Decizia Nr.302 din 01.03.2011

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Simona Ricu.Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 7 alin. (4), art. 17 lit. f), art. 20 şi art. 28 alin. (1) din Legea nr. 182/2002 privind protecţia informaţiilor clasificate, precum şi ale art. 5 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată, din oficiu, de Curtea de Apel Braşov - Secţia de contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 399/64/2009.Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din data de 8 februarie 2011, fiind consemnate în încheierea de la acea dată, când Curtea a amânat pronunţarea pentru data de 15 februarie 2011, apoi pentru 24 februarie 2011 şi, în final, pentru 1 martie 2011.CURTEA,având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:Prin Încheierea din 7 iunie 2010, pronunţată în Dosarul nr. 399/64/2009, Curtea de Apel Braşov - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 7 alin. (4), art. 17 lit. f), art. 20 şi art. 28 alin. (1) din Legea nr. 182/2002 privind protecţia informaţiilor clasificate, precum şi ale art. 5 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de instanţa judecătorească, din oficiu, într-o cauză având ca obiect „litigiu privind funcţionarii publici statutari“.În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate instanţa judecătorească susţine că textele de lege criticate sunt neconstituţionale, deoarece în statul de drept activitatea justiţiei nu poate fi împiedicată de norme inferioare Constituţiei prin care se stabilesc condiţii prohibitive pentru un judecător în exercitarea atribuţiilor sale jurisdicţionale, cum sunt textele criticate din Legea nr. 182/2002. Mai mult, prin limitarea şi condiţionarea accesului judecătorului la documentele clasificate ce sunt contestate de părţi în faţa instanţelor de judecată ori care sunt invocate de diferite autorităţi publice în instrumentarea dosarelor (mai ales în materiile extrapenale, cum este cazul, de regulă, în contenciosul administrativ), prin obligarea instanţei de a obţine în prealabil certificat de acces la documente clasificate, pe care îl eliberează ORNISS (Oficiul Registrului Naţional al Informaţiilor Secrete de Stat) cu avizul Autorităţii Naţionale de Securitate - Serviciul Român de Informaţii, instituţii care de cele mai multe ori sunt şi pârâte în dosarele respective, cum este cazul ORNISS în prezenta cauză, se intră în coliziune atât cu dispoziţiile art. 21 din Constituţie, cât şi cu cele ale art. 6 şi art. 13 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.Astfel, în reglementarea actuală a Legii nr. 182/2002, judecătorul cauzei nu poate aplica de fiecare dată legea la speţa concretă (acolo unde se contestă documente clasificate), neavând posibilitatea obiectivă de a verifica actul administrativ denumit „document clasificat“, de a cenzura forma şi conţinutul acestuia sub aspectul legalităţii sale. Mai mult decât atât, împrejurarea că eventualul certificat de acces la documente clasificate solicitat de instanţă pentru membrii completului este cerut, conform actualelor prevederi ale Legii nr. 182/2002, de la o instituţie publică ce este şi parte în cauză (anume ORNISS, în cauza de faţă) este de natură să contravină prevederilor art. 6 din Convenţie, încălcându-se şi principiul egalităţii de arme între părţile din proces, deoarece, de plano, se poate aprecia că, având interesul de a păstra conspirativitatea documentului clasificat contestat de partea adversă din dosar, ORNISS va refuza eliberarea certificatului de securitate, acoperindu-şi refuzul cu lipsa unei obligaţii legale de a explica motivele acestui refuz de acordare a accesului la documente clasificate, împrejurare care creează în mod indubitabil un cerc vicios.În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 5 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ, instanţa de judecată susţine că din conţinutul acestora se desprinde concluzia că nu pot fi atacate acele acte administrative clasificate ca fiind documente secrete conform legii, chiar dacă ele privesc raporturi de muncă ori alte raporturi ce ţin de exercitarea dreptului persoanei la muncă, respectiv la viaţă intimă şi privată. În plus, art. 126 alin. (6) din Constituţie menţionează excepţiile de la regula controlului judecătoresc al actelor administrative, unde sunt prevăzute numai actele de comandament cu caracter militar, astfel că o extindere, prin lege, a noţiunii de „acte de comandament militar“ dincolo de voinţa reală a constituantului intră în contradicţie cu Constituţia.Totodată, dispoziţiile criticate din Legea nr. 182/2002 contravin şi prevederilor art. 26, 29 şi 30 din Constituţie, câtă vreme actul administrativ clasificat, care a fost contestat în cauză şi de care depinde în mod esenţial soluţia pe care o va pronunţa instanţa de contencios administrativ în cauză, conţine date care privesc verificări asupra vieţii intime a titularului acţiunii introductive şi aparţinătorilor săi de familie, a căror autenticitate nu poate fi cenzurată în niciun mod pe cale judecătorească. Similar, dreptul la muncă al reclamantului poate fi restrâns în mod excesiv printr-un document clasificat prin care se refuză avizul de securitate/certificatul de securitate, în sensul împiedicării reclamantului respectiv de a exercita o anumită profesie, fără ca avizul sau certificatul respectiv să poată fi cenzurat de instanţa de judecată.De plano, instanţa judecătorească apreciază că limitarea accesului la documente clasificate poate fi dispusă de către instituţiile statale abilitate în conformitate cu cadrul legal stabilit de legiuitor, în concordanţă cu exigenţele moderne în materia protecţiei documentelor şi informaţiilor clasificate din cadrul Uniunii Europene şi din NATO, însă pentru a evita excesul de putere al instituţiilor din domeniul securităţii naţionale, apărării şi ordinii publice, legea naţională trebuie să permită controlul judecătoresc asupra acestora într-o manieră efectivă, pentru a se respecta exigenţele procesului echitabil. Incidenţa prevederilor art. 53 şi art. 126 alin. (6) ultima teză trebuie evaluată, interpretată în sensul în care nu se aduce atingere existenţei dreptului sau libertăţii fundamentale protejate, urmărindu-se totodată respectarea principiului proporţionalităţii.De asemenea, susţine că o condiţionare suplimentară pentru exercitarea activităţii de judecată numai după parcurgerea prealabilă a unei proceduri de certificare a accesului judecătorului la documente clasificate impietează asupra regulilor constituţionale privind înfăptuirea justiţiei şi independenţa justiţiei, dar şi asupra dreptului la un proces echitabil. Legiuitorul are posibilitatea să stabilească în competenţa unor instanţe specializate, care pot avea, încă de la momentul încadrării în funcţie a judecătorilor şi a aparatului administrativ aferent, respectată cerinţa ca întregul personal care manipulează dosare cu documente clasificate să aibă avize şi certificate de acces la documente clasificate pentru toate nivelele de clasificare stabilite de legea specială, exigenţe ce ar putea fi îndeplinite mai lesne de instanţele militare. Niciun impediment nu împiedică legiuitorul român ca, pentru a elimina criticile de neconstituţionalitate, să treacă în competenţa instanţelor militare cauzele având ca obiect controlul de legalitate, orice control judecătoresc ce se exercită asupra actelor administrative care sunt documente clasificate, argumentul constituţional găsindu-se în art. 126 alin. (6) unde se utilizează expresia „acte de comandament militar“.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.Avocatul Poporului consideră că dispoziţiile criticate din Legea nr. 182/2002 sunt constituţionale, invocând în acest sens jurisprudenţa Curţii Constituţionale, şi anume deciziile nr. 163/2009, nr. 1.335/2008 şi nr. 1.120/2008.În ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, apreciază că textul de lege criticat încalcă dispoziţiile constituţionale ale art. 126 alin. (6) şi ale art. 53. În acest sens, arată că reglementarea criticată, referitoare la regula excluderii de la acţiunile în contencios administrativ a actelor administrative privind apărarea şi securitatea naţională, cu excepţia excesului de putere, sunt contrare dispoziţiilor art. 126 alin. (6) din Constituţie, întrucât actele administrative privitoare la apărarea şi securitatea naţională nu sunt enumerate în mod expres în dispoziţiile categorice referitoare la excepţiile prevăzute de norma constituţională menţionată şi, prin urmare, acestea pot fi supuse controlului judecătoresc. În plus, potrivit art. 53 din Constituţie, restrângerea exerciţiului unor drepturi trebuie să fie necesară într-o societate democratică şi trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o. În jurisprudenţa sa, Curtea s-a pronunţat în reglementarea anterioară a Legii contenciosului administrativ, stabilind că art. 2 lit. a) teza a treia partea întâi din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, potrivit căruia actele administrative referitoare la siguranţa internă şi externă a statului sunt exceptate de la controlul judecătoresc, este contrar dispoziţiilor art. 126 alin. (6) teza întâi din Constituţie. Dispoziţiile constituţionale trebuie interpretate restrictiv, orice altă excepţie reprezentând o adăugare la Constituţie, nepermisă de caracterul suprem al acesteia şi de preeminenţa sa în raport cu ansamblul legislaţiei infraconstituţionale (Decizia nr. 293/2004).Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.CURTEA,examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie art. 7 alin. (4), art. 17 lit. f), art. 20 şi art. 28 alin. (1) din Legea nr. 182/2002 privind protecţia informaţiilor clasificate, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 248 din 12 aprilie 2002, precum şi ale art. 5 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 17 decembrie 2004.Ca urmare a modificărilor survenite prin Legea nr. 268/2007 pentru completarea art. 7 din Legea nr. 182/2002 privind protecţia informaţiilor clasificate, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 678 din 4 octombrie 2007, textele de lege criticate au următorul cuprins:– Art. 7 alin. (4): „Accesul la informaţii clasificate ce constituie secret de stat, respectiv secret de serviciu, potrivit art. 15 lit. d) şi e), este garantat, sub condiţia validării alegerii sau numirii şi a depunerii jurământului, pentru următoarele categorii de persoane:a)Preşedintele României;b)primul-ministru;c)miniştri;d)deputaţi;e)senatori,care, în concordanţă cu atribuţiile specifice, sunt îndreptăţite să aibă acces la informaţiile clasificate fără îndeplinirea procedurilor prevăzute la alin. (1)-(3), respectiv la art. 28, în baza unor proceduri interne ale instituţiilor din care aceştia fac parte, avizate de Oficiul Registrului Naţional al Informaţiilor Secrete de Stat, după ce au luat cunoştinţă de responsabilităţile ce le revin privind protecţia informaţiilor clasificate şi au semnat angajamentul scris de păstrare a secretului prevăzut la art. 36 alin. (3).“; – Art. 17 lit. f): „În categoria informaţiilor secrete de stat sunt cuprinse informaţiile care reprezintă sau care se referă la: [...] f) activitatea de informaţii desfăşurată de autorităţile publice stabilite prin lege pentru apărarea ţării şi siguranţa naţională;“; – Art. 20: „Orice persoană fizică sau juridică română poate face contestaţie la autorităţile care au clasificat informaţia respectivă, împotriva clasificării informaţiilor, duratei pentru care acestea au fost clasificate, precum şi împotriva modului în care s-a atribuit un nivel sau altul de secretizare. Contestaţia va fi soluţionată în condiţiile legii contenciosului administrativ.“; – Art. 28 alin. (1): „Accesul la informaţii secrete de stat este permis numai în baza unei autorizaţii scrise, eliberată de conducătorul persoanei juridice care deţine astfel de informaţii, după notificarea prealabilă la Oficiul Registrului Naţional al Informaţiilor Secrete de Stat.“; – Art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004: „Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere.“ Instanţa judecătorească arată că aceste prevederi de lege contravin dispoziţiilor art. 1 alin. (3)-(5), art. 21 alin. (1)-(3), art. 26, 29, 30, art. 41 alin. (1), art. 53, 124 şi art. 126 alin. (6) din Constituţie, precum şi celor ale art. 6 şi 13 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată următoarele: 1. Cu privire la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 5 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 În urma revizuirii Constituţiei din anul 2003, la articolul 126 a fost introdus un nou alineat, alin. (6), care stabileşte că instanţele judecătoreşti, pe calea contenciosului administrativ, exercită controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, control care este garantat şi de la care fac excepţie în mod absolut numai două categorii de acte - cele de comandament cu caracter militar şi cele care privesc raporturile cu Parlamentul - care, prin natura lor, nu sunt supuse sub nicio formă controlului judecătoresc. Pe de altă parte, articolul 52 din Legea fundamentală, cu titlu marginal „Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică“, prevede la alin. (2): „Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică“. Curtea reţine că acest text priveşte alte situaţii decât cele la care se referă art. 126 alin. (6) din Constituţie şi, astfel cum s-a susţinut şi în doctrină, art. 126 alin. (6) reglementează finele de neprimire „de rang“ constituţional, iar art. 52 alin. (2) vizează finele de neprimire „de rang“ legal, însă în limitele acceptate de art. 53 din Constituţie. Din punct de vedere constituţional, art. 126 alin. (6) este singurul sediu al materiei cu privire la actele administrative exceptate de la controlul judecătoresc, iar textul art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, chiar lege organică fiind, nu poate să prevadă şi alte excepţii, fără ca prin aceasta să încalce textul constituţional indicat, ale cărui dispoziţii sunt limitative şi imperative. Curtea constată că dispoziţiile constituţionale menţionate trebuie interpretate restrictiv în baza regulii exceptio est strictissimae interpretationis, orice altă excepţie de la controlul judecătoresc al actelor administrative reprezentând o adăugare la Constituţie, nepermisă de caracterul suprem al acesteia şi de preeminenţa sa în raport cu ansamblul legislaţiei infraconstituţionale, aşa cum reiese din art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală. Termenul „exces de putere“, utilizat în cuprinsul textului de lege criticat, are drept semnificaţie, potrivit art. 2 alin. (1) lit. n) din lege - „exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor“. Aşa fiind, întrucât actele administrative privind apărarea şi securitatea naţională, cu excepţia excesului de putere, la care se referă textul care face obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, nu se regăsesc printre excepţiile prevăzute în mod expres de art. 126 alin. (6) din Constituţie, rezultă că acestea trebuie să fie susceptibile de a fi supuse controlului judecătoresc. De altfel, aşa cum arată şi Avocatul Poporului, în punctul său de vedere transmis Curţii Constituţionale, referitor la excepţia de neconstituţionalitate, Curtea s-a pronunţat în reglementarea anterioară a Legii contenciosului administrativ, constatând, prin Decizia nr. 293 din 1 iulie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 702 din 4 august 2004, că art. 2 lit. a) teza a treia partea întâi din Legea nr. 29/1990, potrivit căruia actele administrative referitoare la siguranţa internă şi externă a statului sunt exceptate de la controlul judecătoresc, este contrar dispoziţiilor art. 126 alin. (6) teza întâi din Constituţie. Faţă de considerentele învederate mai sus, Curtea constată că sintagma „cele care privesc apărarea şi securitatea naţională“ cuprinsă de art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este neconstituţională, contravenind dispoziţiilor art. 126 alin. (6) din Legea fundamentală. 2. Cu privire la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor criticate din Legea nr. 182/2002, Curtea s-a pronunţat prin Decizia nr. 1.440 din 4 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 58 din 24 ianuarie 2011, respingând excepţia de neconstituţionalitate a acestora, ca neîntemeiată. Cu acel prilej, Curtea a arătat că, potrivit art. 1 din Legea nr. 182/2002, scopul reglementării este protecţia informaţiilor clasificate şi a surselor confidenţiale ce asigură acest tip de informaţii, care se realizează prin instituirea sistemului naţional de protecţie a informaţiilor. În acest sens, legea instituie principiul potrivit căruia toate persoanele care vor avea acces la informaţii clasificate secret de stat vor fi verificate, în prealabil, cu privire la onestitatea şi profesionalismul lor, referitoare la utilizarea acestor informaţii. Curtea a reţinut că textele de lege criticate nu înlătură posibilitatea judecătorului de a avea acces la informaţiile secrete de stat, cu respectarea regulilor de natură procedurală prevăzute de lege. Pe de o parte, din raţiuni ce ţin de oportunitate, nu toţi angajaţii unei instituţii trebuie să obţină certificate de securitate, iar pe de altă parte, magistraţii acreditaţi să deţină, să aibă acces şi să lucreze cu informaţii clasificate, deşi întrunesc exigenţele de numire şi profesare a funcţiei pe care o ocupă, în acord cu dispoziţiile Legii nr. 303/2004 privind Statutul judecătorilor şi procurorilor, sunt evaluaţi numai din perspectiva onestităţii şi profesionalismului referitoare la utilizarea acestor informaţii. Aşa fiind, nu poate fi pus semnul egalităţii între criteriile de numire în funcţia de magistrat şi cele necesare obţinerii autorizaţiilor de acces la informaţii clasificate, mai cu seamă că pentru acestea din urmă accesul este limitat de respectarea principiului necesităţii de a cunoaşte, având în vedere aspectele de vulnerabilitate sau ostilitate ca urmare a unor stări preexistente (cum ar fi mediul de relaţii, locul de muncă anterior etc.) şi de loialitatea indiscutabilă ori de caracterul, obiceiurile, relaţiile, discreţia şi modul de viaţă ale persoanei în cauză. Este firesc să fie aşa, deoarece, în caz contrar, există riscul creării unei breşe în sistemul naţional de protecţie a informaţiilor clasificate, care, spre deosebire de activitatea specifică actului de justiţie, nu poate fi acoperită prin invocarea unor cauze de incompatibilitate ori recuzare. Ca urmare, reglementările criticate constituie un remediu procesual pentru situaţiile în care prezumţia de onestitate sau profesionalism a/al persoanei care gestionează informaţii clasificate este pusă la îndoială. De asemenea, prin Hotărârea din 9 februarie 1995, pronunţată în Cauza Vereniging Weekblad Bluf! contra Olandei, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a decis că accesul la informaţiile publice poate fi îngrădit pentru protejarea interesului naţional, în conformitate cu prevederile art. 10 paragraful 2 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. Prin urmare, pentru a respecta prevederile Convenţiei, îngrădirile libertăţii de informare trebuie să îndeplinească următoarele condiţii: a) să fie prevăzute de lege; b) să aibă un scop legitim; c) să fie necesare într-o societate democratică. Prin Hotărârea din 8 iulie 1999, pronunţată în Cauza Sürek contra Turciei, instanţa de contencios al drepturilor omului a stabilit că este la latitudinea statului de a decide dacă şi când este necesar ca anumite informaţii să rămână confidenţiale şi, în consecinţă, statul are o largă marjă de apreciere în această materie. Or, Curtea a observat că reglementarea criticată îndeplineşte atât condiţiile prevăzute de art. 10 paragraful 2 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, cât şi pe cele ale art. 19 paragraful 3 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice. Prin aceeaşi decizie, Curtea a arătat că reglementarea criticată respectă şi prevederile art. 7 din Acordul dintre România şi Uniunea Europeană privind procedurile de securitate pentru schimbul de informaţii clasificate, semnat la Bruxelles la 22 aprilie 2005, ratificat prin Legea nr. 267/2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 903 din 10 octombrie 2005, precum şi pe cele ale art. 3 din Acordul dintre părţile la Tratatul Atlanticului de Nord pentru securitatea informaţiilor, adoptat la Bruxelles la 6 martie 1997, la care România a aderat prin Legea nr. 423/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 993 din 28 octombrie 2004. Prin urmare, soluţia pronunţată cu acel prilej şi argumentele pe care aceasta s-a bazat îşi menţin valabilitatea şi în cauza de faţă, neintervenind elemente de noutate care să justifice reconsiderarea acestei jurisprudenţe. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: 1. Admite excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 5 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată, din oficiu, de Curtea de Apel Braşov - Secţia de contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 399/64/2009, şi constată că sintagma „cele care privesc apărarea şi securitatea naţională“ cuprinsă de acestea este neconstituţională. 2. Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 7 alin. (4), art. 17 lit. f), art. 20 şi art. 28 alin. (1) din Legea nr. 182/2002 privind protecţia informaţiilor clasificate, excepţie ridicată de acelaşi autor în acelaşi dosar. Definitivă şi general obligatorie. Prezenta decizie se comunică celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului. Pronunţată în şedinţa publică din data de 1 martie 2011. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE, AUGUSTIN ZEGREAN Magistrat-asistent, Ioana Marilena Chiorean