la 16 iulie 2003, in cadrul Comisiei pentru probleme juridice si drepturile omului a Adunarii Parlamentare a Consiliului Europei, avand ca obiect institutia mediatorului, d-na Lili Nabholz-Heidegger din Elvetia <<estimeaza ca intentarea unei actiuni in justitie [...] plaseaza mediatorul intr-o situatie dificila. Mediatorul este capabil sa joace cu eficienta rolul sau - care nu este acela de mandatar privat, ci de mediator intre cetatean si administratie - numai adoptand o pozitie de stricta neutralitate. Aparitia sa la tribunal ca adversar al administratiei [...] compromite relatiile cu aceasta>>.
    Daca intelegem sa conferim caracter axiomatic tezei care da expresie esentei democratiei, potrivit careia, intr-o colectivitate, majoritatea are intotdeauna dreptate, argumentele infatisate in cadrul prezentei opinii separate nu pot fi receptate ca urmarind sa demonstreze contrariul, ci exclusiv ca o tentativa de justificare rationala a acestei opinii, diferita de aceea a majoritatii membrilor Curtii Constitutionale.

                           Serban Viorel Stanoiu