DECIZIA Nr. 158 din 10 noiembrie 1998
referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 72 din
Ordonanta Guvernului nr. 11/1996 privind executarea creantelor bugetare,
aprobata si modificata prin Legea nr. 108/1996
ACT EMIS DE: CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN: MONITORUL OFICIAL NR. 77 din 24 februarie 1999
Ioan Muraru - presedinte
Costica Bulai - judecator
Constantin Doldur - judecator
Kozsokar Gabor - judecator
Nicolae Popa - judecator
Lucian Stangu - judecator
Florin Bucur Vasilescu - judecator
Romul Petru Vonica - judecator
Paula C. Pantea - procuror
Florentina Geangu - magistrat-asistent
Pe rol, solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a prevederilor art.
72 din Ordonanta Guvernului nr. 11/1996 privind executarea creantelor bugetare,
ridicata de Banca Romana de Comert Exterior - S.A. - Sucursala Lipscani din Bucuresti
in Dosarul nr. 501/1997 al Tribunalului Constanta - Sectia comerciala.
Dezbaterile au avut loc in sedinta publica din data de 3 noiembrie 1998, in
prezenta autorului exceptiei, lipsind Societatea Comerciala "M.T.S.C.
Trading" - S.R.L. din Constanta, Directia generala a finantelor publice si
controlului financiar de stat Constanta, Administratia financiara Constanta si
Societatea Comerciala "C.D.G. Company" - S.R.L. din Constanta, pentru
care procedura de citare a fost legal indeplinita, si au fost consemnate in
incheierea de la acea data, cand Curtea, avand nevoie de timp pentru a
delibera, a amanat pronuntarea la data de 10 noiembrie 1998.
CURTEA,
avand in vedere actele si lucrarile dosarului, constata urmatoarele:
Tribunalul Constanta - Sectia comerciala, prin Incheierea din 20 martie
1998, pronuntata in Dosarul nr. 501/1997, a sesizat Curtea Constitutionala cu
exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 72 din Ordonanta
Guvernului nr. 11/1996, ridicata de Banca Romana de Comert Exterior - S.A.
Sucursala Lipscani din Bucuresti.
In motivarea exceptiei de constitutionalitate se sustine ca dispozitiile
art. 72 din Ordonanta Guvernului nr. 11/1996 incalca principiul constitutional
al egalitatii in fata legii, consfintit de art. 16 din Constitutie, deoarece
instituie un regim privilegiat pentru institutiile statului (in speta, pentru
Ministerul Finantelor), in ceea ce priveste executarea silita a creantelor
bugetare (taxe, impozite), in detrimentul celorlalti agenti economici cu capital
de stat sau majoritar de stat, si anume banci. Astfel, prin art. 72 din
Ordonanta Guvernului nr. 11/1996 se incalca "prevederile unei legi
organice - art. 572 - 580 din Codul de procedura civila -, cand se instituie o
alta ordine de preferinta in recuperarea creantelor decat cea prevazuta de
legea organica".
Tribunalul Constanta si-a exprimat opinia in sensul ca art. 72 din
Ordonanta Guvernului nr. 11/1996, stabilind o alta ordine de preferinta in
recuperarea creantelor, incalca dispozitiile art. 372 - 580 din Codul de
procedura civila, precum si cele ale art. 16 din Constitutie.
Potrivit art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicata, s-au
solicitat punctele de vedere ale presedintilor celor doua Camere ale
Parlamentului si Guvernului.
Presedintele Camerei Deputatilor, in punctul sau de vedere, considera ca
exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 72 din Ordonanta
Guvernului nr. 11/1996 este neintemeiata, deoarece reglementarile la care se
refera autoarea exceptiei nu fac parte din categoria legilor organice
consacrate de Constitutie. Sub acest aspect, ordonanta a respectat exigentele
si limitele impuse de Legea nr. 130/1995 privind abilitarea Guvernului de a
emite ordonante.
In ceea ce priveste principiul egalitatii in fata legii, se arata in
continuare, Curtea Constitutionala s-a pronuntat in mai multe randuri in
aceasta privinta, statuand, prin deciziile nr. 6/1993, nr. 35/1993 si nr.
104/1995, ca egalitatea in fata legii implica un tratament egal pentru situatii
identice sau similare si nicidecum acelasi tratament pentru situatii diferite.
Ideea de uniformitate contravine, in acest sens, egalitatii in drepturi, care
implica un drept la diferentiere pentru situatii care nu sunt identice.
Pornind de la aceasta orientare cu valoare de principiu, se apreciaza
totodata ca, in contextul producerii executarii silite indreptate impotriva
unui debitor care este urmarit atat de creditori din sfera privata, cat si de
Ministerul Finantelor, cele doua categorii de creditori nu se afla in situatii
juridice identice, care sa reclame un tratament juridic egal.
Distinctia, in aceasta privinta, este marcata de natura creantelor a caror
satisfacere este urmarita. Prima categorie de creditori are in vedere
satisfacerea unor drepturi de creanta nascute in cadrul unor raporturi juridice
de drept privat, in care partile se gasesc pe pozitii de egalitate juridica. De
cealalta parte, Ministerul Finantelor, in calitate de reprezentant al statului,
ca persoana juridica de drept public, actioneaza in vederea incasarii unor
creante bugetare, derivate din obligatii imperative stabilite de legislatia
fiscala, in temeiul art. 53 alin. (1) din Constitutie, care instituie obligatia
de a contribui, prin impozite si taxe, la cheltuielile publice. In cadrul
acestor raporturi juridice, cele doua parti - debitorul obligat si statul - nu
se situeaza pe pozitii de egalitate, intre ele existand o legatura de
subordonare in favoarea statului, pe baza unui regim de drept public.
Tocmai pentru motivul acestei deosebiri de regim de drept substantial s-a
impus, in planul dreptului procesual, adoptarea unei reglementari speciale
privind executarea creantelor bugetare, distincta de cea cuprinsa in Codul de
procedura civila.
Existenta unui regim juridic special in materia creantelor bugetare isi
gaseste fundamentul constitutional in dispozitiile art. 134 alin. (2) lit. b)
din Constitutie, conform carora statul trebuie sa asigure, printre altele,
protejarea intereselor nationale in activitatea financiara. Acest temei
constitutional justifica un drept special de preferinta in favoarea statului,
in ceea ce priveste efortul de incasare a creantelor bugetare si de asigurare a
veniturilor publice la bugetul de stat. Dupa cum a subliniat Curtea
Constitutionala in considerentele Deciziei nr. 25/1993, masurile legislative in
domeniul fiscal sunt impuse de nevoile statului. Este in afara oricarei
indoieli ca "incasarea impozitelor si taxelor constituie sursa principala
de venituri ale statului, fiind una dintre expresiile cele mai evidente ale
apararii intereselor nationale in plan financiar". Numai daca dispune de
aceste resurse bugetare, statul va fi in masura sa isi indeplineasca doua
dintre obligatiile fundamentale ce i-au fost prescrise prin art. 43 alin. (1)
si art. 134 alin. (2) lit. f) din Constitutie: sa adopte masuri de protectie
sociala, apte sa asigure cetatenilor un nivel de trai decent, si sa creeze
conditiile necesare pentru cresterea calitatii vietii. Aceste exigente nu ar
putea fi respectate, daca, in cursul unei proceduri de executare silita, in
care statul intra in concurs cu creditori din sfera privata, acestia din urma
s-ar bucura de prioritate in temeiul garantiilor reale atasate creantelor lor.
De aceea art. 72 din Ordonanta Guvernului nr. 11/1996 stabileste un drept
de prioritate in favoarea satisfacerii creantelor bugetare, dar acest regim de
favoare are un caracter exceptional, el devenind aplicabil numai daca, prin
plata creantelor garantate prin gaj sau prin ipoteca, nu s-ar putea plati si
creantele bugetare. Asadar textul ordonantei nu se abate de la regula dreptului
comun in aceasta materie.
Pe de alta parte, este de observat ca ordinea stabilita in art. 71 alin. 1
lit. b) - i) din ordonanta, care devine aplicabila in situatia exceptionala
mentionata, nu cuprinde numai creantele bugetare. Inaintea lor sunt situate:
creantele reprezentand salarii si alte datorii asimilate acestora, pensii,
ajutoare pentru incapacitate temporara de munca, pentru prevenirea
imbolnavirilor, refacerea sau intarirea sanatatii, acordate asigurarilor
sociale de stat, precum si creantele reprezentand obligatia de reparare a
pagubelor cauzate prin moarte, vatamarea integritatii sau a sanatatii;
creantele rezultand din obligatii de intretinere, alocatii pentru copii sau de
plata a altor sume periodice destinate asigurarii mijloacelor de existenta.
Prin urmare, ordonanta Guvernului a avut in vedere si asigurarea
satisfacerii prioritare a unor creante cu un pronuntat caracter de protectie
sociala, subordonandu-se in acest mod exigentei impuse de dispozitiile art. 43
alin. (1) si ale art. 134 alin. (2) lit. f) din Constitutie.
In punctul de vedere al Guvernului se apreciaza ca exceptia de
neconstitutionalitate invocata este neintemeiata, deoarece notiunea privilegiu
prevazuta la art. 16 din Constitutie nu se confunda cu acceptiunea juridica a
termenului de privilegiu, asa cum este ea definita de Codul civil. Art. 16 din
Constitutie are in vedere egalitatea tuturor cetatenilor in fata legii, fara
discriminari bazate pe rasa, nationalitate, origine etnica, limba, religie,
sex, opinie sau apartenenta politica, avere sau origine sociala si fara
privilegii, in sensul de avantaje sau favoruri determinate de criteriile
enumerate mai sus sau de alte imprejurari. Astfel se considera ca art. 72 din
Ordonanta Guvernului nr. 11/1996 este in concordanta cu dispozitiile art. 16
din Constitutie.
Presedintele Senatului nu a comunicat punctul sau de vedere.
CURTEA,
examinand incheierea de sesizare, punctele de vedere ale presedintelui Camerei
Deputatilor si Guvernului, concluziile procurorului si ale autorului exceptiei,
precum si dispozitiile legale atacate, raportate la prevederile Constitutiei si
ale Legii nr. 47/1992, retine urmatoarele:
Potrivit art. 144 lit. c) din Constitutie si art. 23 din Legea nr. 47/1992,
republicata, Curtea Constitutionala este competenta sa solutioneze exceptia
ridicata, fiind legal sesizata.
In temeiul art. 114 alin. (1) din Constitutie, Parlamentul a adoptat Legea
nr. 130 din 27 decembrie 1995 pentru abilitarea Guvernului de a emite
ordonante, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 298 din 28
decembrie 1995.
Prin art. 1 lit. b) din aceasta lege, Guvernul a fost abilitat sa emita
ordonante cu privire la executarea creantelor bugetare, pana la reluarea
lucrarilor Parlamentului in prima sesiune ordinara a anului 1996.
Guvernul, in baza abilitarii legale, date in temeiul art. 114 din
Constitutie, a emis Ordonanta nr. 11 din 23 ianuarie 1996 privind executarea
creantelor bugetare, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.
23 din 31 ianuarie 1996, deci pana la reluarea lucrarilor Parlamentului in
prima sesiune ordinara a anului 1996, care a inceput, asa cum rezulta din
Decizia nr. 1 din 25 ianuarie 1996 a Senatului si din Decizia nr. 1 din 29
ianuarie 1996 a Camerei Deputatilor, la data de 5 februarie 1996, cu
respectarea domeniului de emitere a ordonantelor, conform alin. (2) al art. 114
din Constitutie.
Prin Legea nr. 108 din 10 octombrie 1996, publicata in Monitorul Oficial al
Romaniei, Partea I, nr. 251 din 17 octombrie 1996, Parlamentul a aprobat
Ordonanta Guvernului nr. 11/1996, care a devenit astfel lege.
Desi normele cu putere de lege din ordonanta s-au transformat in norme de
lege si, cu toate ca, asa cum a stabilit Curtea Constitutionala in deciziile
anterioare, ordonanta si legea sunt doua acte juridice distincte, totusi Curtea
Constitutionala constata ca normele juridice contestate pe calea exceptiei de
neconstitutionalitate si-au mentinut acelasi continut. Ca atare, Curtea
Constitutionala este competenta sa examineze exceptia ridicata. Aceasta solutie
este simetrica cu solutia data de Curte in situatia modificarii textului de
lege sau de ordonanta, intervenita dupa invocarea exceptiei. Astfel, prin
Decizia Plenului Curtii Constitutionale nr. III din 31 octombrie 1995,
publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 259 din 9 noiembrie
1995, s-a statuat ca "in cazul in care, dupa invocarea unei exceptii de
neconstitutionalitate in fata instantei judecatoresti, prevederea legala supusa
controlului a fost modificata, Curtea Constitutionala se pronunta asupra
constitutionalitatii prevederii legale, in noua sa redactare, numai daca
solutia legislativa din legea sau ordonanta modificata este, in principiu,
aceeasi cu cea dinaintea modificarii".
Exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 72 din Ordonanta
Guvernului nr. 11/1996 este neintemeiata.
Autorul exceptiei critica dispozitiile art. 72 din Ordonanta Guvernului nr.
11/1996, pe motiv ca prin acest articol se instituie un regim derogator de la
prevederile Codului civil si ale Codului de procedura civila, care statueaza ca
acei creditori ale caror creante sunt garantate prin gaj sau ipoteca au drept
de preferinta fata de ceilalti creditori, conditionand acest drept de
preferinta de indestularea cu prioritare a creantelor datorate bugetului de
stat din alte bunuri decat cele gajate sau ipotecate.
Din examinarea art. 72 din Ordonanta Guvernului nr. 11/1996 rezulta ca
acest text se aplica:
"Daca exista creditori care, asupra bunului vandut, au drepturi de
preferinta conservate, in conditiile prevazute de lege, la distribuirea sumei
rezultate din vanzarea bunului, creantele lor vor fi platite inaintea creantelor
prevazute la art. 71 alin. 1 lit. g).
Creantele garantate prin gaj sau prin ipoteca, constituite asupra bunului
urmarit, vor fi platite din pretul acestui bun, chiar inaintea creantelor
prevazute la art. 71 alin. 1 lit. b) - i) inclusiv, daca restul bunurilor si
veniturilor urmaribile ale debitorului asigura plata acestor din urma creante.
In caz contrar, plata fiecarei creante se va face potrivit ordinii de
preferinta stabilite de acelasi articol.
Cheltuielile de judecata si dobanzile sau alte asemenea accesorii ale
creantei principale, prevazute in titlul executoriu, vor urma ordinea de
preferinta a creantei principale."
Dreptul de preferinta, conservat in conditiile prevazute de lege, si
dreptul de preferinta al creditorilor gajisti si ipotecari, prevazut la art. 72
alin. 1 si 2 din Ordonanta Guvernului nr. 11/1996, rezulta din prevederile art.
1686 si art. 1753 din Codul civil, in conditiile art. 1687, art. 1695, art.
1768, art. 1778 - 1787 din Codul civil, si, potrivit dispozitiilor art. 72 din
Ordonanta Guvernului nr. 11/1996, se acorda tuturor creditorilor care
indeplinesc aceste conditii si nu numai statului, incat nu s-ar putea considera
ca se incalca dispozitiile art. 16 din Constitutie privind egalitatea
cetatenilor in fata legii.
Dreptul de preferinta al statului ca persoana juridica de drept public
pentru incasarea unor creante bugetare derivate din obligatii imperative
rezultate din legislatia fiscala este prevazut si in legislatia anterioara
Ordonantei Guvernului nr. 11/1996, si anume la art. 1725 si art. 1753 pct. 3
din Codul civil, care instituie in favoarea statului o ipoteca legala, si in
Decretul nr. 221/1960 cu privire la executarea silita impotriva persoanelor
fizice a platii impozitelor si a taxelor neachitate in termen si a creantelor
banesti ale organizatiilor socialiste, precum si executarea confiscarii, care a
fost abrogat prin actul normativ mentionat.
Ordonanta Guvernului nr. 11/1996 a restrans sfera de aplicare numai la
executarea creantelor bugetare. Solutia este in concordanta cu art. 41 alin.
(2) din Constitutie, potrivit caruia proprietatea privata este ocrotita in mod
egal prin lege, indiferent de titular, si deci nu era posibila o reglementare
derogatorie de la dreptul comun decat in ceea ce priveste executarea silita
vizand ocrotirea proprietatii publice. In acest sens este si Decizia Curtii
Constitutionale nr. 25 din 5 mai 1993, publicata in Monitorul Oficial al
Romaniei, Partea I, nr. 89 din 11 mai 1993.
Garantarea dreptului de proprietate implica insa, potrivit art. 41 alin.
(6) din Constitutie, si respectarea de catre proprietar a obligatiilor care ii
revin in aceasta calitate si deci si reglementarea unei proceduri speciale
privind executarea creantelor bugetare, in ipoteza in care debitorii nu isi indeplinesc
de bunavoie obligatiile catre stat.
In cadrul acestor raporturi juridice, cele doua parti, statul, in calitate
de creditor, si contribuabilul de impozite si taxe, in calitate de debitor al
obligatiei fiscale, nu se situeaza pe pozitii de egalitate, intre ele existand
o legatura de subordonare in favoarea statului, pe baza unui regim de drept
public, si, prin urmare, nu poate fi vorba de incalcarea principiului
egalitatii in fata legilor prevazut la art. 16 din Constitutie.
Existenta unei obligatii exprese a fiecarui cetatean de a contribui prin
impozite si taxe la cheltuielile publice, prevazuta la art. 53 alin. (1) din
Constitutie, si a unei obligatii a statului de a proteja interesele nationale
in activitatea financiara, conform art. 134 alin. (2) din Constitutie, este
justificata de necesitatea asigurarii certitudinii in constituirea ritmica a
resurselor financiare ale statului. Este in afara de orice indoiala ca
incasarea impozitelor si taxelor constituie sursa principala de venituri a
statului, fiind una dintre expresiile cele mai evidente ale apararii
intereselor nationale pe plan financiar. Numai daca dispune de aceste resurse
bugetare, statul va fi in masura sa isi indeplineasca obligatiile sale fata de
cetateni si agentii economici, care au fost stabilite in art. 134 alin. (2) din
Constitutie, printre care:
a) libertatea comertului, protectia concurentei loiale, crearea cadrului
favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor de productie;
b) protejarea intereselor nationale in activitatea economica, financiara si
valutara.
Aceste exigente nu ar putea fi respectate, daca in cursul unei proceduri de
executare silita statul - pentru obligatii publice de impozite, taxe si
contributii - ar intra in concurs cu creditorii din sfera privata.
Curtea Constitutionala, prin mai multe decizii: nr. 6/1993, nr. 60/1993 si
nr. 104/1995, a stabilit ca egalitatea in fata legii implica un tratament egal
pentru situatii identice sau similare si nicidecum acelasi tratament pentru
situatii diferite. Ideea de uniformitate contravine in acest sens egalitatii in
drepturi, care implica un drept la diferentiere pentru situatii ce nu sunt
identice.
In art. 72 alin. 2 din Ordonanta Guvernului nr. 11/1996 se precizeaza ca
creantele garantate prin gaj si ipoteca, constituite asupra bunurilor urmarite,
vor fi platite din pretul acestor bunuri, chiar inaintea creantelor prevazute
la art. 71 alin. 1 lit. b) - i) inclusiv, daca restul bunurilor si veniturilor
urmaribile ale debitorului asigura plata acestor din urma creante. In caz
contrar, plata fiecarei creante se va face potrivit ordinii de preferinta
stabilite in acelasi articol.
Prin urmare, alin. 2 al art. 72 al Ordonantei Guvernului nr. 11/1996 se
refera numai la creantele garantate prin gaj si ipoteca, constituite asupra
unor bunuri urmaribile ale debitorului, si dispozitiile sale vor fi aplicabile
numai daca, in urma aplicarii art. 71 alin. 1 lit. b) - i) din mentionata
ordonanta, nu s-ar putea plati si creantele bugetare. Or, in cazul acestei
categorii de creante garantate prin gaj sau ipoteca, chiar dreptul civil, asa
cum rezulta din textele sus-mentionate, instituie un drept de preferinta pentru
toti creditorii din aceasta categorie.
In cazul creditorilor care au o creanta privilegiata ce concura cu o
creanta bugetara, care se bucura de o garantie legala, privilegiu, gaj sau
ipoteca, potrivit art. 72 alin. 2 teza a doua, plata fiecarei creante se va
face potrivit ordinii legale de preferinta prevazute de textul sus-mentionat.
Art. 409 alin. 2 din Codul de procedura civila prevede ca plata datoriilor
izvorate din impozite si taxe se face inainte de plata despagubirilor pentru
repararea pagubelor si a celorlalte datorii. Astfel, sub acest aspect exceptia
este neintemeiata.
Cat priveste critica adusa dispozitiilor art. 72 din Ordonanta Guvernului
nr. 11/1996, in sensul ca prin acest text s-a modificat o ordine de preferinta
prevazuta de o lege organica, este de observat ca art. 53 alin. (2), art. 72 si
138 din Constitutie nu dispun ca reglementarea executarii creantelor bugetare
sa se faca printr-o lege organica.
In consecinta, exceptia de neconstitutionalitate este neintemeiata si
urmeaza sa fie respinsa.
Pentru considerentele expuse, in temeiul art. 144 lit. c) si al art. 145
alin. (2) din Constitutie, precum si al art. 13 alin. (1) lit. A.c) si al art.
23 din Legea nr. 47/1992, republicata,
CURTEA
In numele legii
DECIDE:
Respinge exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 72 din
Ordonanta Guvernului nr. 11/1996 privind executarea creantelor bugetare,
aprobata si modificata prin Legea nr. 108/1996, ridicata de Banca Romana de
Comert Exterior - S.A. - Sucursala Lipscani Bucuresti in Dosarul nr. 501/1997
al Tribunalului Constanta - Sectia comerciala.
Definitiva.
Pronuntata in sedinta publica din data de 10 noiembrie 1998.
PRESEDINTE,
prof univ. dr. IOAN MURARU
Magistrat asistent,
Florentina Geangu