Decizia Nr.302 din 07.05.2019

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu.1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 27 alin. (3) şi alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii şi ale art. 8 lit. e) din Legea poliţiei locale nr. 155/2010, excepţie ridicată de Societatea PHOENIX CREMATION SERVICES - S.R.L. din judeţul Bihor în Dosarul nr. 13.747/271/2012** al Tribunalului Bihor - Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 526D/2018.2. La apelul nominal lipsesc părţile, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere ca neîntemeiată a excepţiei de neconstituţionalitate, sens în care precizează că prevederile legale criticate delimitează cu claritate atribuţiile poliţiei locale de cele ale personalului specializat în ceea ce priveşte sancţionarea celor care nu respectă prevederile legale în materia executării lucrărilor de construcţii.CURTEA,având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele:4. Prin Încheierea din 3 aprilie 2018, pronunţată în Dosarul nr. 13.747/271/2012**, Tribunalul Bihor - Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 27 alin. (3) şi alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii şi ale art. 8 lit. e) din Legea poliţiei locale nr. 155/2010. Excepţia a fost ridicată de Societatea PHOENIX CREMATION SERVICES - S.R.L. din judeţul Bihor cu prilejul soluţionării recursului împotriva unei sentinţe civile pronunţate într-o cauză având ca obiect soluţionarea unei plângeri contravenţionale împotriva unui proces-verbal de constatare şi sancţionare a unei contravenţii.5. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autoarea acesteia susţine, în esenţă, că prevederile legale criticate sunt neconstituţionale, în măsura în care atribuie în competenţa altor organe de control, care nu deţin competenţe în domeniul autorizării executării/desfiinţării lucrărilor de construcţii, inclusiv poliţiei locale, dreptul de a constata contravenţii privind disciplina în domeniul executării lucrărilor în construcţii.6. Astfel, raportat la conţinutul dispoziţiilor art. 27 alin. (3) din Legea nr. 50/1991, constatarea contravenţiilor se află în competenţa a diferite compartimente cu atribuţii de control din subordinea administraţiei publice locale, cum este cazul poliţiei locale. Potrivit textului legal menţionat, contravenţiile prevăzute la art. 26 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 se constată şi se sancţionează de către compartimentele de specialitate cu atribuţii de control ale autorităţilor administraţiei publice locale, în această formulare fiind vorba despre „compartimente de specialitate". Astfel, entităţile indicate trebuie să se bucure de calificare profesională superioară, necesară pentru domeniul distinct de specialitate şi specializare. Dacă s-ar accepta ipoteza contrară, s-ar ajunge în situaţia în care o persoană fără cunoştinţe de specialitate să aibă atribuţii identice cu personalul de specialitate şi chiar dreptul de a constata şi sancţiona fapte contravenţionale într-un domeniu (cum este cel al construcţiilor) ce presupune în mod absolut necesar cunoştinţe de specialitate. O asemenea reglementare contravine prevederilor art. 1 alin. (4) şi (5) din Constituţie, care consacră principiul legalităţii funcţionării unui stat de drept care presupune ca instituţiile statului să îşi desfăşoare activitatea în limitele de competenţă şi pregătire profesională, conform obiectului lor de activitate.7. În opinia autoarei excepţiei, contravenţiile prevăzute la art. 26 alin. (1), cu excepţiile prevăzute de lege, pot fi constatate şi sancţionate doar de către compartimentele de specialitate cu atribuţii de control din cadrul autorităţilor publice locale şi care deţin competenţe de emitere a autorizaţiilor de construire/ desfiinţare. Cu toate acestea, în practică există situaţii în care constatarea contravenţiilor prevăzute la art. 26 alin. (1), cu excepţia celor prevăzute de lege, este lăsată la îndemâna altor autorităţi cu atribuţii de control, aflate în subordinea autorităţilor publice locale, fără ca acestea să aibă calitatea de organ de specialitate, respectiv să deţină competenţe de emitere a autorizaţiilor de construire/desfiinţare. Unul dintre aceste cazuri este cel în care contravenţiile prevăzute de art. 26 alin. (1), cu excepţia celor prevăzute de lege, sunt constatate de către agenţi din cadrul poliţiei locale, fapt care are la bază o interpretare greşită a textului art. 27 alin. (3) din Legea nr. 50/1991. Autoarea excepţiei susţine că, în cazul poliţiei locale, acest organism al administraţiei publice locale îşi arogă dreptul doar de a constata contravenţiile, cu toate că textul legal prevede că cel care are capacitatea de a constata fapta contravenţională este şi cel care aplică sancţiunea contravenţională. Autoarea excepţiei susţine că o asemenea situaţie se datorează în mare parte şi modului de redactare a acestui text legal, care nu respectă rigorile legiferării, fiind lipsit de coerenţă, cu dificultăţi sintactice, care încalcă principiile de tehnică legislativă, consacrate prin Legea nr. 24/2000.8. Tribunalul Bihor - Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal consideră că prevederile art. 27 alin. (3) şi (5) din Legea nr. 50/1991 şi ale art. 8 lit. e) din Legea nr. 155/2010 sunt constituţionale, deoarece acestea delimitează în mod clar atribuţiile conferite poliţiştilor locali de cele ale personalului compartimentului de specialitate care coordonează activitatea de amenajare a teritoriului şi de urbanism şi nici nu s-ar putea reţine lipsa de claritate şi predictibilitate.9. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.10. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.CURTEA,examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispoziţiile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:11. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.12. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 27 alin. (3) şi (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, astfel cum au modificate prin art. I pct. 6 din Legea nr. 53/2016 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 245 din 1 aprilie 2016, şi, respectiv, prin articolul unic pct. 2 din Legea nr. 376/2006 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 846 din 13 octombrie 2006, având următorul cuprins: „(3) Contravenţiile prevăzute la art. 26 alin. (1), cu excepţia celor de la lit. h), h¹), i)-k), se constată şi se sancţionează de către compartimentele de specialitate cu atribuţii de control ale autorităţilor administraţiei publice locale ale judeţelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti, oraşelor şi comunelor, pentru faptele săvârşite în unitatea lor administrativ-teritorială sau, după caz, în teritoriul administrativ al sectoarelor municipiului Bucureşti, potrivit competenţelor de emitere a autorizaţiilor de construire/desfiinţare. [...]
(5) Procesele-verbale de constatare a contravenţiilor, încheiate de organele de control ale administraţiei publice locale, se înaintează, în vederea aplicării sancţiunii, şefului compartimentului care coordonează activitatea de amenajare a teritoriului şi de urbanism sau, după caz, preşedintelui consiliului judeţean ori primarului unităţii administrativ-teritoriale sau al sectorului municipiului Bucureşti în a cărui rază s-a săvârşit contravenţia."13. De asemenea, obiect al excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 8 lit. e) din Legea poliţiei locale nr. 155/2010, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 339 din 8 mai 2014, care au următorul cuprins: „În domeniul disciplinei în construcţii şi al afişajului stradal, poliţia locală are următoarele atribuţii: [...] e)constată, după caz, conform atribuţiilor stabilite prin lege, contravenţiile privind disciplina în domeniul autorizării executării lucrărilor în construcţii şi înaintează procesele-verbale de constatare a contravenţiilor, în vederea aplicării sancţiunii, şefului compartimentului de specialitate care coordonează activitatea de amenajare a teritoriului şi de urbanism sau, după caz, preşedintelui consiliului judeţean, primarului unităţii administrativ-teritoriale ori al sectorului municipiului Bucureşti în a cărui rază de competenţă s-a săvârşit contravenţia sau persoanei împuternicite de aceştia."14. În opinia autoarei excepţiei, prevederile legale criticate contravin dispoziţiilor din Constituţie cuprinse în art. 1 alin. (4) şi (5) privind principiul echilibrului şi separaţiei puterilor în stat şi cel al obligativităţii respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor şi în art. 53 alin. (1) privind restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi. 15. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că, în esenţă, autoarea excepţiei critică prevederile legale supuse controlului de constituţionalitate, deoarece acestea permit constatarea contravenţiilor în domeniul executării lucrărilor de construcţii de către poliţiştii locali. 16. Sub acest aspect, analizând prevederile legale criticate, Curtea constată că acestea instituie reguli privind constatarea şi sancţionarea faptelor prin care se încalcă normele legale care stabilesc condiţiile în care trebuie să aibă loc executarea lucrărilor de construcţii, dacă nu au fost săvârşite în astfel de condiţii încât, potrivit legii, să fie considerate infracţiuni. 17. Astfel, prevederile art. 27 alin. (3) din Legea nr. 50/1991 stabilesc competenţa compartimentelor de specialitate cu atribuţii de control ale autorităţilor administraţiei publice locale ale judeţelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti, oraşelor şi comunelor de a constata şi sancţiona contravenţiile prevăzute la art. 26 alin. (1), cu excepţia celor de la lit. h), h¹), i)-k) din lege. În acelaşi timp, prevederile art. 27 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 stabilesc, pe de o parte, competenţa organelor de control ale administraţiei publice locale de a constata contravenţiile şi, pe de altă parte, competenţa şefului compartimentului care coordonează activitatea de amenajare a teritoriului şi de urbanism sau, după caz, a preşedintelui consiliului judeţean ori a primarului unităţii administrativ-teritoriale sau al sectorului municipiului Bucureşti în a cărui rază s-a săvârşit contravenţia de a aplica sancţiunea contravenţională. 18. În raport cu acestea, Curtea constată că prevederile art. 27 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 disting între constatarea contravenţiei şi aplicarea sancţiunii contravenţionale, stabilind o competenţă partajată între organele de control ale administraţiei publice locale şi şeful compartimentului care coordonează activitatea de amenajare a teritoriului şi de urbanism sau, după caz, preşedintele consiliului judeţean ori primarul unităţii administrativ-teritoriale sau al sectorului municipiului Bucureşti în a cărei/cărui rază s-a săvârşit contravenţia de a aplica sancţiunea contravenţională. Constatarea contravenţiei presupune, în esenţă, descrierea faptei contravenţionale, precum şi arătarea împrejurărilor care pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea eventualelor pagube pricinuite, în timp ce aplicarea sancţiunii reprezintă, în esenţă, o operaţiune complexă care implică încadrarea în limitele prevăzute de actul normativ şi asigurarea proporţionalităţii cu gradul de pericol social al faptei săvârşite, ţinându-se seama de împrejurările în care a fost săvârşită fapta, de modul şi mijloacele de săvârşire a acesteia, de scopul urmărit, de urmarea produsă, precum şi de circumstanţele personale ale contravenientului şi de celelalte date înscrise în procesul-verbal de constatare a contravenţiei. O asemenea reglementare este în acord cu dispoziţiile art. 21 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, cadrul legal general în materie contravenţională, potrivit cărora „Dacă, potrivit actului normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei, agentul constatator nu are dreptul să aplice şi sancţiunea, procesul-verbal de constatare se trimite de îndată organului sau persoanei competente să aplice sancţiunea. În acest caz sancţiunea se aplică prin rezoluţie scrisă pe procesul-verbal." 19. De asemenea, Curtea reţine că prevederile art. 8 lit. e) din Legea nr. 155/2010 stabilesc atribuţia poliţiei locale de a constata, după caz, contravenţiile privind disciplina în domeniul autorizării executării lucrărilor în construcţii şi obligaţia de a înainta procesele-verbale de constatare a contravenţiilor, în vederea aplicării sancţiunii, autorităţii competente sau persoanei împuternicite de aceasta. Astfel, în domeniul executării lucrărilor de construcţii, poliţia locală are o competenţă limitată doar la constatarea contravenţiilor, fără a dispune cu privire la aplicarea sancţiunii contravenţionale, această atribuţie fiind acordată de lege organelor administraţiei publice cu pregătire de specialitate în domeniul vizat. 20. În raport cu acestea, Curtea reţine că încredinţarea către poliţia locală a atribuţiei de a constata contravenţiile privind disciplina în domeniul autorizării executării lucrărilor în construcţii constituie o opţiune a legiuitorului, justificată de rolul acestei autorităţi în apărarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale persoanei, a proprietăţii private şi publice în domeniul disciplinei în construcţii şi afişajului stradal, astfel cum acesta este prevăzut în Legea nr. 155/2010. 21. Cu privire la această materie, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în Hotărârea din 19 decembrie 1989, pronunţată în Cauza Mellacher şi alţii împotriva Austriei, paragraful 45, a statuat că domeniul construcţiilor reprezintă o preocupare centrală a politicilor economice şi sociale în societăţile moderne şi că, pentru a implementa astfel de politici, legislativul trebuie să aibă o largă marjă de apreciere atât în ceea ce priveşte stabilirea existenţei unei probleme de interes public ce necesită măsuri de control, cât şi în alegerea unor modalităţi de aplicare detaliate pentru implementarea măsurilor vizate. 22. Referitor la susţinerile autoarei excepţiei privind lipsa unei specializări a poliţiştilor locali în domeniul disciplinei în construcţii, Curtea observă că, potrivit dispoziţiilor art. 4 alin. (6) din Legea nr. 155/2010, „Poliţia locală din comunele, oraşele, municipiile şi sectoarele municipiului Bucureşti se organizează prin preluarea posturilor şi personalului poliţiei comunitare, precum şi ale structurilor din aparatul de specialitate al primarului/primarului general responsabil cu controlul privind disciplina în construcţii [...]". De asemenea, în expunerea de motive la Legea poliţiei locale nr. 155/2010 se arată că „Poliţia locală va integra compartimentele din aparatul de specialitate al primarului responsabile cu inspecţia şi controlul în construcţii, urbanism, [...], consolidând capacitatea de acţiune în aceste domenii". Aşadar, încă de la organizarea poliţiei locale, aceasta a preluat personal de specialitate, iar, ulterior, întreg personalul acestui organism urmează forme de pregătire profesională în domeniul controlului în construcţii şi urbanism. 23. În ceea ce priveşte exigenţele de claritate, precizie şi previzibilitate ale legii, în jurisprudenţa sa, prin Decizia nr. 732 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 27 ianuarie 2015, paragraful 28, Curtea Constituţională a statuat că trăsătura esenţială a statului de drept o constituie supremaţia Constituţiei şi obligativitatea respectării legii şi că statul de drept asigură supremaţia Constituţiei, corelarea tuturor legilor şi tuturor actelor normative cu aceasta (Decizia nr. 22 din 27 ianuarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din 17 martie 2004), ceea ce înseamnă că aceasta implică, prioritar, respectarea legii, iar statul democratic este prin excelenţă un stat în care se manifestă domnia legii (Decizia nr. 13 din 9 februarie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 178 din 26 aprilie 1999). În acest sens, prin Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 19 februarie 2014, paragraful 225, Curtea a reţinut că una dintre cerinţele principiului respectării legilor vizează calitatea actelor normative şi că, de principiu, orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiţii calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de clar şi precis pentru a putea fi aplicat. Astfel, formularea cu o precizie suficientă a actului normativ permite persoanelor interesate - care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist - să prevadă într-o măsură rezonabilă, în circumstanţele speţei, consecinţele care pot rezulta dintr-un act determinat (a se vedea în acest sens Decizia nr. 903 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 584 din 17 august 2010, Decizia nr. 743 din 2 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 579 din 16 august 2011, Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, sau Decizia nr. 447 din 29 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 674 din 1 noiembrie 2013). 24. Cu privire la aceleaşi cerinţe de calitate a legii, garanţie a principiului legalităţii, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, prin hotărârile din 4 mai 2000, 25 ianuarie 2007, 24 mai 2007 şi 5 ianuarie 2010, pronunţate în cauzele Rotaru împotriva României (paragraful 52), Sissanis împotriva României (paragraful 66), Dragotoniu şi Militaru-Pidhorni împotriva României (paragraful 34) şi Beyeler împotriva Italiei (paragraful 109), a reţinut obligativitatea asigurării acestor standarde de calitate a legii drept garanţie a principiului legalităţii. În plus, a fost statuat faptul că nu poate fi considerată „lege" decât o normă enunţată cu suficientă precizie, pentru a permite cetăţeanului să îşi controleze conduita; apelând la nevoie la consiliere de specialitate în materie, el trebuie să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, faţă de circumstanţele speţei, consecinţele care ar putea rezulta dintr-o anumită faptă. 25. Aplicând aceste considerente de principiu în cauza de faţă, Curtea reţine că ansamblul prevederilor legale analizate relevă coerenţă legislativă, precizie şi claritate în redactare, astfel încât destinatarii acestora să îşi poată adapta conduita în mod corespunzător, pentru a se asigura disciplina în domeniul lucrărilor de construcţii. În aceste condiţii, Curtea constată că dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie nu sunt încălcate. 26. În final, Curtea constată că prevederile legale supuse controlului de constituţionalitate, prin conţinutul lor, nu pun în discuţie restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi fundamentale, în sensul dispoziţiilor art. 53 alin. (1) din Constituţie, şi că dispoziţiile art. 1 alin. (4) din Legea fundamentală, care consacră principiul separaţiei şi echilibrului puterilor - legislativă, executivă şi judecătorească - în cadrul democraţiei constituţionale, nu au incidenţă în cauză. 27. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Societatea PHOENIX CREMATION SERVICES - S.R.L. din judeţul Bihor în Dosarul nr. 13.747/271/2012** al Tribunalului Bihor - Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal şi constată că prevederile art. 27 alin. (3) şi alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii şi ale art. 8 lit. e) din Legea poliţiei locale nr. 155/2010 sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Tribunalului Bihor - Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 7 mai 2019. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent, Simina Popescu-Marin