DECIZIE Nr.
190 din 2 martie 2010
referitoare la exceptia de
neconstitutionalitate a prevederilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr.
71/2009 privind plata unor sume prevazute în titluri executorii avand ca obiect
acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar
ACT EMIS DE:
CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 224 din 9 aprilie 2010
Acsinte Gaspar -
preşedinte
Nicolae Cochinescu -judecător
Aspazia Cojocaru -judecător
Petre Lăzăroiu
-judecător
Ion Predescu
-judecător
Tudorel Toader -judecător
Augustin Zegrean -judecător
Carmen-Cătălina Gliga - procuror
Benke Karoly -
magistrat-asistent
Pe rol se află soluţionarea excepţiei de
neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă
a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri
executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din
sectorul bugetar, excepţie ridicată de Cristina Manolache în Dosarul
nr. 6.267/318/2009 al Judecătoriei Târgu Jiu şi de Cosmin-Valentin
Pătrăşcoiu în Dosarul nr. 6.264/318/2009 al aceleiaşi
instanţe de judecată.
Dezbaterile au avut loc în şedinţa
publică din 25 februarie 2010, în prezenţa reprezentantului Ministerului
Public, lipsind părţile, faţă de care procedura de citare a
fost legal îndeplinită, şi au fost consemnate în încheierea din acea
dată, când, având nevoie de timp pentru a delibera, Curtea, în
conformitate cu dispoziţiile art. 14 şi ale art. 58 alin. (3) din
Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii
Constituţionale, a amânat pronunţarea pentru data de 2 martie 2010.
CURTEA,
având în vedere actele şi lucrările
dosarelor, reţine următoarele:
Prin încheierile din 7 iulie 2009, pronunţate în
dosarele nr. 6.267/318/2009 şi nr. 6.264/318/2009, Judecătoria
Târgu Jiu a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de
urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume
prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi
salariale personalului din sectorul bugetar.
Excepţiile au fost ridicate de Cristina Manolache
şi de Cosmin-Valentin Pătrăşcoiu în cauze având ca obiect
soluţionarea unor contestaţii la executare.
In motivarea excepţiei de
neconstituţionalitate, având un conţinut
identic, se arată că suspendarea executării hotărârilor
judecătoreşti având ca obiect acordarea unor drepturi de natură
salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar şi
eşalonarea plăţii acestora până în anul 2012 încalcă
prevederile constituţionale şi convenţionale referitoare la
neretroactivitatea legii civile şi generează în acelaşi timp
abuzul de drept al puterii executive, discriminare, dar şi restrângerea
drepturilor de acces liber la justiţie şi la un proces echitabil, a
dreptului la muncă şi la măsuri de protecţie socială a
muncii, a dreptului la un nivel de trai decent. Se menţionează
că nu este echitabil ca titlurile executorii ale unor persoane fizice
împotriva instituţiilor statului să fie suspendate „după bunul
plac al Guvernului" (deşi această categorie de acte beneficia
deja, în temeiul Ordonanţei Guvernului nr. 22/2002, de un termen de 6 luni
pentru punerea în executare), iar titlurile executorii emise de instituţiile
statului împotriva contribuabililor, plătitori de taxe şi impozite,
să nu fie niciodată suspendate, ci, dimpotrivă, executate de
urgenţă.
Judecătoria Târgu Jiu apreciază că dispoziţiile Ordonanţei de
urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 sunt neconstituţionale, în
măsura în care prin acest act normativ se suspendă executarea unor
hotărâri judecătoreşti având ca obiect creanţe împotriva
Guvernului şi se eşalonează plata drepturilor stabilite în
instanţă şi devenite executorii până la data de 31
decembrie 2009. Niciun debitor nu are facultatea de a eşalona, de la sine
putere, sumele datorate creditorilor săi, cu atât mai mult cu cât în
privinţa creanţelor bugetare exista deja un termen de graţie
acordat de 6 luni. Emiterea ordonanţei de urgenţă este apreciată
ca fiind un abuz de putere din partea puterii executive şi ca o
discriminare între diferitele categorii socioprofesionale ce au de recuperat
astfel de creanţe. Actul normativ examinat este contrar şi
principiului neretroactivităţii legii civile, dreptului de acces la
justiţie şi dreptului de proprietate, creanţele având caracterul
unui bun în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia pentru
apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.
De altfel, această practică a Guvernului, de amânare a
plăţilor debitelor restante, a atras în multe rânduri condamnarea
României în faţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (Cauza Beian
împotriva României, 2007).
Potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din Legea
nr. 47/1992, încheierile de sesizare au fost comunicate preşedinţilor
celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului
Poporului, pentru a-şi formula punctele de vedere cu privire la
excepţia de neconstituţionalitate ridicată.
Preşedinţii celor două Camere ale
Parlamentului, Guvernul şi Avocatul
Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de
neconstituţionalitate.
CURTEA,
examinând încheierile de sesizare, rapoartele întocmite
de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile
legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi
Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
Curtea Constituţională a fost legal
sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art.
146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art.
2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze
excepţia de neconstituţionalitate.
Obiectul excepţiei de
neconstituţionalitate îl constituie
dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009
privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect
acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 416 din 18 iunie
2009, având următorul cuprins:
„Art. 1. - (1) Plata
sumelor prevăzute prin hotărâri judecătoreşti având ca
obiect acordarea unor drepturi de natură salarială stabilite în
favoarea personalului din sectorul bugetar, devenite executorii până la
data de 31 decembrie 2009, se va realiza după o procedură de
executare care începe astfel:
a) în anul 2010 se plăteşte 34% din
valoarea titlului executoriu;
b) în anul 2011 se plăteşte 33% din
valoarea titlului executoriu;
c) în anul 2012 se plăteşte 33% din
valoarea titlului executoriu.
(2) In cursul termenului prevăzut la alin. (1)
orice cerere de executare silită se suspendă de drept.
(3) Sumele prevăzute la alin. (1), plătite
în temeiul prezentei ordonanţe de urgenţă, se actualizează
cu indicele preţurilor de consum comunicat de Institutul Naţional de
Statistică.
(4) In înţelesul prezentei ordonanţe de
urgenţă, prin sectorul bugetar se
înţelege autorităţile şi instituţiile publice a
căror finanţare se asigură astfel:
a) integral din bugetul de stat, bugetele locale,
bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale,
după caz;
b) din venituri proprii şi subvenţii
acordate de la bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor
sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, după caz;
c) integral din venituri proprii.
Art. 2. - Prin ordin
al ordonatorilor principali de credite va fi stabilită procedura de
efectuare a plăţii titlurilor executorii, cu respectarea termenelor
prevăzute la art. 1.
Art. 3. - Plăţile
restante la sumele aferente titlurilor executorii aflate sub incidenţa
prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 75/2008
privind stabilirea de măsuri pentru soluţionarea unor aspecte
financiare în sistemul justiţiei, aprobată cu modificări prin
Legea nr. 76/2009, şi a prevederilor Ordinului ministrului justiţiei,
al ministrului economiei şi finanţelor, al preşedintelui
Consiliului Superior al Magistraturii, al preşedintelui Inaltei Curţi
de Casaţie şi Justiţie şi al procurorului general al
Parchetului de pe lângă Inalta Curte de Casaţie si Justiţie nr.
1.859/C/2.484/26.650/131/3.774/C/2008 privind modalitatea de eşalonare a
plăţii sumelor prevăzute în titlurile executorii emise până
la intrarea în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
75/2008 privind stabilirea de măsuri pentru soluţionarea unor aspecte
financiare în sistemul justiţiei se execută cu respectarea
prevederilor art. 1 şi 2".
Autorii excepţiei susţin că
dispoziţiile legale criticate încalcă prevederile
constituţionale ale art. 15 alin. (2) privind principiul
neretroactivităţii legii civile, ale art. 20 - Tratatele
internaţionale privind drepturile omului, ale art. 21 alin. (1)-(3)
privind accesul liber la justiţie şi la un proces echitabil, ale art.
41 alin. (2) privind munca şi protecţia socială a muncii, ale
art. 47 alin. (1) privind nivelul de trai şi ale art. 148 alin. (2) cu privire
la aplicarea cu prioritate a prevederilor tratatelor constitutive ale Uniunii
Europene, precum şi a celorlalte reglementări comunitare cu caracter
obligatoriu. Totodată, în susţinerea excepţiei sunt invocate
şi o serie de prevederi ale Convenţiei pentru apărarea
drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, precum: art.
6 paragraful 1 privind dreptul la un proces echitabil, art. 14 privind
interzicerea discriminării, art. 17 privind interzicerea abuzului de drept
şi ale art. 18 privind limitarea folosirii restrângerii drepturilor.
Examinând excepţia de neconstituţionalitate,
Curtea Constituţională constată următoarele:
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.
71/2009 reglementează eşalonarea plăţii unor sume
prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale
personalului din sectorul bugetar. Instituirea acestei măsuri a fost
determinată de existenţa unui număr substanţial de cauze
având ca obiect acordarea de drepturi salariale, care a condus la o
imposibilitate a autorităţii statale de a executa hotărârile
judecătoreşti pronunţate deja în această materie, în
special în actualul context de acută criză economică.
Ordonanţa stabileşte o perioadă de 3
ani, ca termen maxim în care va fi realizată executarea totală a
titlurilor, şi precizează nivelul şi termenele de efectuare a
plăţilor intermediare. Aşadar, adoptarea actului normativ supus
controlului de constituţionalitate a fost determinată de
circumstanţele excepţionale care au impus instituirea unor
măsuri prin care să fie limitată temporar exercitarea drepturilor
decurgând din hotărârile judecătoreşti irevocabile
pronunţate în materia respectivă, fără ca prin aceasta
să se aducă atingere substanţei înseşi a acestor drepturi.
Pentru a evita devalorizarea sumelor ce fac obiectul
titlurilor executorii, ordonanţa de urgenţă prevede că
acestea se actualizează cu indicele preţurilor de consum, ceea ce
garantează o executare în totalitate a creanţei. Acest mecanism
asigură executarea integrală a titlului, acordând totodată
statului posibilitatea să identifice resursele financiare necesare
achitării acestor sume.
In concluzie, Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 71/2009 are în vedere rezolvarea unei situaţii
extraordinare, prin reglementarea unor măsuri cu caracter temporar şi
derogatorii de la dreptul comun în materia executării hotărârilor
judecătoreşti. Măsurile instituite urmăresc un scop legitim
- asigurarea stabilităţii economice a ţării - şi
păstrează un raport rezonabil de proporţionalitate între
mijloacele folosite şi obiectivul avut în vedere - executarea
eşalonată a hotărârilor judecătoreşti în cauză.
Totodată, măsurile reglementate au un caracter pozitiv, în sensul
că Guvernul recunoaşte obligaţia de plată a
autorităţii statale şi se obligă la plata
eşalonată a titlurilor executorii, modalitate de executare
impusă de situaţia de excepţie pe care o reprezintă, pe de
o parte, proporţia deosebit de semnificativă a creanţelor astfel
acumulate împotriva statului, şi, pe de altă parte, stabilitatea
economică a statului român în actualul context de acută criză economică
naţională şi internaţională.
Aşa fiind, criticile de neconstituţionalitate
referitoare la generarea, prin actul normativ atacat, a abuzului de drept
şi încălcarea dreptului la un proces echitabil şi la
soluţionarea cauzei într-un termen rezonabil trebuie analizate în acest
context.
Potrivit cerinţelor impuse de art. 21 din
Constituţie şi de art. 6 din Convenţia pentru apărarea
drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, autoritatea
publică este ţinută a constitui un arsenal de mijloace care
să permită executarea hotărârilor judecătoreşti,
executare văzută ca parte integrantă a procesului civil,
fără a cărei finalizare dreptul de acces la justiţie nu
poate fi calificat ca real şi efectiv.
Tocmai de aceea autorităţile dispun de un
termen rezonabil pentru a identifica mijloacele adecvate de punere în
executare a hotărârilor judecătoreşti, acest termen neputând
însă să depăşească ceea ce este strict necesar
pentru a găsi soluţiile cele mai potrivite în situaţiile
excepţionale date. In acest sens sunt relevante Hotărârea din 17
iunie 2003 a Curţii Europene a Drepturilor Omului, pronunţată în
Cauza Ruianu împotriva României, paragraful 66, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.139 din 2 decembrie 2004; Hotărârea
din 19 martie 1997, pronunţată în Cauza Hornsby împotriva Greciei,
paragraful 45; Hotărârea din 28 iulie 1999, pronunţată în
Cauza Immobiliare Saffi împotriva Italiei, paragraful 66; Hotărârea
din 7 mai 2002, pronunţată în Cauza Burdov împotriva Rusiei, paragraful
34, şi Hotărârea din 31 martie 2005, pronunţată în Cauza Matheus
împotriva Franţei, paragraful 34.
Este adevărat că autorităţile
statale nu se pot prevala de lipsa fondurilor necesare executării unei
hotărâri judecătoreşti îndreptate împotriva sa, dar, în
situaţii de excepţie, cum ar fi îndatorare excesivă,
încetare de plăţi, dificultăţi financiare deosebite, Curtea
Europeană a Drepturilor Omului, în jurisprudenţa sa constantă, a
apreciat că stabilirea unui termen rezonabil pentru executare este o
măsură ce intră în marja de apreciere a statului, respectând
atât dreptul de acces la justiţie, cât şi dreptul la un proces
echitabil (sub aspectul duratei procedurii). In acest context, perioade de
prelungire a fazei de executare de 8 luni, 10 luni, dar şi de 2 ani
şi 7 luni au fost apreciate ca justificate în condiţiile de
excepţie date (Curtea Europeană a Drepturilor Omului:
Hotărârea Burdov împotriva Rusiei, precitată, paragraful 30;
Hotărârea Societe de gestion du Port de Campoloro împotriva Franţei,
din 26 septembrie 2006, paragraful 62; Cererea nr. 36.575/02, Vladimir
Sergeyevich Kornilov împotriva Ucrainei, Decizia de admisibilitate din 7
octombrie 2003; Cererea nr. 6.493/03, Aleksey Fedorovich Mamon împotriva
Ucrainei, Decizia de admisibilitate din 9 mai 2005; Cererea nr. 60.858/00, Vasyl
Petrovich Krapyvnytskiy împotriva Ucrainei, Decizia de admisibilitate din
17 septembrie 2002).
Mecanismul eşalonării plăţii, ca
modalitate de executare a unei hotărâri judecătoreşti, poate fi
considerat în concordanţă cu principiile consacrate de
jurisprudenţa Curţii Constituţionale şi Curţii
Europene a Drepturilor Omului, dacă sunt respectate anumite condiţii:
tranşe de efectuare a plăţilor intermediare precis determinate,
termen rezonabil de executare integrală, acoperirea eventualei
devalorizări a sumei datorate. Executarea eşalonată a unor
titluri executorii ce au ca obiect drepturi băneşti nu este
interzisă în niciun mod de Convenţia pentru apărarea drepturilor
omului şi a libertăţilor fundamentale; executarea uno ictu constituie
doar o altă modalitate de executare, fără ca acest lucru să
însemne că este singura şi unica posibilă modalitate de
executare pe care Guvernul o poate aplica.
Aşadar, reglementările propuse urmăresc
principiile stabilite în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor
Omului şi a Curţii Constituţionale. Evaluările bugetare ale
Guvernului au indicat că perioada de plată propusă este
rezonabilă, în contextul deficitului bugetar grav actual, a
condiţiilor economice generale extrem de dificile.
Proporţionalitatea măsurii de eşalonare
este un concept cu conotaţii variabile, jurisprudenţa Curţii
Constituţionale şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului fiind
evolutivă. Tendinţa acesteia este de limitare a marjei de apreciere a
statului, fără însă ca prin aceasta să îi nege dreptul
de a-şi acorda un termen rezonabil în care să identifice mecanismele
de plată şi sursele de finanţare necesare.
In ceea ce priveşte susţinerile de
neconstituţionalitate referitoare la instituirea unei discriminări
pozitive în favoarea statului în calitate de debitor, dar şi a unei
discriminări în rândul aceleiaşi categorii a creditorilor, Curtea nu
poate reţine existenţa niciunei discriminări între debitori, în
sensul că statul ca debitor şi-ar aroga mai multe drepturi decât
debitorii persoane de drept privat în ceea ce priveşte executarea
hotărârilor judecătoreşti, şi nici a unei discriminări
între creditori.
Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat
că o deosebire de tratament juridic este discriminatorie atunci când nu
este justificată în mod obiectiv şi rezonabil, aceasta însemnând
că nu urmăreşte un scop legitim sau nu păstrează un
raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite şi
obiectivul avut în vedere (în acest sens, a se vedea hotărârile
pronunţate în cauzele „Aspecte privind regimul lingvistic în
şcolile belgiene" împotriva Belgiei, 1968, Marckx împotriva
Belgiei, 1979, Rasmussen împotriva Danemarcei, 1984, Abdulaziz,
Cabales şi Balkandali împotriva Regatului Unit, 1985, Gaygusuz împotriva
Austriei, 1996, Larkos împotriva Cipru, 1999, Bocancea şi
alţii împotriva Moldovei, 2004). Totodată, în conformitate cu
jurisprudenţa aceleiaşi instanţe de contencios al drepturilor
omului, statele beneficiază de o anumită marjă de apreciere în a
decide dacă şi în ce măsură diferenţele între
diversele situaţii similare justifică un tratament juridic diferit,
iar scopul acestei marje variază în funcţie de anumite
circumstanţe, de domeniu şi de context (în acest sens, a se vedea
hotărârile pronunţate în cauzele „Aspecte privind regimul
lingvistic în şcolile belgiene" împotriva Belgiei, 1968, Gaygusuz
împotriva Austriei, 1986, Bocancea şi alţii împotriva
Moldovei, 2004).
Or, în cauza de faţă, astfel cum s-a
arătat şi mai sus, măsura contestată urmăreşte un
scop legitim şi se justifică în mod obiectiv şi rezonabil,
astfel că situaţia particulară ivită şi motivată
prin existenţa unei situaţii extraordinare este una care
reclamă, evident, o diferenţă de tratament juridic.
Cât priveşte critica raportată la art. 15
alin. (2) din Legea fundamentală care consacră principiul
neretroactivităţii legii, Curtea constată că
dispoziţiile ordonanţei se aplică numai pentru viitor.
Curtea constată, de asemenea, că prevederile
art. 41 alin. (2) privind munca şi protecţia socială a muncii,
ale art. 47 alin. (1) privind nivelul de trai şi ale art. 148 alin. (2)
din Constituţie, referitoare la aplicarea cu prioritate faţă de
dispoziţiile contrare din legile interne a tratatelor constitutive ale
Uniunii Europene şi a celorlalte reglementări comunitare cu caracter
obligatoriu, invocate, nu sunt incidente în cauza de faţă.
Pentru argumentele deja expuse, Curtea nu poate
reţine nici încălcarea prevederilor art. 20 din Legea
fundamentală, cu referire la art. 17 privind interzicerea abuzului de
drept şi la art. 18 privind limitarea folosirii restrângerii drepturilor
din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a
libertăţilor fundamentale.
Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art.
146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi
al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr.
47/1992, cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
In numele legii
DECIDE:
Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de
urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume
prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi
salariale personalului din sectorul bugetar, excepţie ridicată de
Cristina Manolache şi, respectiv, de Cosmin-Valentin
Pătrăşcoiu în dosarele nr. 6.267/318/2009 şi nr.
6.264/318/2009 ale Judecătoriei Târgu Jiu.
Definitivă şi general obligatorie.
Pronunţată în şedinţa publică
din data de 2 martie 2010.
PREŞEDINTE,
ACSINTE GASPAR
Magistrat-asistent,
Benke Karoly