DECIZIE Nr. 356 din 10 decembrie 2002
referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 68 alin.
(1) lit. b) din Legea administratiei publice locale nr. 215/2001
ACT EMIS DE: CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN: MONITORUL OFICIAL NR. 136 din 3 martie 2003
Costica Bulai - presedinte
Nicolae Cochinescu - judecator
Constantin Doldur - judecator
Kozsokar Gabor - judecator
Petre Ninosu - judecator
Serban Viorel Stanoiu - judecator
Lucian Stangu - judecator
Ioan Vida - judecator
Florentina Balta - procuror
Madalina Stefania Diaconu - magistrat-asistent
Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a
prevederilor art. 68 alin. (1) lit. b) din Legea administratiei publice locale
nr. 215/2001, exceptie ridicata de primarul municipiului Brasov, Ioan Ghise, in
dosarele nr. 147/R/C/2002 si, respectiv, nr. 157/R/C/2002 ale Curtii de Apel
Brasov - Sectia comerciala si de contencios administrativ, dosare conexate in
sedinta publica din 3 decembrie 2002.
Dezbaterile au avut loc in sedinta publica din data de 3 decembrie 2002 si
au fost consemnate in incheierea din aceeasi data, cand, avand nevoie de timp
pentru a delibera, Curtea a amanat pronuntarea la 10 decembrie 2002.
CURTEA,
avand in vedere actele si lucrarile dosarului, retine urmatoarele:
Prin incheierile din 20 iunie 2002 Curtea de Apel Brasov - Sectia
comerciala si de contencios administrativ a sesizat Curtea Constitutionala cu
exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 68 alin. (1) lit. b) din
Legea administratiei publice locale nr. 215/2001, exceptie ridicata de primarul
municipiului Brasov in dosarele nr. 147/R/C/2002 si nr. 157/R/C/2002 ale acelei
instante.
In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate autorul acesteia a aratat
ca art. 68 alin. (1) lit. b) din Legea administratiei publice locale nr.
215/2001 incalca dispozitiile art. 21 din Constitutie privind liberul acces la
justitie. In acest sens s-a aratat ca, potrivit textului criticat, primarul nu
poate ataca in fata instantelor de contencios administrativ hotararile
consiliului local pe care le considera ilegale, avand numai posibilitatea de a
se adresa prefectului, care, la randul sau, are facultatea, dar nu si
obligatia, de a sesiza instanta de contencios administrativ. De asemenea,
autorul exceptiei a sustinut ca, asa cum a decis si Tribunalul Brasov, imposibilitatea
primarului de a se adresa justitiei pe calea Legii nr. 215/2001 este insotita
de imposibilitatea de a promova o actiune in contencios administrativ, in baza
Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificarile ulterioare. In
acest sens s-a aratat ca primarul nu are calitate procesuala activa in
contencios administrativ, intrucat nu este o persoana vatamata in drepturile
sale de o autoritate publica, ci, potrivit Legii nr. 215/2001, acesta
reprezinta el insusi o autoritate publica locala.
Curtea de Apel Brasov - Sectia comerciala si de contencios administrativ
apreciaza ca dispozitia criticata este constitutionala, intrucat
"prevederile constitutionale ale art. 21 se refera la liberul acces la
justitie al persoanei fizice sau juridice si nicidecum al vreunei
autoritati".
In conformitate cu dispozitiile art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992,
republicata, incheierile de sesizare au fost comunicate presedintilor celor
doua Camere ale Parlamentului si Guvernului, pentru a-si exprima punctele de
vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate ridicate. De asemenea,
potrivit dispozitiilor art. 18^1 din Legea nr. 35/1997, cu modificarile
ulterioare, a fost solicitat si punctul de vedere al institutiei Avocatul
Poporului.
Guvernul considera ca exceptia de neconstitutionalitate ridicata este
neintemeiata. In esenta, se arata ca "dispozitiile art. 68 alin. (1) lit.
b) din Legea nr. 215/2001 care prevad, pentru primar, numai dreptul de a sesiza
prefectul in legatura cu existenta unei hotarari ilegale a consiliului local,
nu si dreptul de a ataca el insusi actul in fata instantelor judecatoresti, au
la baza diferenta de natura juridica pe care legea o stabileste intre consiliul
local si primar; astfel, potrivit art. 21 din Legea nr. 215/2001, consiliul
local este autoritatea deliberativa, iar primarul este autoritatea executiva a
administratiei publice locale. Pozitia primarului este de autoritate publica,
obligata sa indeplineasca acele atributii pe care i le acorda legea, fara a putea,
insa, sa actioneze ca persoana fizica sau juridica - legea neacordandu-i
aceasta calitate, astfel incat nu se pune problema aplicabilitatii
dispozitiilor art. 21 din Constitutie".
Avocatul Poporului considera ca textele atacate sunt constitutionale,
intrucat, potrivit art. 120 alin. (1) si (2) din Constitutie si Legii
administratiei publice locale nr. 215/2001, "primarul nu exercita
competenta in nume propriu, ci in numele colectivitatii care l-a ales, in
scopul realizarii autonomiei locale"; asadar, calitatea primarului, de
autoritate executiva, este distincta de calitatea de persoana fizica, titulara
de drepturi si tinuta de obligatii, iar art. 21 din Constitutie nu se refera la
liberul acces la justitie al unei autoritati a administratiei publice, ci al
persoanelor fizice sau juridice.
Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele
lor de vedere cu privire la exceptia de neconstitutionalitate ridicata.
CURTEA,
examinand incheierile de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului si
Avocatului Poporului, rapoartele intocmite de judecatorul-raportor, sustinerile
partilor, concluziile procurorului, dispozitia legala criticata, raportata la
prevederile Constitutiei, precum si prevederile Legii nr. 47/1992, retine urmatoarele:
Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit
dispozitiilor art. 144 lit. c) din Constitutie, precum si ale art. 1 alin. (1),
ale art. 2, 3, 12 si 23 din Legea nr. 47/1992, republicata, sa solutioneze
exceptia de neconstitutionalitate ridicata.
Obiectul exceptiei il constituie dispozitiile art. 68 alin. (1) lit. b) din
Legea administratiei publice locale nr. 215/2001, text care are urmatorul
cuprins:
"(1) Primarul indeplineste urmatoarele atributii principale:
[...] b) asigura aducerea la indeplinire a hotararilor consiliului local.
In situatia in care apreciaza ca o hotarare este ilegala, in termen de 3 zile
de la adoptare il sesizeaza pe prefect."
In opinia autorului exceptiei textele criticate contravin prevederilor art.
21 din Constitutie, potrivit carora:
"(1) Orice persoana se poate adresa justitiei pentru apararea
drepturilor, a libertatilor si a intereselor sale legitime.
(2) Nici o lege nu poate ingradi exercitarea acestui drept."
Examinand critica de neconstitutionalitate, Curtea constata ca
posibilitatea primarului de a se adresa justitiei depinde de calitatea in care
acesta actioneaza in instanta. Astfel, potrivit art. 120 din Constitutie si
art. 21 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, primarul reprezinta autoritatea
executiva a administratiei publice locale; in acelasi timp insa, conform art.
67 din acelasi act normativ, primarul este reprezentantul in justitie al
colectivitatii locale, ca persoana juridica de drept public.
Curtea constata ca, in calitate de autoritate executiva a administratiei
publice locale, primarul exercita doar acele atributii care ii sunt conferite
de lege. In acest sens art. 5 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 prevede:
"Competentele si atributiile autoritatilor administratiei publice locale
se stabilesc numai prin lege. Aceste competente sunt depline si exclusive, cu
exceptia cazurilor prevazute de lege."
Pe de alta parte insa, autorul exceptiei a aratat ca primarul poate actiona
si in calitate de reprezentant al unitatii administrativ-teritoriale, care este
un subiect de drept public. Din aceasta perspectiva autorul exceptiei a
sustinut ca, datorita nerecunoasterii dreptului primarului de a se adresa
direct instantelor de judecata, se restrange, pe cale de consecinta, accesul
liber la justitie al comunitatii locale pe care acesta o reprezinta. Astfel,
potrivit art. 19 din Legea nr. 215/2001, "Comunele, orasele si judetele
sunt persoane juridice de drept public [...]", iar conform art. 67 alin.
(1) din aceeasi lege, "Primarul reprezinta comuna sau orasul in relatiile
cu alte autoritati publice, cu persoanele fizice sau juridice romane sau
straine, precum si in justitie".
Din prevederile art. 67 din Legea nr. 215/200 reiese ca primarul este
abilitat sa reprezinte in justitie unitatea administrativ-teritoriala, dar
aceasta dispozitie vizeaza numai raporturile colectivitatii locale cu tertii,
nu si pe cele cu consiliul local, care este un organ al unitatii
administrativ-teritoriale ca si primarul si are aceeasi legitimitate cu acesta.
Avand aceeasi legitimitate, cele doua autoritati locale emit acte cu efecte
similare. Astfel, potrivit art. 46 si, respectiv, art. 71 alin. (1) din Legea
nr. 215/2001, atat hotararile consiliului local, cat si dispozitiile primarului
sunt fie acte cu caracter normativ, fie cu caracter individual. Aceste acte
sunt supuse unui control judecatoresc simetric, nici una dintre cele doua
autoritati neputand ataca, in mod direct, in contencios administrativ, actele
emise de cealalta. Autoritatea careia ii incumba sarcina de a veghea la
respectarea legii in desfasurarea activitatilor aferente exercitarii autonomiei
locale este prefectul, care actioneaza in calitate de reprezentant al
Guvernului in teritoriu, in vederea sesizarii instantei judecatoresti cu
privire la pretinsa ilegalitate a unui act al consiliului local. Aceasta
competenta este, de altfel, prevazuta de art. 27 alin. (1) din lege, potrivit
caruia: "Prefectul poate ataca, in total sau in parte, in fata instantei
de contencios administrativ, hotararile adoptate de consiliul local sau de
consiliul judetean, precum si dispozitiile emise de primar sau de presedintele
consiliului judetean, in cazul in care considera aceste acte sau prevederi din
ele ca fiind ilegale [...]."
Faptul ca primarul nu dispune de o cale de atac directa impotriva
hotararilor consiliului local pe care le considera ilegale nu echivaleaza insa
cu excluderea posibilitatii ca aceste acte sa fie deduse controlului
instantelor de judecata. Pe langa posibilitatea generala a prefectului de a
ataca asemenea acte in contencios administrativ, exista si situatii specifice
in care controlul judecatoresc poate fi declansat la initiativa altor persoane,
spre exemplu, in cazul prevazut la art. 47 din Legea nr. 215/2001, cand
"actiunea poate fi introdusa de orice persoana interesata".
Fata de cele de mai sus, in temeiul art. 144 lit. c) si al art. 145 alin.
(2) din Constitutie, precum si al art. 13 alin. (1) lit. A.c), al art. 23 si al
art. 25 alin. (1) si (4) din Legea nr. 47/1992, republicata,
CURTEA
In numele legii
DECIDE:
Respinge exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 68 alin.
(1) lit. b) din Legea administratiei publice locale nr. 215/2001, exceptie
ridicata de primarul municipiului Brasov, Ioan Ghise, in dosarele nr.
147/R/C/2002 si nr. 157/R/C/2002 ale Curtii de Apel Brasov - Sectia comerciala
si de contencios administrativ.
Definitiva si obligatorie.
Pronuntata in sedinta publica din data de 10 decembrie 2002.
PRESEDINTE,
prof. univ. dr. COSTICA BULAI
Magistrat asistent,
Madalina Stefania Diaconu