DECIZIE   Nr. 226 din  3 iulie 2001

referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 6 lit. a) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, cu modificarile si completarile ulterioare

ACT EMIS DE:                CURTEA CONSTITUTIONALA

ACT PUBLICAT IN: MONITORUL OFICIAL  NR. 605 din 26 septembrie 2001

    Nicolae Popa          - presedinte
    Costica Bulai         - judecator
    Nicolae Cochinescu    - judecator
    Constantin Doldur     - judecator
    Kozsokar Gabor        - judecator
    Petre Ninosu          - judecator
    Serban Viorel Stanoiu - judecator
    Lucian Stangu         - judecator
    Ioan Vida             - judecator
    Gabriela Ghita        - procuror
    Doina Suliman         - magistrat-asistent

    Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 6 lit. a) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, cu modificarile si completarile ulterioare, exceptie ridicata de Adrian Alexandru Niculescu in Dosarul nr. 1.254/2000 al Curtii de Apel Bucuresti - Sectia contencios administrativ.
    Dezbaterile au avut loc in sedinta publica din 26 iunie 2001 si au fost consemnate in incheierea din aceeasi data, cand, avand nevoie de timp pentru a delibera, Curtea a amanat pronuntarea la 3 iulie 2001.

    CURTEA,
avand in vedere actele si lucrarile dosarului, constata urmatoarele:
    Prin Incheierea din 16 octombrie 2000, pronuntata in Dosarul nr. 1.254/2000, Curtea de Apel Bucuresti - Sectia contencios administrativ a sesizat Curtea Constitutionala cu exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 6 lit. a) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici. Exceptia a fost ridicata de Adrian Alexandru Niculescu intr-o cauza in contencios administrativ, in contradictoriu cu Ministerul Apararii Nationale. Prin actiunea formulata autorul exceptiei solicita anularea Ordinului de zi pe unitate nr. 51 din 27 iunie 2000, prin care s-au dispus incetarea contractului sau de munca, precum si reincadrarea sa pe o functie similara celei detinute.
    In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate se sustine ca art. 6 lit. a) din Legea nr. 188/1999 "contravine literei si spiritului tratatelor internationale de drepturile omului pe care Romania le-a ratificat si care fac parte din dreptul intern al Romaniei", in sensul ca discrimineaza cetatenii romani "pe baza dublei sau multiplei lor cetatenii". Se apreciaza ca prevederile art. 16 alin. (3) trebuie coroborate cu cele ale art. 20 din Constitutie. Or, potrivit tratatelor internationale discriminarea de orice fel este interzisa. In acest sens autorul exceptiei face referire la prevederile art. 2 si ale art. 21 pct. 1 si 2 din Declaratia Universala a Drepturilor Omului, la cele ale art. 2 pct. 2 si ale art. 6 pct. 1 din Pactul international cu privire la drepturile economice, sociale si culturale, precum si la prevederile art. 2 pct. 1 si ale art. 25 din Pactul international cu privire la drepturile civile si politice. De asemenea, sunt invocate dispozitiile art. (5.9) si ale art. (7.5) din Documentul Reuniunii de la Copenhaga, considerandu-se ca "a discrimina un cetatean roman pentru faptul ca are si cetatenia unui stat membru U.E. apare ca o negare a insusi obiectivului politicii de integrare".
    Curtea de Apel Bucuresti - Sectia contencios administrativ, exprimandu-si opinia, apreciaza ca dispozitiile art. 6 lit. a) din Legea nr. 188/1999 sunt constitutionale in raport cu prevederile art. 16 alin. (3), corelate cu cele ale art. 20 din Constitutie.
    Potrivit prevederilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicata, incheierea de sesizare a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului, pentru a-si exprima punctele de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate ridicate.
    Presedintele Camerei Deputatilor, in punctul sau de vedere, apreciaza, pe de o parte, ca autorul exceptiei nu a precizat textul constitutional infrant de dispozitiile legale criticate, iar pe de alta parte, considera ca, "fiind vorba despre un act administrativ [...], sesizarea formulata nu intra in competenta de solutionare a Curtii Constitutionale".
    Guvernul, in punctul sau de vedere, considera ca exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 6 lit. a) din Legea nr. 188/1999 este neintemeiata. Se arata ca "ocuparea unei functii sau demnitati publice de catre persoane cu dubla cetatenie constituie o imposibilitate juridica, cumulul obligatiei de fidelitate, in cazul persoanelor cu dubla cetatenie, fiind, prin natura sa, incompatibil imperativului moral ce tine de esenta normelor dreptului constitutional", astfel ca dispozitiile legale criticate sunt in concordanta cu normele si principiile constitutionale invocate, precum si cu cele ale tratatelor internationale in materie.
    Presedintele Senatului nu a comunicat punctul sau de vedere asupra exceptiei ridicate.

    CURTEA,
examinand incheierea de sesizare, punctele de vedere ale presedintelui Camerei Deputatilor si Guvernului, raportul intocmit in cauza de judecatorul-raportor, sustinerile autorului exceptiei si ale partii prezente, concluziile procurorului, dispozitiile legale criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si dispozitiile Legii nr. 47/1992, retine urmatoarele:
    Curtea Constitutionala este competenta, potrivit dispozitiilor art. 144 lit. c) din Constitutie, precum si ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 12 si 23 din Legea nr. 47/1992, republicata, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate cu care a fost sesizata.
    Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie dispozitiile art. 6 lit. a) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 600 din 8 decembrie 1999, cu modificarile si completarile ulterioare, dispozitii care au urmatorul continut: "Poate ocupa o functie publica persoana care indeplineste urmatoarele conditii: a) are numai cetatenia romana si domiciliul in Romania;". Autorul exceptiei considera ca acest text de lege este neconstitutional "in sensul discriminarii pe baza dublei cetatenii a cetatenilor romani". In speta se apreciaza ca este incalcat dreptul la munca, ceea ce reprezinta pentru autorul exceptiei dreptul de a accede "intr-o anume structura si pozitie care este asimilata functiei publice". Este adevarat, sustine autorul exceptiei, ca art. 6 lit. a) din Legea nr. 188/1999 este conform prevederilor constitutionale ale art. 16 alin. (3), potrivit carora: "Functiile si demnitatile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de persoanele care au numai cetatenia romana si domiciliul in tara", dar acest text trebuie interpretat si aplicat asa cum precizeaza art. 20 din Constitutie, si anume: "(1) Dispozitiile constitutionale privind drepturile si libertatile cetatenilor vor fi interpretate si aplicate in concordanta cu Declaratia Universala a Drepturilor Omului, cu pactele si cu celelalte tratate la care Romania este parte.
    (2) Daca exista neconcordante intre pactele si tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Romania este parte, si legile interne, au prioritate reglementarile internationale."
    In acest sens sunt invocate urmatoarele reglementari din pactele si tratatele internationale:
    a) Art. 2 si art. 21 pct. 1 si 2 din Declaratia Universala a Drepturilor Omului:
    Art. 2
    "1. Fiecare se poate prevala de toate drepturile si de toate libertatile proclamate in prezenta Declaratie, fara nici o deosebire, in special de rasa, de culoare, de sex, de limba, de religie, de opinie politica sau de orice alta opinie, de origine nationala sau sociala, de avere, de nastere sau decurgand din orice alta situatie.
    2. Pe langa aceasta, nu se va face nici o deosebire bazata pe statutul politic, juridic sau international al tarii sau al teritoriului de care apartine o persoana, fie aceasta tara sau teritoriu independente, sub tutela, neautonome sau supuse unei limitari oarecare a suveranitatii.";
    Art. 21 pct. 1 si 2
    "1. Orice persoana are dreptul sa participe la conducerea treburilor publice ale tarii sale, fie direct, fie prin intermediul unor reprezentanti liber alesi.
    2. Orice persoana are dreptul de acces, in conditii de egalitate, la functiile publice ale tarii sale.";
    b) Art. 2 pct. 2 si art. 6 pct. 1 din Pactul international cu privire la drepturile economice, sociale si culturale:
    Art. 2 pct. 2
    "Statele parti la prezentul Pact se angajeaza sa garanteze ca drepturile enuntate in el vor fi exercitate fara nici o discriminare intemeiata pe rasa, culoare, sex, limba, religie, opinie politica sau orice alta opinie, origine nationala sau sociala, avere, nastere sau pe orice alta imprejurare.";
    Art. 6 pct. 1
    "Statele parti la prezentul Pact recunosc dreptul la munca ce cuprinde dreptul pe care il are orice persoana de a obtine posibilitatea sa-si castige existenta printr-o munca liber aleasa sau acceptata si vor lua masuri potrivite pentru garantarea acestui drept.";
    c) Art. 2 pct. 1 si art. 25 din Pactul international cu privire la drepturile civile si politice:
    Art. 2 pct. 1
    "Statele parti la prezentul Pact se angajeaza sa respecte si sa garanteze tuturor indivizilor care se gasesc pe teritoriul lor si tin de competenta lor drepturile recunoscute in prezentul Pact, fara nici o deosebire, in special de rasa, culoare, sex, limba, religie, opinie politica sau orice alta opinie, origine nationala sau sociala, avere, nastere sau intemeiata pe orice alta imprejurare.";
    Art. 25
    "Orice cetatean are dreptul si posibilitatea, fara nici una din discriminarile la care se refera articolul 2 si fara restrictii nerezonabile:
    a) de a lua parte la conducerea treburilor publice, fie direct, fie prin intermediul unor reprezentanti liber alesi;
    b) de a alege si de a fi ales, in cadrul unor alegeri periodice, oneste, cu sufragiu universal si egal si cu scrutin secret, asigurand exprimarea libera a vointei alegatorilor;
    c) de a avea acces, in conditii generale de egalitate, la functiile publice din tara sa.";
    d) Art. (5.9) si art. (7.5) din Documentul Reuniunii de la Copenhaga din cadrul Dimensiunii Umane a OSCE:
    Art. (5.9)
    "Toate persoanele sunt egale in fata legii si au dreptul, fara nici o discriminare, la o protectie egala prin lege. In aceasta privinta, legea interzice orice discriminare si garanteaza tuturor persoanelor o protectie egala si efectiva contra oricarei discriminari, oricare ar fi motivele acesteia.";
    Art. (7.5)
    "Vor respecta dreptul cetatenilor de a solicita functii politice sau publice, cu titlu individual sau ca reprezentanti ai unor partide politice sau organizatii, fara discriminare."
    Examinand exceptia, Curtea retine ca, recunoscand concordanta deplina a dispozitiilor art. 6 lit. a) din Legea nr. 188/1999 cu prevederile constitutionale ale art. 16 alin. (3), autorul exceptiei a solicitat un control intemeiat pe art. 20 din Constitutie, relativ la preeminenta reglementarilor internationale privitoare la drepturile omului in caz de conflict cu dreptul intern.
    Analizand aceasta solicitare, Curtea observa ca adevaratul temei al exercitarii dreptului de care autorul exceptiei arata ca ar fi lipsit este art. 38 alin. (1) din Constitutie, potrivit caruia "Dreptul la munca nu poate fi ingradit. Alegerea profesiei si alegerea locului de munca sunt libere".
    Curtea constata ca dispozitiile art. 6 lit. a) din Legea nr. 188/1999, cu modificarile si completarile ulterioare, se regasesc in prevederile art. 16 alin. (3) din Constitutie, prevederi ce urmeaza sa fie interpretate in corelatie cu cele cuprinse in art. 50 din Constitutie, potrivit carora "(1) Fidelitatea fata de tara este sacra. (2) Cetatenii carora le sunt incredintate functii publice, precum si militarii, raspund de indeplinirea cu credinta a obligatiilor ce le revin [...]". In aceasta lumina fidelitatea fata de tara apare ca o obligatie esentiala ce rezulta din raportul de cetatenie, raport definitoriu in conditionarea de catre legiuitor a accesului la anumite functii sau demnitati publice. Accesul persoanei la o functie sau o demnitate publica, in raport cu o asemenea conditie, se regaseste si in norme si prevederi din documentele internationale citate chiar de catre autorul exceptiei. Astfel Declaratia Universala a Drepturilor Omului, in art. 21 pct. 2, statueaza ca "Orice persoana are dreptul de acces, in conditii de egalitate, la functiile publice ale tarii sale", iar Pactul international cu privire la drepturile civile si politice, in art. 25, prevede: "Orice cetatean are dreptul: [...] c) de a avea acces, in conditii generale de egalitate, in functiile publice din tara sa."
    De asemenea, Curtea constata ca dispozitiile legale criticate nu incalca nici art. 38 alin. (1) din Constitutie, deoarece dreptul la munca consfintit prin acest text constitutional nu poate fi redus la dreptul de acces intr-o anumita pozitie asimilata functiei publice sau chiar intr-o asemenea functie.
    In realitate exercitiul dreptului la munca poate fi supus unor conditionari (de studii, varsta etc.), care nu pot fi interpretate ca fiind o ingradire a dreptului la munca. La aceste conditii, in cazul functiei publice, se adauga si alte cerinte specifice.
    Curtea constata ca textul de lege criticat este in deplina concordanta cu reglementarile internationale invocate in sustinerea exceptiei. Astfel Pactul international cu privire la drepturile economice, sociale si culturale, in art. 6, recunoaste dreptul la munca in aceleasi conditii ca si art. 23 din Declaratia Universala a Drepturilor Omului, cu precizarea ca, in conformitate cu art. 2 din acest pact, indeplinirea obligatiilor stabilite prin dispozitiile lui se va realiza progresiv si in raport cu drepturile omului si cu posibilitatile fiecarei economii nationale, iar prohibirea oricaror discriminari (enuntata la pct. 2 al art. 2) nu se opune unor circumstantieri, textul reglementand chiar unele restrictii (art. 4 si 5). De asemenea, Curtea constata ca, intr-adevar, exercitiul acestui drept este aparat, potrivit art. 2 din Declaratia Universala a Drepturilor Omului, impotriva oricarui fel de discriminare, dar in conformitate cu art. 29 pct. 2, care proclama ca "[...] fiecare persoana este supusa numai ingradirilor stabilite de lege in scopul exclusiv al asigurarii recunoasterii si respectului drepturilor si libertatilor celorlalti si in vederea satisfacerii cerintelor juste ale moralei, ordinii publice si bunastarii generale intr-o societate democratica." In acelasi sens sunt si prevederile art. 19 pct. 3 din Pactul international cu privire la drepturile civile si politice, in virtutea carora exercitarea libertatilor poate fi supusa anumitor limitari, care trebuie insa stabilite in mod expres prin lege si care sunt necesare, printre altele, apararii securitatii nationale sau ordinii publice.
    Printr-un alt rationament, dar in acelasi context de exigente in ceea ce priveste interpretarea sistematica a art. 21 din Declaratia Universala a Drepturilor Omului, Curtea observa ca reglementarea are in vedere accesul la functii publice eligibile, cata vreme sunt evocate, ca valori supreme aparate, exprimarea vointei populare prin alegeri nefalsificate, vointa poporului constituind baza puterii de stat, iar alegerile intemeindu-se pe proceduri care sa asigure libertatea votului. In acelasi sens este si art. 25 din Pactul international cu privire la drepturile civile si politice. Acest text este aproape identic cu cel al art. 21 din Declaratia Universala a Drepturilor Omului, numai ca aspectul de drept politic, legat de alegeri libere, periodice, candidaturi depuse in conditii egale etc., este si mai evident decat in Declaratia Universala a Drepturilor Omului. Prevederile primului alineat contin o precizare in plus: drepturile respective sunt exercitate fara restrictii rezonabile, ceea ce implica posibilitatea existentei unor conditionari in exercitiul acestor drepturi. In aceste conditii interdictia oricarei discriminari nu mai apare ca fiind nelimitata, pretandu-se, in cazul reglementarii ei prin lege, la o fireasca cercetare a conditiei de rezonabilitate.
    In aceste conditii rezulta ca, in orice caz, in speta de fata aceste doua reglementari, precum si cele ale art. (5.9) si ale art. (7.5) din Documentul Reuniunii de la Copenhaga din 1990, care interzic orice discriminare in exercitarea drepturilor cetatenilor, inclusiv cele de a solicita functii politice sau publice, nu isi gasesc aplicatie.
    In fine, in considerarea reglementarilor internationale aratate mai sus Curtea constata ca dispozitiile legale criticate trebuie raportate la limitele exercitiului unor drepturi, prevazute la art. 49 din Constitutie, fiind intrunite cerintele acestuia, intrucat conditionarea impusa de textul legii este dictata de considerente privind apararea sigurantei nationale, cu respectarea unei conditii de rezonabilitate, care, in cauza de fata, este indeplinita.
    Curtea observa, de asemenea, ca, desi in plan doctrinar sintagma functiile si demnitatile publice ar putea suscita discutii si critici privitoare la sfera si intinderea acestora intr-un domeniu sau altul al vietii social-politice, Curtea nu are competenta de a modifica, restrange sau largi textul legii fara riscul de a se transforma in legislator pozitiv, substituindu-se astfel Parlamentului, unica autoritate legiuitoare.
    Dintr-o alta perspectiva Curtea ar fi indreptatita sa constate si existenta unei cauze de inadmisibilitate in speta, in temeiul faptului ca in realitate, prin exceptia de neconstitutionalitate se solicita Curtii ca, pe cale de interpretare, sa declare un text din Constitutie ca fiind in afara cadrului conventional international privind drepturile omului. Intr-o atare situatie, in conditiile in care Curtea ar admite exceptia, ar proceda ea insasi la revizuirea Constitutiei, efectul deciziei fiind acela de anihilare a aplicarii textului. Curtea si-ar extinde astfel limitele propriei sale competente.
    Curtea va proceda insa la respingerea pe fond a exceptiei, constatand exceptia ca fiind neintemeiata.

    Pentru considerentele expuse, in temeiul art. 144 lit. c) si al art. 145 alin. (2) din Constitutie, precum si al art. 13 alin. (1) lit. A.c), al art. 23 alin. (3) si al art. 25 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicata,

    CURTEA
    In numele legii
    DECIDE:

    Respinge exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 6 lit. a) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, cu modificarile si completarile ulterioare, exceptie ridicata Adrian Alexandru Niculescu in Dosarul nr. 1.254/2000 al Curtii de Apel Bucuresti - Sectia contencios administrativ.
    Definitiva si obligatorie.
    Pronuntata in sedinta publica din data de 3 iulie 2001.

          PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE,
              prof. univ. dr. NICOLAE POPA

                              Magistrat asistent,
                              Doina Suliman