Decizia Nr.271 din 23.04.2015

referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 2711 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii
ACT EMIS DE: Curtea Constitutionala
ACT PUBLICAT ÎN MONITORUL OFICIAL NR. 502 din 08 iulie 2015

Augustin Zegrean	- preşedinte
Valer Dorneanu	- judecător
Petre Lăzăroiu	- judecător
Mircea Ştefan Minea	- judecător
Daniel Marius Morar	- judecător
Mona-Maria Pivniceru	- judecător
Puskás Valentin Zoltán	- judecător
Simona-Maya Teodoroiu	- judecător
Tudorel Toader	- judecător
Ioniţa Cochinţu	- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu-Daniel Arcer.1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 271¹ alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 51/2014 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, excepţie ridicată de S.C. AS - Computer Bucureşti - S.R.L. din Bucureşti în Dosarul nr. 5.025/2/2014 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 1.058D/2014.2. La apelul nominal se constată lipsa părţilor, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate ca neîntemeiată în ceea ce priveşte critica raportată la art. 21 alin. (4) din Constituţie, sens în care menţionează jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie. În ceea ce priveşte analiza constituţionalităţii textului criticat în raport cu art. 53 din Constituţie, arată că aceasta nu se mai impune, nefiind încălcat un drept fundamental.CURTEA,având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:4. Prin Încheierea din 2 septembrie 2014, pronunţată în Dosarul nr. 5.025/2/2014, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 271¹ alin. (1) şi alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 51/2014 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, excepţie ridicată de S.C. AS - Computer Bucureşti - S.R.L. din Bucureşti într-o cauză întemeiată pe dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006.5. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autoarea acesteia susţine, în esenţă, că prevederile art. 271¹ din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 sunt contrare art. 21 alin. (4) din Constituţie, întrucât garanţia de bună conduită este în realitate o taxă judiciară de timbru mascată, astfel că nu se poate vorbi de caracterul gratuit al jurisdicţiei speciale administrative prevăzut de dispoziţiile constituţionale. De asemenea, arată că garanţia de bună conduită se constituie special şi exclusiv pentru ca operatorul economic să poată să îşi exercite dreptul de acces la instanţă, neplata acesteia ducând la încălcarea acestui drept.6. Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal opinează în sensul că excepţia de neconstituţionalitate este întemeiată, pe de o parte, prin prisma dispoziţiilor constituţionale invocate, garanţia de bună conduită fiind, în primul rând, prea împovărătoare în litigiile privind achiziţiile publice, care, deşi nu are natura juridică a unei taxe judiciare de timbru, este de natură a afecta caracterul gratuit al jurisdicţiei administrative, în contextul în care este prevăzută ca o condiţie de admisibilitate a contestaţiei sau plângerii, astfel încât ea trebuie depusă odată cu formularea acestora. Pe de altă parte, prezumându-se că soluţia de respingere a plângerii nu reprezintă o dovadă de bună conduită, cu consecinţa reţinerii automate a garanţiei de bună conduită, se încalcă dispoziţiile art. 21 alin. (4) din Constituţie, deoarece jurisdicţiile administrative sunt gratuite indiferent de soluţia adoptată de autoritatea administrativ-jurisdicţională, situaţia respingerii contestaţiei/plângerii reprezentând consecinţa unui act de jurisdicţie, fără să fie în mod automat un rezultat al relei conduite a contestatorului/petentului.7. Totodată, se apreciază că se încalcă principiul accesului liber la justiţie, în condiţiile în care ofertantul căruia i s-a respins oferta nu se poate adresa justiţiei decât dacă indisponibilizează o sumă consistentă, pe durata desfăşurării procedurilor în faţa Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor şi a instanţei de judecată, consemnarea acestei garanţii fiind o condiţie de admisibilitate a contestaţiei/plângerii. Prevederile criticate încalcă şi principiul proporţionalităţii, nefiind adecvate scopului urmărit.8. Potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.9. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate.CURTEA,examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:10. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze prezenta excepţie.11. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, astfel cum reiese din încheierea de sesizare, îl constituie dispoziţiile art. 271¹ alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 51/2014 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii. În realitate, obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 271¹ alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 337/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 625 din 20 iulie 2006, cu modificările şi completările ulterioare.Dispoziţiile art. 271¹ alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 au fost introduse prin art. I pct. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 51/2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 486 din 30 iunie 2014, şi au următorul cuprins: „(1) În scopul de a proteja autoritatea contractantă de riscul unui eventual comportament necorespunzător, contestatorul are obligaţia de a constitui garanţia de bună conduită pentru întreaga perioadă cuprinsă între data depunerii contestaţiei/cererii/plângerii şi data rămânerii definitive a deciziei Consiliului/hotărârii instanţei de judecată de soluţionare a acesteia. (2) Contestaţia/Cererea/Plângerea va fi respinsă în cazul în care contestatorul nu prezintă dovada constituirii garanţiei prevăzute la alin. (1).“12. În susţinerea neconstituţionalităţii acestor dispoziţii legale sunt invocate prevederile constituţionale ale art. 21 alin. (4) potrivit căruia „Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite“, art. 52 - Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică şi art. 53 - Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi. 13. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată că, în ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate a prevederilor criticate, în raport cu dispoziţiile constituţionale ale art. 21 alin. (4), prin Decizia nr. 5 din 15 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 188 din 19 martie 2015, a respins, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate (paragraful 33).14. Cu acel prilej, Curtea a reţinut că în materia achiziţiilor publice există posibilitatea de contestare a actului autorităţii contractante atât pe calea contenciosului administrativ direct la instanţele de judecată competente, potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cât şi pe calea administrativ-jurisdicţională la Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, în baza Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006. Astfel, în prima ipoteză, cererea se introduce direct la instanţa de judecată, urmând procedura stabilită de Legea nr. 554/2004; în cea de-a doua ipoteză, contestaţia se formulează la Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, iar împotriva deciziei acestui organ jurisdicţional administrativ poate fi formulată plângere la instanţa de judecată, potrivit prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006. De altfel, referitor la cele două proceduri, Curtea observă că acestea diferă substanţial una faţă de cealaltă, spre exemplu, calea de atac, termenul de contestare etc.15. În procedura prevăzută de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, potrivit art. 255 alin. (1), „Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept ori într-un interes legitim printr-un act al autorităţii contractante, prin încălcarea dispoziţiilor legale în materia achiziţiilor publice, poate solicita, prin contestaţie, anularea actului, obligarea autorităţii contractante de a emite un act, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim pe cale administrativ-jurisdicţională, în condiţiile prezentei ordonanţe de urgenţă“. Potrivit art. 281 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, deciziile Consiliului privind soluţionarea contestaţiei pot fi atacate de către autoritatea contractantă şi/sau de către orice persoană vătămată, în sensul art. 255 alin. (2), cu plângere la instanţa judecătorească prevăzută la art. 283 alin. (1), în termen de 10 zile de la comunicare, atât pentru motive de nelegalitate, cât şi de netemeinicie. Art. 283 alin. (1) mai sus menţionat prevede că „Instanţa competentă să soluţioneze plângerea formulată împotriva deciziei pronunţate de Consiliu este curtea de apel, secţia de contencios-administrativ şi fiscal în a cărei rază se află sediul autorităţii contractante. Cu excepţia cazurilor în care plângerea are ca obiect contestarea amenzii, Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor nu are calitatea de parte în proces.“ În acest context se observă că procedura prevăzută în secţiunea a 8-a - Căi de atac împotriva deciziilor Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor [art. 283-285¹] este una ulterioară utilizării procedurii administrativ-jurisdicţionale. În acest context, prevederile art. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 51/2014, potrivit cărora „Contestaţiile/ Cererile/Plângerile aflate în curs de soluţionare la Consiliu/instanţa de judecată la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă continuă să fie soluţionate în condiţiile şi cu procedura prevăzută de legea în vigoare la data la care au fost depuse“, stabilesc măsuri procedurale tranzitorii care sunt de strictă şi imediată aplicare.16. Curtea a reţinut că plângerea formulată împotriva deciziei Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor la instanţa judecătorească este o cale de atac, aspect ce reiese atât din prevederile Ordonanţei de urgenţă nr. 34/2006 care constituie reglementarea specială în materia achiziţiilor publice, cât şi din cele statuate prin jurisprudenţa Curţii Constituţionale referitoare la calea de atac împotriva deciziei organului de jurisdicţie administrativă (Decizia nr. 296 din 22 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 576 din 1 august 2014). 17. Referitor la legitimitatea constituţională a procedurilor administrativ-jurisdicţionale, Curtea, în jurisprudenţa sa, a statuat, de principiu, că instituirea unei proceduri administrativ-jurisdicţionale nu contravine dispoziţiilor constituţionale atât timp cât decizia organului administrativ de jurisdicţie poate fi atacată în faţa unei instanţe judecătoreşti, iar existenţa unor organe administrative de jurisdicţie nu poate să ducă la înlăturarea intervenţiei instanţelor judecătoreşti în condiţiile legii, sens în care este Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, şi Decizia nr. 284 din 27 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 344 din 21 mai 2012. De asemenea, pe lângă această exigenţă, desprinsă din jurisprudenţă, potrivit art. 21 alin. (4) din Constituţie, jurisdicţiile speciale administrative trebuie să fie facultative şi gratuite (a se vedea, în acest sens, şi Decizia nr. 80 din 16 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 7 aprilie 2014, paragrafele 63-66). 18. În ceea ce priveşte gratuitatea jurisdicţiilor-administrative raportat la prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, analizând dispoziţiile ce reglementează procedura soluţionării contestaţiilor în faţa Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, Curtea a constatat că nu există nicio normă care să ateste existenţa vreunei taxe sau cauţiuni care să se facă venit la bugetul de stat sau la bugetul autorităţii administrativ-jurisdicţionale. Curtea a reţinut că gratuitatea consacrată de norma constituţională cuprinsă în art. 21 alin. (4) semnifică lipsa oricărei contraprestaţii pecuniare din partea persoanei care, alegând calea contenciosului administrativ-jurisdicţional, beneficiază gratuit de serviciul prestat de autoritatea administrativ-jurisdicţională (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 282 din 27 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 317 din 11 mai 2012). Având în vedere dispoziţiile art. 271² alin. (6) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, potrivit cărora „Sumele încasate de autoritatea contractantă din executarea garanţiei de bună conduită reprezintă venituri ale autorităţii contractante“, Curtea a reţinut că soluţia legislativă criticată respectă cerinţa constituţională referitoare la caracterul neoneros al procedurii administrativ-jurisdicţionale, întrucât sumele reprezentând garanţia de bună conduită se fac venit la autoritatea contractantă, fără a constitui o taxă pentru administrarea justiţiei sau prestarea unor servicii de către aceasta sau, după caz, de către Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor.19. Dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 nu fixează imperativ urmarea căii de atac administrativ-jurisdicţionale, ci o prevăd ca facultate de care beneficiază persoana care se consideră vătămată. De altfel, raţiunea pentru care legiuitorul a prevăzut această cale a fost aceea de a institui o modalitate eficientă de prevenire şi limitare a abuzului de drept, având în vedere faptul că soluţionarea contestaţiilor în materia achiziţiilor publice este necesar să se desfăşoare şi să se judece după o procedură caracterizată prin celeritate. Existenţa acestei căi nu împiedică respectiva persoană să apeleze direct la calea de atac judiciară, în măsura în care apreciază că aceasta îi serveşte mai bine interesele. Nicio dispoziţie din cuprinsul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 nu prevede că actele autorităţilor contractante pot fi atacate numai la Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, astfel cum nicio dispoziţie din acelaşi act normativ nu împiedică persoana să se adreseze numai instanţelor de judecată. Neexistând stabilită o interdicţie în privinţa sesizării directe a instanţelor de judecată, persoanele pot recurge la această sesizare (Decizia nr. 284 din 27 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 344 din 21 mai 2012).20. Faţă de cele prezentate mai sus, Curtea a constatat că este neîntemeiată critica de neconstituţionalitate raportată la art. 21 alin. (4) din Constituţie, potrivit căruia „Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite“.21. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine reconsiderarea jurisprudenţei Curţii Constituţionale, atât soluţia, cât şi considerentele cuprinse în aceste decizii îşi păstrează valabilitatea şi în cauza de faţă. 22. Referitor la invocarea în susţinerea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 52 din Constituţie, Curtea observă că autoarea acesteia se limitează la a le enumera, fără însă a motiva în ce constă contrarietatea textelor legale criticate cu acestea, context în care Curtea nu poate formula propriile critici, la care, ulterior, să şi răspundă (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1.313 din 4 octombrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 12 din 6 ianuarie 2012).23. Faţă de cele arătate, Curtea reţine că prevederile art. 53 din Constituţie nu au incidenţă în cauză, deoarece nu s-a constatat restrângerea exercitării unor drepturi sau libertăţi fundamentale ale cetăţenilor, astfel cum acestea sunt prevăzute de Constituţie.24. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de S.C. AS - Computer Bucureşti - S.R.L. din Bucureşti în Dosarul nr. 5.025/2/2014 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi constată că dispoziţiile art. 271¹ alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 23 aprilie 2015. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE AUGUSTIN ZEGREAN Magistrat-asistent, Ioniţa Cochinţu