Decizia Nr.13 din 22.06.2015

Completul competent să judece recursul în interesul legii este legal constituit conform dispoziţiilor art. 516 alin. (2) din Codul de procedură civilă şi ale art. 27² alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu modificările şi completările ulterioare.Şedinţa este prezidată de doamna judecător Iulia Cristina Tarcea, vicepreşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este reprezentat de doamna Antonia Constantin, procuror-şef-adjunct al Secţiei judiciare.La şedinţa de judecată participă doamna Mihaela Lorena Mitroi, magistrat-asistent desemnat în conformitate cu dispoziţiile art. 27³ din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu modificările şi completările ulterioare.Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii a luat în examinare recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Constanţa privind interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. f) şi art. 10 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv art. 94 şi 95 din Codul de procedură civilă, cu referire la stabilirea naturii şi competenţei de soluţionare a cauzelor având ca obiect acţiuni în pretenţii prin care se solicită de către o direcţie generală de asistenţă socială şi protecţia copilului obligarea unui consiliu judeţean sau local ori a unei alte direcţii generale de asistenţă socială şi protecţia copilului la suportarea cheltuielilor de întreţinere pentru persoane care beneficiază de măsuri de protecţie prevăzute de Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi Legea nr. 272/2004 privind protecţia şi promovarea drepturilor copilului, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosarul cauzei a fost depus raportul întocmit de judecătorii- raportori, precum şi punctul de vedere formulat de Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. De asemenea se referă că s-a depus la dosar opinia specialiştilor în materie de la Facultatea de Drept din cadrul Universităţii din Bucureşti, respectiv domnul profesor universitar doctor Viorel Mihai Ciobanu, domnul conferenţiar universitar doctor Traian Cornel Briciu şi domnul asistent universitar doctor Liviu Gheorghe Zidaru.Doamna judecător Iulia Cristina Tarcea, preşedintele completului de judecată, acordă cuvântul reprezentantului procurorului general asupra recursului în interesul legii.Doamna procuror Antonia Constantin, reprezentantul procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, solicită admiterea recursului în interesul legii, conform punctului de vedere formulat în scris, apreciind că, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 54 din Legea nr. 448/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, a dispoziţiilor art. 33 şi 34 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 268/2007, cu modificările şi completările ulterioare, şi a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, litigiile prin care o direcţie generală de asistenţă socială şi protecţia copilului solicită obligarea unui consiliu judeţean sau local ori a unei direcţii de asistenţă socială şi protecţia copilului la suportarea cheltuielilor de întreţinere pentru persoanele care au beneficiat de măsurile de protecţie prevăzute de Legea nr. 448/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi Legea nr. 272/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, sunt litigii de contencios administrativ. De asemenea, în interpretarea şi aplicarea art. 143 alin. (1) din Legea asistenţei sociale nr. 292/2011, raportat la art. 10 alin. (1) teza I din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, competenţa materială de soluţionare a acestor cauze, în primă instanţa, aparţine tribunalelor, indiferent de cuantumul sumelor pretinse prin cererea de chemare în judecată.Preşedintele completului, doamna judecător Iulia Cristina Tarcea, a declarat dezbaterile închise, iar completul de judecată a rămas în pronunţare asupra recursului în interesul legii.ÎNALTA CURTE,deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele:1. Problema de drept care a generat practica neunitarăPrin sesizarea Colegiului de conducere al Curţii de Apel Constanţa s-a arătat că nu există un punct de vedere unitar în practica judiciară privind interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. f) şi art. 10 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv art. 94 şi 95 din Codul de procedură civilă, cu referire la stabilirea naturii şi competenţei de soluţionare a cauzelor având ca obiect acţiuni în pretenţii prin care se solicită de către o direcţie generală de asistenţă socială şi protecţia copilului obligarea unui consiliu judeţean sau local ori a unei alte direcţii generale de asistenţă socială şi protecţia copilului la suportarea cheltuielilor de întreţinere pentru persoane care beneficiază de măsuri de protecţie prevăzute de Legea nr. 448/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi Legea nr. 272/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.2. Examenul jurisprudenţialPrin recursul în interesul legii s-a arătat că, în practica judiciară, problema de drept enunţată a fost soluţionată neunitar.Examenul jurisprudenţial a relevat că în practica instanţelor judecătoreşti s-au conturat două orientări.2.1. Într-o primă opinie s-a considerat că aceste litigii au o natură civilă, iar competenţa de soluţionare aparţine, în funcţie de valoarea pretenţiilor, judecătoriei sau tribunalului, ca instanţe de drept comun.În motivările hotărârilor pronunţate în soluţionarea conflictelor de competenţă s-a reţinut că cererile de chemare în judecată au un obiect patrimonial, nefiind precedate de acţiuni în contencios administrativ pentru anularea unui act administrativ sau pentru contestarea refuzului nejustificat al uneia dintre părţi, de soluţionare în termenul legal a unei cereri, pentru recunoaşterea dreptului pretins ori a interesului legitim.Prevederile art. 54 din Legea nr. 448/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 34 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 268/2007, cu modificările şi completările ulterioare, invocate prin cererile de chemare în judecată nu fac trimitere la competenţa instanţelor de contencios administrativ.Competenţa acestor instanţe nu poate fi atrasă, chiar dacă litigiul se poartă între două autorităţi publice cu statut de instituţii bugetare, întrucât această competenţă este specială şi intervine doar în cazurile şi condiţiile expres prevăzute de lege.Competenţa instanţelor de contencios administrativ este expresă şi limitativă doar în ipotezele prevăzute de art. 10 şi 11 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 268/2007, cu modificările şi completările ulterioare, care se referă exclusiv la neemiterea, în termenul de 30 de zile, a deciziei ori aprobării de plată pentru dispozitivele medicale solicitate de persoanele cu handicap şi la nerezolvarea favorabilă a cererii de reducere cu 50% a taxelor pentru cazare şi masă, formulată de studentul cu handicap grav sau accentuat.Per a contrario, în toate celelalte litigii izvorâte din aplicarea Legii nr. 448/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, competenţa aparţine instanţelor de drept comun (judecătorii sau tribunale), fiind partajată prin raportare la criteriul valoric, reprezentat de cuantumul pretenţiilor.2.2. În cea de-a doua orientare a jurisprudenţei s-a considerat că aceste cauze sunt litigii de contencios administrativ, iar competenţa de soluţionare în primă instanţă aparţine tribunalelor.În motivarea hotărârilor judecătoreşti anexate sesizării de recurs în interesul legii s-a reţinut că litigiile deduse judecăţii în care sunt părţi două instituţii aparţinând sferei autorităţilor publice nu îmbracă forma clasică a acţiunilor în pretenţii, întrucât izvorul obligaţional al creanţei pretinse nu reprezintă o convenţie sau un fapt juridic civil, ci însăşi legea, prin normele referitoare la finanţarea asistenţei sociale, norme care statuează asupra obligaţiilor financiare ale autorităţilor locale în acest domeniu.Raportul juridic litigios este unul de contencios administrativ, astfel cum este definit prin art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.Astfel, toate părţile aflate în litigiu sunt autorităţi publice, iar conflictul s-a născut din refuzul unei autorităţi a administraţiei publice locale de a soluţiona în termenul legal o cerere referitoare la un drept de care se prevalează reclamanta referitor la plata unor sume de bani în temeiul unor acte normative ce reglementează domeniul său de activitate (Legea nr. 272/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, Legea nr. 47/2006 privind sistemul naţional de asistenţă socială şi Legea asistenţei sociale nr. 292/2011), ca urmare a unor prestaţii sociale efectuate pentru persoane care îşi au domiciliul pe raza unei alte unităţi administrativ-teritoriale.Această orientare s-a fundamentat pe modalitatea de înfiinţare şi organizare a serviciilor publice de asistenţă socială, sub forma direcţiilor generale de asistenţă socială, în subordinea consiliilor judeţene şi de finanţare a acestor servicii din fondurile alocate de la bugetul de stat sau de la bugetele locale, potrivit art. 32 lit. c), art. 37 şi art. 40 alin. (1) din Legea nr. 47/2006 şi, respectiv, art. 112 alin. (2) lit. i) şi alin. (3) lit. k) din Legea nr. 292/2011.Din aceste perspective s-a considerat că obiectul raportului juridic dedus judecăţii este reprezentat de obligaţia pârâtului de a emite o hotărâre prin care să se stabilească contribuţia colectivităţii la finanţarea activităţilor de protecţie a persoanelor defavorizate, deci de a emite un act administrativ, iar conţinutul raportului juridic îl formează drepturile şi obligaţiile subiectelor acestui raport a cărui particularitate este dată de faptul că reprezintă, în acelaşi timp, o obligaţie legală pentru autorităţile publice, părţi ale raportului juridic astfel creat.S-a considerat şi că natura juridică a litigiului, de contencios administrativ, este dată de obiectul cererii de chemare în judecată - refuzul nejustificat al autorităţii publice pârâte de soluţionare a unei cereri referitoare la un drept pretins de autoritatea publică reclamantă sau de a executa un act administrativ, ceea ce în sensul art. 2 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, constituie un act administrativ asimilat.Aşadar, prin aplicarea art. 10 alin. (1) teza I din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la nivelul autorităţii pârâte, competenţa de soluţionare în primă instanţă a acestor cauze aparţine tribunalului, ca instanţă de contencios administrativ.3. Opinia Colegiului de conducere al Curţii de Apel ConstanţaColegiul de conducere al Curţii de Apel Constanţa, cel care a constatat existenţa unei practici judiciare neunitare la nivelul instanţelor naţionale şi, prin Hotărârea nr. 5 din 18 martie 2015, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării asupra problemei de drept deduse judecăţii, nu s-a pronunţat prin actul de sesizare asupra orientării jurisprudenţiale pe care o consideră ca fiind legală.4. Opinia procurorului generalProcurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a apreciat că cea de-a doua orientare jurisprudenţială este în acord cu litera şi spiritul legii, pentru considerentele arătate în continuare.Determinarea naturii juridice a litigiilor vizate prin sesizarea de recurs în interesul legii depinde de stabilirea, în prealabil, a naturii raporturilor juridice create între părţile din aceste litigii.În cauzele analizate, prin cererile de chemare în judecată, reclamantele, direcţii generale de asistenţă socială şi protecţia copilului, organizate, fie în subordinea consiliilor judeţene, fie a consiliilor locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti, au solicitat obligarea unor direcţii generale de asistenţă socială şi protecţia copilului ori a consiliilor judeţene sau locale de sector la plata sumelor aferente cheltuielilor de întreţinere pentru persoanele cu handicap (copii şi adulţi) îngrijite în centre rezidenţiale ori pentru copiii cu handicap şcolarizaţi în alte judeţe/sectoare ale municipiului Bucureşti decât cele de domiciliu.Părţile aflate în litigiu sunt autorităţi ale administraţiei publice locale învestite prin lege cu realizarea unui serviciu public de asistenţă socială pentru persoanele cu handicap, ceea ce, în plan instituţional, le conferă ex lege calitatea de furnizori publici de servicii sociale şi supune activitatea desfăşurată de acestea unui regim juridic de drept public, derogatoriu de la dreptul comun.Cauza comună a acţiunilor în justiţie analizate, în sensul de causa petendi, o constituie refuzul expres sau tacit al autorităţilor publice pârâte de a contribui potrivit dispoziţiilor legale care dau expresie principiului proximităţii ce guvernează furnizarea serviciilor sociale, în general, şi a serviciilor sociale pentru persoanele cu handicap, în particular, la cheltuielile de întreţinere suportate de autoritatea publică reclamantă, refuz apreciat de aceasta din urmă ca nejustificat din perspectiva propriilor drepturi şi interese legitime.Din această perspectivă se observă că drepturile şi interesele a căror realizare se urmăreşte pe calea acţiunilor în justiţie excedează sferei dreptului privat şi intră în componenţa capacităţii administrative a autorităţilor publice reclamante, ca aptitudine recunoscută de lege, de a fi părţi în raporturi juridice de drept administrativ determinate de realizarea competenţelor lor, astfel cum sunt stabilite prin acte normative ce reglementează organizarea şi funcţionarea acestor autorităţi ale administraţiei publice.În consecinţă, raporturile juridice create între cele două direcţii generale de asistenţă socială şi protecţia copilului implicate în furnizarea serviciului de asistenţă socială în modalităţile prevăzute de art. 54 din Legea nr. 448/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi, respectiv, art. 49 alin. (3) din Legea nr. 272/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, sunt raporturi de drept administrativ de colaborare, astfel cum această tipologie a fost definită în literatura de specialitate şi se identifică în cadrul normativ aplicabil.Aceste raporturi juridice au ca obiect furnizarea, de către una dintre părţi (direcţie generală de asistenţă socială şi protecţia copilului), a unor servicii sociale pentru beneficiarii ce au domiciliul/reşedinţa în raza altei unităţi administrativ-teritoriale.În conţinutul acestor raporturi juridice intră dreptul autorităţii publice furnizoare a serviciului social, de a-i fi restituită o parte din cheltuielile efectuate cu îngrijirea beneficiarului serviciului, ceea ce, din perspectiva dreptului public, constituie un act de gestiune a serviciului public.Corelativ, în privinţa autorităţii publice de la domiciliul/ reşedinţa beneficiarului, autoritate care solicită şi obţine furnizarea serviciului social în această modalitate, prin art. 54 alin. (4) din Legea nr. 448/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi art. 33, respectiv art. 34 alin. (4) din Normele metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 268/2007, cu modificările şi completările ulterioare, se instituie o obligaţie legală de decontare a cheltuielilor, pe baza costului mediu lunar. Aceste cheltuieli se suportă din bugetul consiliului judeţean/local al unităţii administrativ-teritoriale în care persoana cu handicap asistată îşi are domiciliul.Solicitarea conducătorului direcţiei generale de asistenţă socială şi protecţia copilului din unitatea administrativ-teritorială în care persoana cu handicap îşi are domiciliul/reşedinţa, de admitere a acestei persoane într-un centru rezidenţial public din alt judeţ, în temeiul art. 34 alin. (2) din Normele metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 268/2007, cu modificările şi completările ulterioare, cuprinde şi acordul acestei direcţii de a achita costul mediu lunar de cheltuieli stabilit pentru centrul rezidenţial în care urmează a fi admisă persoana cu handicap.Totodată, potrivit art. 2 alin. (2) din Ordinul preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Persoanele cu Handicap nr. 468/2009 privind aprobarea Instrucţiunilor pentru aplicarea art. 54 alin. (4) din Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, această solicitare constituie actul administrativ în baza căruia se realizează decontarea cheltuielilor.În situaţiile în care între autorităţile publice aflate în litigiu s-au încheiat convenţiile prevăzute de art. 34 alin. (4) din Normele metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 268/2007, cu modificările şi completările ulterioare, întregul ansamblu se circumscrie tipologiei contractelor administrative, astfel cum acestea sunt definite prin art. 2 alin. (1) lit. c) teza a II-a din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, de vreme ce sunt contracte încheiate între autorităţi publice şi au ca obiect prestarea unor servicii publice.Refuzul de decontare a cheltuielilor provenit de Ia autoritatea publică pârâtă are valenţele juridice ale neexecutării obligaţiei legale, asumate şi pe calea unui act administrativ unilateral, astfel încât acţiunile în justiţie analizate au ca finalitate realizarea unui control de plină jurisdicţie asupra acestui refuz (expres sau tacit) de executare, ce constituie el însuşi un act administrativ asimilat, în sensul art. 2 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.Competenţa instanţelor de contencios administrativ este atrasă în aceste situaţii de prevederile art. 41 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 68/2003 privind serviciile sociale,aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 515/2003, cu modificările şi completările ulterioare, şi de art. 143 alin. (1) din Legea nr. 292/2011.Aceste două norme sunt aplicabile cu titlu de lege generală tuturor actelor administrative tipice sau asimilate, inclusiv contractelor administrative privind furnizarea serviciilor sociale, în măsura în care prin acte normative speciale care ar reglementa anumite domenii ale serviciului public de asistenţă socială nu este instituită o altă competenţă, în favoarea instanţelor de drept comun.Or, se observă că Legea nr. 448/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, nu conţine astfel de dispoziţii contrare în legătură cu jurisdicţia actelor administrative emise de autorităţile publice implicate în furnizarea serviciilor sociale, acte prin care s-au creat raporturi juridice între aceste autorităţi.Având în vedere natura juridică, de drept administrativ, a raporturilor juridice create între autorităţile publice aflate în litigiu, faptul că aceste litigii rezultă din neexecutarea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, iar pretenţiile formulate decurg din această neexecutare, s-a apreciat că aceste cauze aparţin competenţei de soluţionare a instanţelor de contencios administrativ, potrivit art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.În aceste situaţii, competenţa materială se determină potrivit art. 10 alin. (1) teza I din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, prin aplicarea criteriului rangului, în sistemul administraţiei publice, a autorităţii emitente a actului administrativ tipic sau asimilat.Întrucât în toate cauzele analizate, autorităţile administraţiei publice pârâte sunt organizate şi funcţionează la nivel local sau judeţean, competenţa de soluţionare în prima instanţă aparţine tribunalelor, indiferent de valoarea pretenţiilor.5. Punctul de vedere teoretic exprimat de specialiştii din cadrul Facultăţii de Drept - Universitatea din BucureştiLa data de 27 mai 2015 a fost înregistrat la dosar punctul de vedere formulat de specialiştii în materie de la Facultatea de Drept din cadrul Universităţii din Bucureşti, respectiv domnul profesor universitar doctor Viorel Mihai Ciobanu, domnul conferenţiar universitar doctor Traian Cornel Briciu şi domnul asistent universitar doctor Liviu Gheorghe Zidaru.Potrivit opiniei exprimate s-a apreciat că acţiunile la care se referă recursul în interesul legii sunt de competenţa instanţelor de contencios administrativ, respectiv a tribunalelor, în raport cu rangul autorităţilor publice implicate în conflict (autorităţi locale), faţă de dispoziţiile art. 10 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.Invocându-se prevederile art. 54 din Legea nr. 448/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 34 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 268/2007, cu modificările şi completările ulterioare, s-a observat o discordanţă între dispoziţiile art. 54 alin. (1) din Legea nr. 448/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care se referă la dreptul persoanei cu handicap de a fi îngrijită la centrul din localitatea sa de domiciliu sau de reşedinţă şi dispoziţiile art. 34 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 268/2007, cu modificările şi completările ulterioare, din care rezultă că, dacă persoana cu handicap este îngrijită într-un centru aflat în alt loc decât cel de domiciliu (care poate fi, însă, cel de reşedinţă), cheltuielile aferente trebuie decontate de bugetul consiliului judeţean/local în care persoana cu handicap asistată are domiciliul.Litigiile astfel generate, având ca obiect recuperarea cheltuielilor aferente îngrijirii persoanelor cu handicap, nu sunt litigii de drept privat, simple pretenţii civile, iar dispoziţiile art. 94 pct. 1 lit. k) din Codul de procedură civilă, care se referă la competenţa judecătoriei de a soluţiona „orice alte cereri evaluabile în bani în valoare de până la 200.000 lei inclusiv, indiferent de calitatea părţilor, profesionişti sau neprofesionişti“, sunt inaplicabile, întrucât aceste dispoziţii au în vedere raporturi de drept privat, iar nu orice litigiu patrimonial având ca obiect plata unei sume de până la 200.000 lei, indiferent de natura sa juridică.Aşa fiind, s-a apreciat că sunt aplicabile dispoziţiile de drept comun ale art. 95 pct. 1 din Codul de procedură civilă, care conferă competenţa de soluţionare a cauzei tribunalului, ca primă instanţă de drept comun.S-a mai arătat că mecanismul de decontare a cheltuielilor instituit de art. 54 din Legea nr. 448/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, reprezintă în mod evident un raport de putere publică, de drept administrativ, între autorităţile implicate. Raportul juridic litigios este unul de drept public, părţile acestuia fiind două autorităţi publice: autoritatea publică reclamantă pretinde un drept corelativ obligaţiilor ce incumbă, potrivit legii, autorităţii publice pârâte, în exercitarea atribuţiilor care îi sunt conferite de norme juridice cu caracter administrativ.Faptul că Hotărârea Guvernului nr. 268/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, cu modificările şi completările ulterioare, prevede expres competenţa instanţelor de contencios doar în alte situaţii nu are nicio relevanţă juridică, normele de competenţă fiind stabilite numai prin lege, conform art. 126 alin. (2) din Constituţia României, iar competenţa instanţelor de contencios administrativ rezultă din dispoziţiile art. 10 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.Prin urmare s-a apreciat că suntem în prezenţa contenciosului administrativ, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.Împrejurarea că, în astfel de cauze, inclusiv reclamanta are calitatea de autoritate publică nu este de natură să excludă incidenţa Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, chiar dacă definiţia persoanei vătămate, cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. a) din această lege, are un caracter mai restrictiv, legiuitorul având în vedere doar situaţia tipică, în care persoana vătămată este o altă persoană fizică ori o persoană juridică de drept privat, iar nu şi situaţia în care entitatea care reclamă nerespectarea unui drept conferit de lege este chiar o altă autoritate publică.S-a apreciat însă, că faţă de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. f), ca şi ale art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, referitor la obiectul acţiunii în contencios administrativ, litigiile de acest gen sunt litigii de contencios administrativ, întrucât conflictul juridic s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul acestei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, astfel cum prevede legea organică în materie.Astfel, în mod necesar, cererea în faţa instanţei de contencios administrativ este precedată de o cerere de restituire a sumelor de bani despre care se consideră că fac obiectul obligaţiei de decontare, cerere pe care autoritatea publică solicitată fie o respinge, fie o lasă nesoluţionată, în ambele cazuri fiind în prezenţa unui act administrativ (tipic, respectiv asimilat) supus cenzurii instanţei de contencios administrativ, potrivit art. 2 alin. (2) şi art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.Chiar dacă, în mod atipic, în practică se formulează, uneori, direct o acţiune în pretenţii, fără a se cere explicit anularea actului administrativ (tipic - de refuz al restituirii sumei) sau asimilat (tăcerea faţă de o eventuală solicitare anterioară, extrajudiciară), suntem în prezenţa atacării cel puţin implicite a respectivului act administrativ (tipic ori asimilat), iar existenţa sau nu a unui astfel de capăt de cerere constituie, într-adevăr, o chestiune de admisibilitate, de stabilit de către instanţa de contencios administrativ competentă în raport cu natura raportului litigios (de drept public) şi cu obiectul acestei acţiuni (obligarea la emiterea unui act de autoritate prin care să se dispună plata unei sume de bani, întrucât executarea obligaţiei de plată ar avea loc în temeiul unei hotărâri formale a consiliului local sau judeţean, date în executarea hotărârii judecătoreşti), neavând relevanţă eventuala calificare contrară dată de reclamant, întrucât instanţa judecătorească este datoare să pună în discuţia părţilor şi să stabilească în mod corect calificarea juridică a raportului juridic dedus judecăţii, potrivit art. 22 alin. (4) din Codul de procedură civilă.Ca atare, numai instanţa de contencios administrativ competentă, potrivit art. 10 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, poate verifica admisibilitatea cererii în contencios administrativ, prin raportare la existenţa sau inexistenţa unei cereri prealabile de restituire şi a unui refuz nejustificat de soluţionare a cererii, însă neparcurgerea acestei etape obligatorii nu imprimă cererii o natură juridică civilă, întrucât în caz contrar reclamanta şi-ar putea alege în mod arbitrar natura acţiunii în justiţie la care recurge.6. Raportul asupra recursului în interesul legiiPrin raportul întocmit de judecătorii-raportori s-a propus soluţia de admitere a recursului în interesul legii şi pronunţării unei decizii în sensul că, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. f) şi art. 10 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv art. 94 şi 95 din Codul de procedură civilă, litigiile având ca obiect acţiuni prin care se solicită de către o direcţie generală de asistenţă socială şi protecţia copilului obligarea unui consiliu judeţean sau local ori a unei alte direcţii generale de asistenţă socială şi protecţia copilului la suportarea cheltuielilor de întreţinere pentru persoane care beneficiază de măsuri de protecţie prevăzute de Legea nr. 448/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi Legea nr. 272/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, sunt de competenţa instanţelor de contencios administrativ.7. Înalta Curte de Casaţie şi JustiţieExaminând sesizarea cu recurs în interesul legii, raportul întocmit de judecătorii-raportori, precum şi dispoziţiile legale ce se solicită a fi interpretate în mod unitar, se constată următoarele:Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost legal sesizată, iar recursul în interesul legii este admisibil, fiind îndeplinite cumulativ cerinţele impuse de dispoziţiile art. 514 şi 515 din Codul de procedură civilă, referitoare la autorul sesizării şi existenţa unei practici neunitare în ceea ce priveşte interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor legale ce formează obiectul judecăţii, aşa cum rezultă din hotărârile judecătoreşti depuse la dosar.Astfel, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este chemată să interpreteze, în vederea aplicării unitare, dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. f) şi art. 10 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv art. 94 şi 95 din Codul de procedură civilă.În esenţă, problema de drept care a fost soluţionată diferit de instanţele judecătoreşti, raportat la dispoziţiile legale menţionate, vizează natura juridică şi competenţa de soluţionare a cauzelor având ca obiect acţiuni prin care se solicită de către o direcţie generală de asistenţă socială şi protecţia copilului obligarea unui consiliu judeţean sau local ori a unei alte direcţii generale de asistenţă socială şi protecţia copilului la suportarea cheltuielilor de întreţinere pentru persoane care beneficiază de măsuri de protecţie prevăzute de Legea nr. 448/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi Legea nr. 272/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.Dispoziţiile legale vizate de recursul în interesul legii şi alte dispoziţii legale relevante sunt următoarele:

– art. 54 din Legea nr. 448/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, conform cărora: Articolul 54 (1) Persoana cu handicap are dreptul să fie îngrijită şi protejată într-un centru din localitatea/judeţul în a cărei/cărui rază teritorială îşi are domiciliul sau reşedinţa.(2) Finanţarea centrelor publice se face din bugetele proprii ale judeţelor, respectiv ale sectoarelor municipiului Bucureşti, pe teritoriul cărora funcţionează acestea.(3) În cazul în care nevoile individuale ale persoanei cu handicap nu pot fi asigurate în condiţiile prevăzute la alin. (1), persoana cu handicap poate fi îngrijită şi protejată într-un centru aflat în altă unitate administrativ-teritorială.(4) Decontarea cheltuielilor dintre autorităţile administraţiei publice locale se face în baza costului mediu lunar al cheltuielilor efectuate în luna anterioară de centrul în care persoana cu handicap este îngrijită şi protejată.(5) Modalitatea de decontare va fi stabilită prin normele metodologice de aplicare a prevederilor prezentei legi.“;

– art. 46 şi art. 49 din Legea nr. 272/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare: Articolul 46 (1) Copilul are dreptul de a se bucura de cea mai bună stare de sănătate pe care o poate atinge şi de a beneficia de serviciile medicale şi de recuperare necesare pentru asigurarea realizării efective a acestui drept.(2) Accesul copilului la servicii medicale şi de recuperare, precum şi la medicaţia adecvată stării sale în caz de boală este garantat de către stat, costurile aferente fiind suportate din Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate şi de la bugetul de stat.(3) Organele de specialitate ale administraţiei publice centrale, autorităţile administraţiei publice locale, precum şi orice alte instituţii publice sau private cu atribuţii în domeniul sănătăţii sunt obligate să adopte, în condiţiile legii, toate măsurile necesare pentru:a)reducerea mortalităţii infantile; b)asigurarea şi dezvoltarea serviciilor medicale primare şi comunitare; c)prevenirea malnutriţiei şi a îmbolnăvirilor; d)asigurarea serviciilor medicale pentru gravide în perioada pre- şi postnatală, indiferent dacă acestea au sau nu au calitatea de persoană asigurată în sistemul asigurărilor sociale de sănătate; e)informarea părinţilor şi a copiilor cu privire la sănătatea şi alimentaţia copilului, inclusiv cu privire la avantajele alăptării, igienei şi salubrităţii mediului înconjurător; f)dezvoltarea de acţiuni şi programe pentru ocrotirea sănătăţii şi de prevenire a bolilor, de asistenţă a părinţilor şi de educaţie, precum şi de servicii în materie de planificare familială; g)verificarea periodică a tratamentului copiilor care au fost plasaţi pentru a primi îngrijire, protecţie sau tratament; h)asigurarea confidenţialităţii consultanţei medicale acordate la solicitarea copilului; i)derularea sistematică în unităţile şcolare de programe de educaţie pentru viaţă, inclusiv educaţie sexuală pentru copii, în vederea prevenirii contactării bolilor cu transmitere sexuală şi a gravidităţii minorelor. (4) Părinţii sunt obligaţi să solicite asistenţă medicală pentru a asigura copilului cea mai bună stare de sănătate pe care o poate atinge şi pentru a preveni situaţiile care pun în pericol viaţa, creşterea şi dezvoltarea copilului.(5) În situaţia excepţională în care viaţa copilului se află în pericol iminent ori există riscul producerii unor consecinţe grave cu privire la sănătatea sau integritatea acestuia, medicul are dreptul de a efectua acele acte medicale de strictă necesitate pentru a salva viaţa copilului, chiar fără a avea acordul părinţilor sau al altui reprezentant legal al acestuia.(6) Vizitele periodice ale personalului medical de specialitate la domiciliul gravidelor şi al copiilor până la împlinirea vârstei de un an sunt obligatorii, în vederea ocrotirii sănătăţii mamei şi copilului, educaţiei pentru sănătate, prevenirii abandonului, abuzului, neglijării, exploatării şi oricărei forme de violenţă asupra copilului. Articolul 49(1) Copilul cu handicap are dreptul la îngrijire specială, adaptată nevoilor sale.(2) Copilul cu handicap are dreptul la educaţie, recuperare, compensare, reabilitare şi integrare, adaptate posibilităţilor proprii, în vederea dezvoltării personalităţii sale.(3) În vederea asigurării accesului la educaţie, recuperare şi reabilitare, copilul cu handicap poate fi şcolarizat în alt judeţ/sector al municipiului Bucureşti decât cel de domiciliu, cu suportarea cheltuielilor din bugetul judeţului/sectorului în care se află unitatea de învăţământ.(4) Îngrijirea specială trebuie să asigure dezvoltarea fizică, mentală, spirituală, morală sau socială a copiilor cu handicap. Îngrijirea specială constă în ajutor adecvat situaţiei copilului şi părinţilor săi ori, după caz, situaţiei celor cărora le este încredinţat copilul şi se acordă gratuit, ori de câte ori acest lucru este posibil, pentru facilitarea accesului efectiv şi fără discriminare al copiilor cu handicap la educaţie, formare profesională, servicii medicale, recuperare, pregătire, în vederea ocupării unui loc de muncă, la activităţi recreative, precum şi la orice alte activităţi apte să le permită deplina integrare socială şi dezvoltare a personalităţii lor.(5) Organele de specialitate ale administraţiei publice centrale şi autorităţile administraţiei publice locale sunt obligate să iniţieze programe şi să asigure resursele necesare dezvoltării serviciilor destinate satisfacerii nevoilor copiilor cu handicap şi ale familiilor acestora în condiţii care să le garanteze demnitatea, să le favorizeze autonomia şi să le faciliteze participarea activă la viaţa comunităţii.“;

– art. 2 alin. (1) lit. f) şi art. 10 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare: Articolul 2 (1) În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii:(...) f) contencios administrativ - activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim; Articolul 10 (1) Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 1.000.000 de lei se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 1.000.000 de lei se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.(1¹) Toate cererile privind actele administrative emise de autorităţile publice centrale care au ca obiect sume reprezentând finanţarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, indiferent de valoare, se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel. (2) Recursul împotriva sentinţelor pronunţate de tribunalele administrativ-fiscale se judecă de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, iar recursul împotriva sentinţelor pronunţate de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel se judecă de Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.(3) Reclamantul se poate adresa instanţei de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanţa de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepţia necompetenţei teritoriale.“;

– art. 94 pct. 1 lit. k) şi art. 95 din Codul de procedură civilă: Art. 94. - Judecătoriile judecă: 1. în primă instanţă, următoarele cereri al căror obiect este evaluabil sau, după caz, neevaluabil în bani: (...) k) orice alte cereri evaluabile în bani în valoare de până la 200.000 lei inclusiv, indiferent de calitatea părţilor, profesionişti sau neprofesionişti; Articolul 95Tribunalele judecă: 1. în primă instanţă, toate cererile care nu sunt date prin lege în competenţa altor instanţe; 2. ca instanţe de apel, apelurile declarate împotriva hotărârilor pronunţate de judecătorii în primă instanţă; 3. ca instanţe de recurs, în cazurile anume prevăzute de lege; 4. orice alte cereri date prin lege în competenţa lor. Cu privire la prezentul recurs în interesul legii se constată că litigiile vizate prin sesizare intră în sfera contenciosului administrativ, având în vedere calitatea părţilor, de autorităţi publice, iar obiectul acestora îl constituie refuzul de soluţionare a unor cereri referitoare la un drept prevăzut de lege. Pe cale de consecinţă, competenţa de soluţionare a unor asemenea litigii revine instanţelor de contencios administrativ. Natura juridică a drepturilor şi obligaţiilor corelative de a finanţa sistemul de asistenţă socială este una de drept administrativ, deoarece aplicarea prevederilor legale invocate în sesizare vizează organizarea şi stabilirea atribuţiilor organelor administraţiei publice şi raporturile dintre aceste organe. Potrivit dispoziţiilor art. 32 lit. c) şi art. 37 din Legea nr. 47/2006 privind sistemul naţional de asistenţă socială (în vigoare până la data de 22 decembrie 2011) consiliile judeţene înfiinţează şi organizează, în subordinea lor, direcţii generale de asistenţă socială cu atribuţii de sprijin financiar şi tehnic pentru susţinerea serviciilor sociale; asistenţa socială se finanţează, în principal, din fonduri alocate de la bugetul de stat sau de la bugetele locale, iar conform art. 40 alin. (1) din aceeaşi lege, de la bugetele judeţelor se alocau fonduri pentru finanţarea serviciilor sociale organizate la nivelul judeţului şi pentru finanţarea prestaţiilor sociale stabilite prin hotărâri ale consiliilor judeţene şi ale municipiilor, ale oraşelor şi ale comunelor sau prin legi speciale, după caz.În raport cu dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, natura juridică a raportului dedus judecăţii este evident una de drept administrativ, deoarece aplicarea prevederilor legale invocateprin acţiune vizează organizarea şi îndeplinirea atribuţiilor organelor administraţiei publice locale şi raporturile dintre aceste organe - competenţele consiliului local şi ale consiliului judeţean, pe de o parte, şi finanţarea direcţiei generale de asistenţă socială şi protecţia copilului, pe de altă parte, toate implicând organul de administraţie locală. Izvorul obligaţiei de plată a sumelor reprezentând diferenţa dintre costul mediu lunar şi contribuţia lunară de întreţinere care revine ca obligaţie de plată pentru beneficiarii de servicii de asistenţă socială - persoane cu domicilii în alte localităţi - îl constituie un act administrativ. În aplicarea reglementărilor în materia asistenţei sociale, organele administraţiei publice locale au obligaţia de a stabili prin acte administrative contribuţia colectivităţii la finanţarea activităţilor de protecţie a persoanelor defavorizate. Conţinutul raporturilor de drept administrativ îl formează drepturile şi obligaţiile subiectelor acestui raport, a căror particularitate este aceea că exercitarea drepturilor subiective constituie o obligaţie legală. Trebuie subliniat în acest context că, potrivit art. 2 alin. (2) din Ordinul preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Persoanele cu Handicap nr. 468/2009 privind aprobarea Instrucţiunilor pentru aplicarea art. 54 alin. (4) din Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, solicitarea conducătorului direcţiei generale de asistenţă socială şi protecţia copilului din unitatea administrativ-teritorială în care persoana cu handicap îşi are domiciliul, privind admiterea acesteia într-un centru rezidenţial public din alt judeţ decât cel de domiciliu, reprezintă actul administrativ în baza căruia se realizează decontarea cheltuielilor. De altfel, natura juridică a litigiilor având ca obiect acordarea beneficiilor de asistenţă socială şi furnizarea serviciilor sociale - inclusiv cele reglementate de Legea nr. 448/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi Legea nr. 272/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare - rezultă cu evidenţă din prevederile art. 143 alin. (1) din Legea asistenţei sociale nr. 292/2011.Potrivit acestui text de lege, actele administrative emise de autorităţile publice centrale şi locale privind acordarea beneficiilor de asistenţă socială şi furnizarea serviciilor sociale pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, în baza condiţiilor prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.Argumentul potrivit căruia obiectul litigiilor îl constituie pretenţii de natură civilă şi, astfel, excedează sferei contenciosului administrativ, stabilită prin art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, nu poate fi reţinut cât timp aceste pretenţii nu îşi au izvorul în raporturi juridice civile, ci chiar în lege.Având în vedere cele mai sus menţionate, litigiilor având ca obiect acţiuni în pretenţii prin care se solicită de către o direcţie generală de asistenţă socială şi protecţia copilului obligarea unui consiliu judeţean sau local ori a unei alte direcţii generale de asistenţă socială şi protecţia copilului la suportarea cheltuielilor de întreţinere pentru persoane care beneficiază de măsuri de protecţie prevăzute de Legea nr. 448/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi Legea nr. 272/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, le sunt aplicabile prevederile art. 10 alin. (1) teza I din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, competenţa de soluţionare în primă instanţă revenind tribunalelor - secţiile de contencios administrativ.Pentru considerentele arătate, în temeiul dispoziţiilor art. 517 alin. (1), cu referire la art. 514 din Codul de procedură civilă, ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE, În numele legii, DECIDE: Admite recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Constanţa şi, în consecinţă, stabileşte că: În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. f) şi art. 10 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv art. 94 şi art. 95 din Codul de procedură civilă, litigiile având ca obiect acţiuni prin care se solicită de către o direcţie generală de asistenţă socială şi protecţia copilului obligarea unui consiliu judeţean sau local ori a unei alte direcţii generale de asistenţă socială şi protecţia copilului la suportarea cheltuielilor de întreţinere pentru persoane care beneficiază de măsuri de protecţie prevăzute de Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi Legea nr. 272/2004 privind protecţia şi promovarea drepturilor copilului, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, sunt de competenţa instanţelor de contencios administrativ.Obligatorie, potrivit art. 517 alin. (4) din Codul de procedură civilă. Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 22 iunie 2015. VICEPREŞEDINTELE ÎNALTEI CURŢI DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE IULIA CRISTINA TARCEA Magistrat-asistent, Mihaela Lorena Mitroi