DECIZIE Nr.
404 din 10 aprilie 2008
referitoare la exceptia de
neconstitutionalitate a prevederilor art. 4 din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004
ACT EMIS DE:
CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 347 din 6 mai 2008
Ioan Vida -
preşedinte
Nicolae Cochinescu
-judecător
Aspazia Cojocaru -judecător
Acsinte Gaspar -judecător
Petre Ninosu
-judecător
Ion Predescu -judecător
Puskas Valentin Zoltan -judecător
Tudorel Toader -judecător
Augustin Zegrean -judecător
Ion Tiucă -
procuror
Valentina Bărbăţeanu -
magistrat-asistent
Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate
a prevederilor art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,
excepţie ridicată de Consiliul Local al Municipiului Oneşti în Dosarul nr.
4.254/110/2007 al Tribunalului Bacău - Secţia comercială şi contencios
administrativ.
La apelul nominal se prezintă, atât pentru autorul
excepţiei, cât şi pentru partea Primăria Municipiului Oneşti, doamna
Alice-Cristina Luca, consilier juridic cu delegaţie la dosar. Se constată lipsa
părţii Mioara Vreme, faţă de care procedura de citare a fost legal îndeplinită.
Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii
acordă cuvântul reprezentantului Consiliului Local şi al Primăriei Municipiului
Oneşti. Acesta solicită admiterea excepţiei de neconstituţionalitate, pentru
motivele expuse şi în notele scrise depuse la dosarul cauzei.
Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de
respingere ca neîntemeiată a excepţiei de neconstituţionalitate, întrucât nu
contravine prevederilor constituţionale invocate. Precizează că, de-a lungul
timpului, instanţele au simţit nevoia de a examina legalitatea unor acte
administrative unilaterale cu caracter individual de care depindea chiar soarta
procesului. Legiuitorul a oferit acestora un temei legal care să permită
cercetarea, pe cale incidentă, a unor asemenea acte, de către instanţe anume
învestite. Acest tip de control a fost extins şi asupra actelor emise anterior
intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, iar, pentru a evita o eventuală
critică privind caracterul retroactiv, a prevăzut că legalitatea acestora va fi
examinată în raport cu legile existente la momentul emiterii lor. Mai arată că
textul de lege criticat nu contravine nici principiului egalităţii, întrucât
oricare dintre părţi se poate prevala de acest mijloc de apărare, şi nici
prevederilor constituţionale privind respectarea unui termen rezonabil în
soluţionarea cauzelor, deoarece termenele în materia contenciosului
administrativ sunt foarte scurte, aşa că nu se poate susţine că procesul s-ar
lungi în mod nejustificat prin soluţionarea separată a excepţiei de
nelegalitate.
CURTEA,
având în vedere actele şi lucrările
dosarului, constată următoarele:
Prin Incheierea din 2 noiembrie 2007, pronunţată în Dosarul nr. 4.254/110/2007, Tribunalul Bacău
- Secţia comercială şi contencios administrativ a sesizat Curtea
Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 4 din
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Excepţia de neconstituţionalitate a
fost ridicată de Consiliul Local al Municipiului Oneşti într-un litigiu de contencios administrativ
având ca obiect soluţionarea excepţiei de nelegalitate a unui hotărâri emise de
acesta.
In motivarea excepţiei de neconstituţionalitate se susţine, în esenţă, că textul de lege criticat determină
scindarea nejustificată a procesului şi tergiversarea soluţionării acestuia, ca
urmare a suspendării sale până la soluţionarea excepţiei de nelegalitate de
către instanţa de contencios administrativ. In opinia autorului, aceasta ar
contraveni dispoziţiilor constituţionale şi convenţionale referitoare la
termenul rezonabil de soluţionare a proceselor. Mai arată că „cetăţenii care
fac uz de procedura prevăzută la art. 4 din lege sunt privilegiaţi, întrucât,
după ce au pierdut termenul de decădere de un an în care puteau cere anularea
actului administrativ, pot oricând solicita constatarea nelegalităţii
acestuia". In plus, susţine că „necondiţionarea ridicării excepţiei de
nelegalitate de un anumit termen încalcă securitatea şi stabilitatea
raporturilor juridice şi a efectelor actelor administrative".
Tribunalul Bacău - Secţia comercială şi contencios
administrativ consideră că excepţia de
neconstituţionalitate este neîntemeiată.
Potrivit prevederilor art. 30
alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor
celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru
a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
Guvernul consideră că
excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. In opinia sa, „prevederile
legale criticate vin în ajutorul clarificării şi soluţionării cererilor ce au
legătură cu actele administrative de autoritate, a căror legalitate se verifică
în condiţiile legii prin controlul realizat pe calea contenciosului
administrativ". Invocă şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 608 din 21
septembrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 879 din 27 octombrie 2006.
Avocatul Poporului apreciază
că prevederile de lege criticate sunt neconstituţionale, întrucât încalcă
dreptul la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzelor într-un termen
rezonabil. Consideră că este periclitată securitatea raporturilor juridice prin
posibilitatea de a ataca oricând, fără limită de timp, actele administrative
individuale, indiferent de data emiterii lor, pe calea excepţiei de
nelegalitate „care, prin admitere, produce efecte similare ca şi conţinut şi
întindere cu anularea actului respectiv".
Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere.
CURTEA,
examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere
ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de
judecătorul-raportor, susţinerile părţilor, concluziile procurorului,
dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi
Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este
competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi
ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să
soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.
Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl
constituie prevederile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, astfel
cum au fost modificate prin Legea nr. 262/2007, publicată în Monitorul Oficial
al României, Partea I, nr. 510 din 30 iulie 2007.
Textul de lege criticat are următorul cuprins:
- Art. 4: „(1) Legalitatea
unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data
emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de
excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. In acest caz, instanţa,
constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond,
sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ
competentă şi suspendă cauza. Incheierea de sesizare a instanţei de contencios
administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se
respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea
cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat
excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios administrativ competentă
să o soluţioneze.
(2) Instanţa de
contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă
publică, cu citarea părţilor şi a emitentului. In cazul în care excepţia de
nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în
vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin
raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului
administrativ.
(3) Soluţia instanţei de contencios administrativ
este supusă recursului, care se declară în termen de 5 zile de la comunicare şi
se judecă de urgenţă şi cu precădere.
(4) In cazul în care instanţa de contencios
administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s-a
ridicat excepţia va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate
a fost constatată."
In opinia autorului excepţiei de neconstituţionalitate,
textul de lege criticat contravine următoarelor dispoziţii din Legea
fundamentală: art. 1 alin. (3) care instituie caracterul de stat de drept,
democratic şi social al statului român, art. 11 alin. (1)şi (2) privind dreptul
internaţional şi dreptul intern, art. 16 alin. (1) care consacră egalitatea
cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, art. 20 referitor la
tratatele privind drepturile omului, art. 21 alin. (1)-(3) care garantează
dreptul de acces liber la justiţie şi la soluţionarea cauzelor într-un termen
rezonabil şi art. 126 alin. (6) care garantează controlul actelor
administrative pe calea contenciosului administrativ. De asemenea, autorul
excepţiei îşi raportează critica şi la prevederile art. 6 paragraful 1 şi art.
17 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor
fundamentale, privind dreptul la un proces echitabil şi, respectiv,
interzicerea abuzului de drept.
Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea
constată că este neîntemeiată şi urmează să o respingă, pentru următoarele
considerente:
Textul de lege criticat instituie un mijloc procedural
prin care partea interesată poate contesta legalitatea unui act administrativ
unilateral cu caracter individual de care partea adversă înţelege să se
prevaleze pentru a-şi demonstra pretenţiile sau pentru a-şi apăra ori
valorifica un drept.
Autorul excepţiei susţine că, prin promovarea unei
excepţii de nelegalitate, oricând, fără limită în timp şi indiferent de data
emiterii actului administrativ, este afectată stabilitatea raporturilor
juridice. Aceasta deoarece poate fi desfiinţat chiar şi un act administrativ
care a generat un raport juridic ale cărui efecte s-au produs şi, eventual,
s-au consumat sub imperiul reglementărilor anterioare Legii contenciosului
administrativ nr. 554/2004.
Cu privire la această susţinere, Curtea reţine că
principiul stabilităţii raporturilor juridice, deşi nu este în mod expres
consacrat de Constituţia României, se deduce atât din prevederile art. 1 alin.
(3), potrivit cărora România este stat de drept, democratic şi social, cât şi din preambulul Convenţiei
pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, astfel cum a
fost interpretat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudenţa sa.
Acest principiu al stabilităţii raporturilor juridice
nu poate implica însă promovarea unui drept prin intermediul unei ilegalităţi.
Obţinerea sau apărarea unui drept ori protejarea unui interes, chiar legitim,
nu se poate fonda pe un act a cărui legalitate este îndoielnică şi care nu ar
putea fi dovedită altfel decât prin ridicarea excepţiei de nelegalitate.
Contestarea pe cale incidentală a legalităţii, indiferent de data la care a
fost emis actul administrativ, se justifică prin necesitatea exercitării unui
control de legalitate fără de care soluţia pronunţată de instanţă riscă să fie
fondată pe un act ilegal. Or, astfel ar fi zdruncinat însuşi fundamentul
statului de drept, căci ar fi posibil ca instanţa de judecată să pronunţe, în
numele legii, o hotărâre bazată pe un act încheiat cu încălcarea legii. Din
această perspectivă, posibilitatea contestării legalităţii unui act
administrativ unilateral cu caracter individual pe cale de excepţie apare ca o
modalitate de contracarare a efectelor principiului potrivit căruia fraus omnia corrumpit. Acesta este
motivul pentru care nici nu a fost limitat în timp dreptul de a ridica o
asemenea excepţie.
De altfel, ideea pe care se întemeiază instituţia
excepţiei de nelegalitate se numără printre acele constante ale dreptului care
au disciplinat gândirea juridică a sistemului de drept romano-germanic şi a
fost consacrată prin maxima quae temporalia sunt ad
agendum perpetua sunt ad excipiendum, a cărei
semnificaţie este că cele ce sunt vremelnice pentru o acţiune juridică sunt
permanente pentru constituirea excepţiei.
Tot cu referire la necesitatea asigurării stabilităţii
raporturilor juridice, Curtea constată că prevederile art. 4 din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu au caracter retroactiv, întrucât,
deşi excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi în ceea ce priveşte actele
administrative emise anterior intrării în vigoare a legii amintite, totuşi
legalitatea acestora se examinează în funcţie de condiţiile de validitate
prevăzute de reglementările cuprinse în actele normative care erau în vigoare
la momentul emiterii actului contestat, iar nu prin raportare la Legea nr.
554/2004.
Autorul excepţiei mai susţine că sunt nesocotite şi
dispoziţiile art. 16 alin. (1) şi (2) din Constituţie, arătând, în acest sens,
că „cetăţenii care fac uz de procedura prevăzută la art. 4 din lege sunt
privilegiaţi, întrucât, după ce au pierdut termenul de decădere de un an în
care puteau cere anularea actului administrativ, pot oricând solicita
constatarea nelegalităţii acestuia". Curtea constată că nu poate fi
reţinută nici această critică. Interesul contestării legalităţii unui act
administrativ unilateral cu caracter individual poate apărea în cadrul unei multitudini
de litigii, ale căror obiecte să aparţină unor materii diverse. De aceea, în
practică este foarte posibil ca necesitatea examinării legalităţii unui
asemenea act să se impună şi după împlinirea termenului de exercitare a
acţiunii în anularea actului. Din acest motiv, excepţia de nelegalitate se
constituie într-un mijloc eficient de apărare, justificat de înseşi exigenţele
unui proces echitabil. Cum în materia contenciosului administrativ celeritatea
este esenţială, termenele de soluţionare ale excepţiei de nelegalitate nu pot
fi decât foarte scurte, aşa că nu se poate reproşa lungimea exagerată a
procesului, cu consecinţa încălcării principiului soluţionării cauzelor într-un
termen rezonabil, prevăzut la art. 21 alin. (3) din Constituţie.
In plus, textul de lege
criticat este în acord şi cu dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Legea
fundamentală, care garantează controlul actelor administrative pe calea
contenciosului administrativ, întrucât prin intermediul excepţiei de
nelegalitate chiar acest lucru se realizează în concret, prin extinderea
posibilităţii controlului şi asupra actelor a căror legalitate nu a fost
contestată pe cale principală.
Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art.
146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al
art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
In numele legii
DECIDE:
Respinge excepţia de neconstituţionalitate a
prevederilor art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,
excepţie ridicată de Consiliul Local al Municipiului Oneşti în Dosarul nr.
4.254/110/2007 al Tribunalului Bacău - Secţia comercială şi contencios
administrativ.
Definitivă şi general obligatorie.
Pronunţată în şedinţa publică din data de 10 aprilie
2008.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA
Magistrat-asistent,
Valentina Bărbăţeanu