DECIZIE Nr. 28
din 12 octombrie 2009
în legatura cu interpretarea
si aplicarea dispozitiilor art. 35 alin. (2) si art. 114 din Legea nr. 188/1999
privind Statutul functionarilor publici, republicata, cu modificarile si
completarile ulterioare, raportate la art. 1 alin. (1) si art. 2 alin. (5) din
acelasi act normativ, precum si la art. 1 alin. (2) din Ordonanta de urgenta a
Guvernului nr. 146/2007 pentru aprobarea platii primelor de concediu de odihna
suspendate în perioada 2001-2006, privind admisibilitatea acordarii
controlorilor financiari si altor categorii de personal contractual din cadrul
Curtii de Conturi a primei de concediu, egala cu indemnizatia bruta din luna
anterioara plecarii în concediu de odihna, pentru perioada 2001-2007.
ACT EMIS DE:
INALTA CURTE DE CASATIE SI JUSTITIE
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 44 din 20 ianuarie 2010
Dosar nr. 5/2009
Sub preşedinţia doamnei judecător Lidia
Bărbulescu, preşedintele Inaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie,
Inalta Curte de Casaţie şi Justiţie,
constituită în Secţii Unite, în conformitate cu dispoziţiile
art. 25 lit. a) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară,
republicată, s-a întrunit la data de 15 iunie 2009 pentru a examina
recursul în interesul legii, declarat de procurorul general al Parchetului de
pe lângă Inalta Curte de Casaţie şi Justiţie în legatura cu
interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 35 alin. (2) si art. 114 din
Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, republicata, cu
modificarile si completarile ulterioare, raportate la art. 1 alin. (1) si art.
2 alin. (5) din acelasi act normativ, precum si la art. 1 alin. (2) din
Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 146/2007 pentru aprobarea platii primelor
de concediu de odihna suspendate în perioada 2001-2006, privind admisibilitatea
acordarii controlorilor financiari si altor categorii de personal contractual
din cadrul Curtii de Conturi a primei de concediu, egala cu indemnizatia bruta
din luna anterioara plecarii în concediu de odihna, pentru perioada 2001-2007.
Secţiile Unite au fost constituite cu respectarea
dispoziţiilor art. 34 din Legea nr. 304/2004, republicată, fiind
prezenţi 72 de judecători din 108 aflaţi în funcţie.
Procurorul general al Parchetului de pe lângă
Inalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost reprezentat de
procuror Constantin Antonia Eleonora, procuror şef adjunct al Secţiei
judiciare.
Reprezentanta procurorului general al Parchetului de pe
lângă Inalta Curte de Casaţie şi Justiţie a susţinut
recursul în interesul legii, punând concluzii pentru admiterea acestuia, în
sensul de a se stabili că prima de concediu prevăzută la art. 35
alin. (2) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările
şi completările ulterioare, nu se acordă controlorilor financiari
(auditorilor publici externi) şi celorlalte categorii de personal
contractual care îşi desfăşoară activitatea în cadrul
Curţii de Conturi.
în vederea deliberării, a fost amânată
pronunţarea la 12 octombrie 2009.
SECŢIILE UNITE,
deliberând asupra recursului în interesul legii,
constată următoarele:
In practica instanţelor judecătoreşti nu
există un punct de vedere unitar în legătură cu interpretarea
şi aplicarea dispoziţiilor art. 35 alin. (2) şi art. 114 din
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare,
raportate la art. 1 alin. (1) şi art. 2 alin. (5) din acelaşi act
normativ, precum şi la art. 1 alin. (2) din Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 146/2007 pentru aprobarea plăţii
primelor de concediu de odihnă suspendate în perioada 2001-2006, privind
admisibilitatea acordării controlorilor financiari şi altor categorii
de personal contractual din cadrul Curţii de Conturi a primei de concediu,
egală cu indemnizaţia brută din luna anterioară
plecării în concediu de odihnă, pentru perioada 2001-2007.
Astfel, unele instanţe au admis acţiunile
prin care controlorii financiari şi celelalte categorii de personal
contractual din cadrul Curţii de Conturi au solicitat plata primelor de
concediu pentru perioada 2001-2007, reţinând că, în cauză, sunt
aplicabile dispoziţiile art. 35 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 privind
Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările
şi completările ulterioare, întrucât Curtea de Conturi îşi
desfăşoară activitatea în mod autonom, în conformitate cu
dispoziţiile prevăzute în Constituţie şi în Legea nr.
94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi,
republicată, iar art. 114 din Legea nr. 188/1999 prevede că
dispoziţiile acestui act normativ se aplică şi
autorităţilor administrative autonome, motiv pentru care personalul
contractual angajat la instituţia în discuţie este
îndreptăţit să beneficieze de prima de concediu, situaţia
acestuia fiind comparabilă cu cea a funcţionarilor publici.
S-a apreciat că o altă interpretare a acestor
dispoziţii legale ar contraveni prevederilor art. 16 din Constituţia
României, care garantează egalitatea cetăţenilor în faţa
legii şi a autorităţilor publice, celor ale art. 7 şi 23
din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, care garantează dreptul
la protecţie egală a legii împotriva oricărei discriminări
în legătură cu dreptul la o remuneraţie echitabilă şi
satisfăcătoare, precum şi dispoziţiilor similare cuprinse
în art. 14 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, art. 1 din
Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţie şi art. 4 din Carta
Socială Europeană, revizuită, ratificată prin Legea nr.
74/1999.
De asemenea, s-a considerat că, în conformitate cu
art. 59 alin. 3 din Contractul colectiv de muncă la nivel naţional,
salariaţii au dreptul la acordarea unei prime de concediu, iar potrivit
art. 241 alin. (1) lit. d) din Codul muncii, clauzele contractelor colective de
muncă la nivel naţional produc efecte pentru toţi
salariaţii din ţară.
Prin urmare, angajatorul are obligaţia de a acorda
salariaţilor toate drepturile ce decurg din lege, clauzele contractului
colectiv de muncă fiind aplicabile şi contractului individual de
muncă, aşa cum prevede art. 40 alin. (2) lit. c) din Codul muncii.
Alte instanţe, dimpotrivă, au respins
acţiunile controlorilor financiari şi ale altor categorii de personal
contractual din cadrul Curţii de Conturi, având ca obiect plata primei de
concediu pentru perioada 2001-2007, reţinând, în esenţă, că
dispoziţiile art. 35 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 se aplică numai
funcţionarilor publici.
Aceste din urmă instanţe au interpretat
şi aplicat corect dispoziţiile legii.
Problema de drept care se cere a fi
soluţionată prin recursul în interesul legii vizează dreptul
controlorilor financiari şi personalului contractual din cadrul
Curţii de Conturi de a beneficia de prima de concediu reglementată de
art. 35 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor
publici, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare.
In conformitate cu dispoziţiile art. 35 alin. (2)
din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare
„funcţionarul public are dreptul, pe lângă indemnizaţia de
concediu, la o primă egală cu salariul de bază din luna
anterioară plecării în concediu, care se impozitează
separat".
Art. 2 alin. (2) din acelaşi act normativ
defineşte funcţionarul public ca „persoana numită, în
condiţiile legii, într-o funcţie publică", iar sintagma
„funcţie publică" a fost definită prin alin. (1) al acestui
articol ca reprezentând „ansamblul atribuţiilor şi
responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul
realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia
publică centrală, administraţia publică locală şi
autorităţile administrative autonome".
Din examinarea prevederilor legale enunţate
rezultă că legiuitorul a condiţionat acordarea dreptului la
prima de concediu, egală cu salariul de bază din luna anterioară
plecării în concediu, de calitatea de funcţionar public, care se
dobândeşte de o persoană prin numirea, în condiţiile legii,
într-o funcţie publică, implică atribuţii şi
responsabilităţi specifice.
Funcţiile publice sunt prevăzute în mod
expres şi limitativ în anexa la Legea nr. 188/1999, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare, funcţia de
controlor financiar sau alte funcţii pentru personalul contractual din
cadrul Curţii de Conturi neregăsindu-se printre acestea.
Controlorii financiari, în prezent auditori publici
externi, precum şi celelalte categorii de personal contractual care
îşi desfăşoară activitatea în cadrul Curţii de Conturi
a României nu întră în categoria funcţionarilor publici, întrucât
sunt persoane încadrate în baza unui contract individual de muncă, în
posturi de natură contractuală, care nu au fost stabilite şi
avizate ca funcţii publice, în sensul dispoziţiilor art. 111 alin.
(3) din Legea nr.188/1999, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare.
Pe acest aspect sunt relevante şi
dispoziţiile Legii nr. 94/1992, în forma republicată în anul 2009,
potrivit cărora funcţia de controlor financiar a fost
transformată în aceea de auditor public extern pentru care, potrivit
statutului acestei funcţii aprobat de Plenul Curţii de Conturi în
temeiul art. 122 lit. k) din lege [devenit art. 58 lit. k)], se încheie un
contract individual de muncă pe durată nedeterminată sau
determinată.
Or, prin art. 6 lit. a) din Legea nr.188/1999,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare, se
stabileşte că prevederile acestui act normativ nu se aplică
acelor categorii de personal care nu exercită prerogative de putere
publică şi că persoanelor care lucrează în cadrul
autorităţilor şi instituţiilor publice, fără a
avea însă calitatea de funcţionar public, le este aplicabilă
legislaţia muncii.
De aceea, norma înscrisă în art. 114 din Legea nr.
188/1999, potrivit căreia „dispoziţiile prezentei legi se aplică
în mod corespunzător şi autorităţilor administrative
autonome", trebuie interpretată în strictă concordanţă
cu intenţia legiuitorului, care a înţeles că toţi
funcţionarii publici, indiferent de locul unde îşi
desfăşoară activitatea, să beneficieze de statutul creat
prin actul normativ pe care l-a adoptat.
Menţionând că legea se va aplica în mod
corespunzător şi autorităţilor administrative autonome,
legiuitorul nu a dorit să extindă sfera de aplicare a legii şi
asupra altor categorii de personal decât cea a funcţionarilor publici, ci
a avut în vedere faptul că legile de organizare şi funcţionare a
unor astfel de autorităţi, cum este şi cazul Curţii de
Conturi, conţin prevederi cu caracter special, derogatorii de la dreptul
comun, de care va trebui să se ţină seama.
Ca efect al dispoziţiilor art. 114 din Legea nr.
188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare,
beneficiază de prima de concediu prevăzută la art. 35 alin. (2)
din lege numai funcţionarii publici care îşi
desfăşoară activitatea în cadrul Curţii de Conturi, nu
şi personalul contractual al acestei autorităţi.
Drepturile salariale ale controlorilor financiari
şi ale celorlalte categorii de personal contractual care îşi
desfăşoară activitatea în cadrul Curţii de Conturi au fost
stabilite prin reglementări cu caracter special, şi anume
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 160/2000 privind salarizarea
controlorilor financiari din cadrul Curţii de Conturi, aprobată prin
Legea nr. 711/2001, cu modificările şi completările ulterioare,
respectiv Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 24/2000 privind
sistemul de stabilire a salariilor de bază pentru personalul contractual
din sectorul bugetar, aprobată prin Legea nr. 383/2001, cu
modificările şi completările ulterioare, acte normative care nu
prevăd dreptul la plata primei de concediu şi nu fac trimitere la
incidenţa Legii nr. 188/1999, republicată, cu modificările
şi completările ulterioare, ori la alte dispoziţii legale care
reglementează un astfel de drept.
O astfel de reglementare nu contravine principiului
constituţional al egalităţii în drepturi şi
nediscriminării consfinţit în art. 16 din Constituţia României,
art. 7 şi 23 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului
şi art. 14 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
Cu privire la garanţia instituită de art. 14
din Convenţie, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat în
mod repetat că o diferenţă de tratament are natură
discriminatorie doar dacă nu se bazează pe o justificare
rezonabilă şi obiectivă, adică nu urmăreşte un
scop legitim sau dacă nu există un raport de proporţionalitate
între mijloacele folosite şi scopul urmărit.
Instanţa europeană a arătat şi
că statele dispun de o anumită marjă de apreciere pentru a
determina dacă şi în ce măsură diferenţele dintre
situaţii analoge sunt de natură să justifice un tratament
diferit, iar autorităţile naţionale competente rămân libere
să aleagă măsurile pe care le socotesc potrivite pentru
atingerea unui scop legitim (Moldovan şi alţii împotriva României,
Hotărârea din 12 iulie 2005, paragraful 137).
In acelaşi sens, Curtea Constituţională
a statuat prin numeroase decizii că principiul egalităţii în
drepturi presupune instituirea unui tratament egal pentru situaţii în
care, în funcţie de scopul urmărit, nu sunt diferite, dar nu
împiedică aplicarea unui tratament juridic diferit, justificat obiectiv de
existenţa unei situaţii diferite în care se află o categorie de
cetăţeni, în comparaţie cu alta (Decizia nr. 135 din 5 noiembrie
1996, Decizia nr. 25 din 23 februarie 1999).
Avându-se în vedere că, prin aspectul
responsabilităţii, atribuţiilor de serviciu, rigorilor ce le
sunt impuse, funcţionarii publici se află într-o situaţie
diferită de cea a personalului contractual, existenţa unui regim
diferenţiat pe aspect salarial îşi are pe deplin o justificare
obiectivă.
Totodată, art. 26 din Legea nr. 50/1995 cu privire
la salarizarea membrilor şi personalului Curţii de Conturi prevede
că „durata concediului de odihnă şi a celorlalte concedii,
cuantumul indemnizaţiei cuvenite, programarea, efectuarea, întreruperea
şi amânarea concediului de odihnă, precum şi compensarea în bani
a concediului de odihnă neefectuat se stabilesc în conformitate cu
dispoziţiile Legii nr. 6/1992 privind concediul de odihnă şi
alte concedii ale salariaţilor, prin regulament aprobat de Plenul
Curţii de Conturi".
De asemenea, prin art. 72 din Statutul auditorului
public extern din 2009, aprobat de Plenul Curţii de Conturi, se
stabileşte că acesta „se completează în mod corespunzător
cu prevederile Codului muncii, precum şi cu orice alte dispoziţii
legale aplicabile".
Or, din prevederile art. 3 din Legea nr. 6/1992
şi, ulterior abrogării acestui act normativ, din cele ale art. 145
alin. (1) din Codul muncii rezultă fără echivoc faptul că,
pentru perioada concediului de odihnă, salariaţii din categoria
cărora face parte şi personalul contractual al Curţii de Conturi
beneficiază numai de indemnizaţia de concediu care, în prezent, nu
poate fi mai mică decât salariul de bază, indemnizaţiile şi
sporurile cu caracter permanent cuvenite pentru perioada respectivă,
prevăzute în contractul individual de muncă.
In acelaşi timp, prin dispoziţiile art. 157
alin. (2) din Codul muncii se prevede că sistemul de salarizare a
personalului din autorităţile şi instituţiile publice
finanţate integral sau în majoritate de la bugetul de stat, bugetul
asigurărilor sociale de stat, bugetele locale sau bugetele fondurilor
speciale se stabileşte prin lege.
Acest text de lege instituie o excepţie de la
principiul negocierii drepturilor salariale, cunoscut în legislaţia
muncii, excepţie justificată prin calitatea specifică a acestei
categorii de personal care este salarizat din fonduri bugetare.
In acest sens, sunt relevante şi dispoziţiile
art. 12 alin. (1) din Legea nr. 130/1996 privind contractul colectiv de
muncă, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare, care prevăd posibilitatea încheierii contractelor colective de
muncă şi pentru salariaţii instituţiilor bugetare, dar
stabilesc, totodată, că prin aceste contracte nu se pot negocia
clauze referitoare la drepturile ale căror acordare şi cuantum sunt
determinate prin lege.
Ca urmare, personalul contractual din cadrul
Curţii de Conturi nu poate pretinde acordarea primei de concediu nici în
temeiul dispoziţiilor contractelor colective de muncă, primă
care, de altfel, nu este stabilită în mod imperativ prin acestea nici pentru
alţi salariaţi decât cei bugetari, ci doar se prevede că se
poate stabili ca, în raport cu posibilităţile economico-financiare
ale unităţii, pe lângă indemnizaţia de concediu, să se
plătească şi o primă de vacanţă.
In consecinţă, în temeiul art. 25 lit. a) din
Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 329
alin. 2 şi 3 din Codul de procedură civilă, urmează a se
admite recursul în interesul legii şi a se stabili că prima de
concediu prevăzută la art. 35 alin. (2) din Legea nr. 188/1999
privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare, nu se acordă
controlorilor financiari (în prezent auditori publici externi) şi
celorlalte categorii de personal contractual care îşi
desfăşoară activitatea în cadrul Curţii de Conturi.
PENTRU ACESTE MOTIVE
în numele legii
DECID:
Admit recursul în interesul legii declarat de
procurorul general al Parchetului de pe lângă Inalta Curte de Casaţie
şi Justiţie.
Se stabileşte că prima de concediu
prevăzută la art. 35 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 privind
Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările
şi completările ulterioare, nu se acordă controlorilor
financiari (în prezent auditori publici externi) şi celorlalte categorii
de personal contractual care îşi desfăşoară activitatea în
cadrul Curţii de Conturi.
Obligatorie, potrivit art. 329 alin. 3 din Codul de
procedură civilă.
Pronunţată în şedinţă
publică, astăzi, 12 octombrie 2009.
PREŞEDINTELE ÎNALTEI CURŢI DE CASAŢIE
Şl JUSTIŢIE,
LIDIA BĂRBULESCU
Prim-magistrat-asistent,
Adriana Daniela White