DECIZIE Nr.
1231 din 29 septembrie 2009
privind constitutionalitatea
prevederilor art. 40 alin. (3) teza finala coroborate cu art. 46 lit. b), art.
73, art. 75, art. 76 si art. 78 din Regulamentul Camerei Deputatilor
ACT EMIS DE:
CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 759 din 6 noiembrie 2009
Cu Adresa nr. 51/5.373 din 8 septembrie 2009,
secretarul general al Camerei Deputaţilor a trimis Curţii Constituţionale
sesizarea formulată de 54 de deputaţi, în conformitate cu prevederile art. 146
lit. c) din Constituţie şi ale art. 27 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind
organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, pentru exercitarea
controlului de constituţionalitate cu privire la dispoziţiile art. 40 alin.
(3) coroborat cu art. 46 lit. b), art. 73, art. 75,' art. 76 alin. (1)-(8) şi
art. 78 alin. (1)-(3) din Regulamentul Camerei Deputaţilor, aprobat prin
Hotărârea Camerei Deputaţilor nr. 8/1994, republicat în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 35 din 16 ianuarie 2006.
Sesizarea este susţinută prin semnăturile a 54 de
deputaţi, după cum urmează: Mircea-Nicu Toader, Doiniţa-Mariana Chircu, Petru
Călian, Adrian Gurzău, Mircia Giurgiu, Gabriel Andronache, Gheorghe
Ialomiţianu, Marius Cristinel Dugulescu, Daniel Buda, Lucian Nicolae Bode,
Victor Boiangiu, Marian Avram, Cornel Ştirbeţ, Gheorghe Roman, Sulfina Barbu,
Dragoş-Adrian Iftime, Iosif Veniamin Blaga, Clement Negruţ, Doru Braşoan Lese,
Lucian Riviş-Tipei, Florin Postolachi, Iustin-Marinel Cionca-Arghir, Adrian
Henorel Niţu, Daniel-Ionuţ Bărbulescu, Ştefan Seremi, Cosmin Mihai Popescu,
Daniel Vasile Oajdea, Constantin Severus Militaru, Cornel Ghiţă, Mihaela
Stoica, Stelică Iacob Strugaru, Cătălin Ovidiu Buhăianu-Obuf, Ioan-Nelu Botiş,
Valentin Rusu, Sanda-Maria Ardeleanu, Gabriel-Dan Gospodaru, Eugen Constantin
Uricec, Adrian Florescu, Cristian Petrescu, Dan-Radu Zătreanu, Mihai Stroe,
Adrian Popescu, Florian Adrian Geantă, Viorel Cărare, Georgică Dumitru, Valeriu
Alecu, Mihai Doru Oprişcan, Sorin Ştefan Zamfirescu, Stelian Ghiţă-Eftemie,
Gheorghe Hogea, Mihail Boldea, Răzvan Mustea-Şerban, Ioan Oltean şi
Andrei-Valentin Sava.
Sesizarea a fost înregistrată la Curtea Constituţională
sub nr. J5.063 din 8 septembrie 2009 si formează obiectul Dosarului nr. 7.051
C/2009.
Obiectul sesizării, astfel cum a fost formulat, îl
constituie prevederile art. 40 alin. (3) coroborat cu art. 46 lit. b), art. 73,
art. 75, art. 76 alin. (1)-(8) şi art. 78 alin. (1)-(3) din Regulamentul
Camerei Deputaţilor. In realitate, astfel cum rezultă din motivarea prezentei
sesizări, autorii acesteia critică punctual art. 40 alin. (3) teza finală
coroborată cu art. 46 lit. b), art. 73, art. 75, art. 76 şi art. 78 din
Regulamentul Camerei Deputaţilor, texte care au următorul cuprins:
- Art. 40 alin. (3) teza finală: „[...] Obiectivele,
numărul membrilor, componenţa nominală şi conducerea comisiilor de anchetă sau
speciale ale Camerei Deputaţilor se aprobă de plenul acesteia odată cu
constituirea acestora.";
-Art. 46 lit. b): „Biroul fiecărei comisii a Camerei
Deputaţilor:
b) propune proiectul regulamentului de funcţionare a
comisiei şi orice modificare a acestuia;";
- Art. 73: „(1) In condiţiile în care se consideră
necesară clarificarea cauzelor şi împrejurărilor în care s-au produs evenimente
sau au avut loc acţiuni cu efecte negative, precum şi stabilirea concluziilor,
răspunderilor şi măsurilor ce se impun, Camera Deputaţilor poate hotărî
iniţierea unei anchete parlamentare.
(2) Ancheta poate fi realizată de o comisie
permanentă, în condiţiile art. 71, sau de o comisie de anchetă parlamentară
înfiinţată în acest scop.";
-Art. 75: „La cererea a minimum 50 de deputaţi din
cel puţin două grupuri parlamentare Camera Deputaţilor va putea hotărî
înfiinţarea unei comisii de anchetă, prevederile art. 39-58 si ale art.
72 alin. (2)-(5) fiind aplicabile.";
- Art. 76: „(1) In vederea audierii, Comisia de
anchetă parlamentară poate cita orice persoană care poate avea cunoştinţă
despre o faptă sau o împrejurare de natură să servească la aflarea adevărului
în cauza care formează obiectul activităţii comisiei.
(2)Persoanele citate sunt obligate să se prezinte în
faţa Comisiei de anchetă parlamentară.
(3)La cererea Comisiei de anchetă parlamentară orice
persoană care cunoaşte fapte sau împrejurări în legătură cu obiectul cercetării
ori care deţine un mijloc de probă este obligată să le aducă la cunoştinţă sau
să le înfăţişeze la termenele stabilite. Instituţiile şi organizaţiile sunt
obligate, în condiţiile legii, să răspundă la solicitările Comisiei de anchetă
parlamentară în termenul stabilit de aceasta.
(4)Când, pentru lămurirea unor fapte sau împrejurări
în vederea aflării adevărului, este necesară întocmirea unor rapoarte de
expertiză, Comisia de anchetă parlamentară solicită efectuarea de expertize.
(5)Dispoziţiile legii referitoare la citarea,
prezentarea şi ascultarea martorilor, precum şi cele privitoare la prezentarea
şi predarea obiectelor ori înscrisurilor sau efectuarea expertizelor se aplică
în mod corespunzător.
(6)Preşedintele comisiei care efectuează ancheta
atrage atenţia persoanei audiate că are obligaţia de a spune adevărul, de a nu
ascunde nimic din ceea ce ştie şi că nerespectarea acestei obligaţii atrage
răspunderea penală.
(7) Comisia poate solicita în cursul investigaţiilor
şi accesul, în condiţiile legii, la informaţii clasificate.
(8) Cheltuielile necesare efectuării expertizelor şi
a altor acte procedurale, ce ţin de activitatea comisiei, se aprobă de Biroul
permanent al Camerei Deputaţilor, la solicitarea preşedintelui Comisiei de
anchetă parlamentară.";
-Art. 78: „(1) Concluziile, răspunderile şi măsurile
conţinute în raportul privind ancheta parlamentară, dezbătute de către Camera
Deputaţilor, vor fi reflectate în conţinutul unei hotărâri care, după adoptare,
va fi înaintată, dacă se impune, împreună cu raportul, autorităţilor competente
în vederea examinării şi soluţionării.
(2)Pentru soluţionarea problemelor rezultate din
hotărârea Camerei Deputaţilor şi din raportul Comisiei de anchetă parlamentară,
autorităţile competente pot avea acces la toate documentele ce au stat la baza
întocmirii respectivului raport, care se păstrează în arhiva Camerei, conform
dispoziţiilor legale în vigoare.
(3) Autorităţile sesizate cu hotărârea Camerei
Deputaţilor şi cu raportul comisiei de anchetă parlamentară au obligaţia să
informeze, în termen de 30 de zile de la adoptarea soluţiei, Biroul permanent
al Camerei Deputaţilor privind soluţiile adoptate şi motivarea acestora. Biroul
permanent va prezenta plenului Camerei Deputaţilor informarea autorităţilor
sesizate."
In motivarea sesizării, autorii acesteia aduc două
critici distincte de neconstituţionalitate, după cum urmează:
I. Se susţine că dispoziţiile art. 73, art. 75, art. 76
alin. (1)-(8) şi art. 78 alin. (1)-(3) din Regulamentul Camerei Deputaţilor
contravin art. 21 alin. (4), art. 24 alin. (2) şi art. 126 alin. (1)şi(5) din
Constituţie, întrucât instituie o jurisdicţie extraordinară, obligatorie, în
care funcţia de sesizare, anchetă şi judecată se confundă, fără a se institui
posibilitatea asistării de către avocat, In acest sens se aduc următoarele
argumente: comisa de anchetă nu are caracter de permanenţă, funcţionează în
situaţii excepţionale, printre scopuri se numără şi stabilirea răspunderii
juridice a persoanei anchetate, are competenţa de a cita şi audia orice
persoană, de a cere prezentarea şi predarea obiectelor sau înscrisurilor, de a
solicita efectuarea de expertize, de a administra şi evalua probe. Se mai susţine
că nerespectarea obligaţiei prevăzute de art. 76 alin. (6) din Regulament,
respectiv aceea ca persoana anchetată să spună adevărul şi să nu ascundă nimic
din ceea ce ştie, atrage răspunderea penală a persoanei audiate. Astfel,
procedura din faţa comisiei de anchetă este asimilată uneia judiciare, deşi
comisia nu face parte din sistemul instanţelor judecătoreşti.
Se susţine că potrivit art. 75 din Regulament funcţia
de sesizare este confundată cu cea de anchetă şi de judecată, întrucât cei care
solicită înfiinţarea unei asemenea comisii pot fi ulterior membri ai acesteia
şi pot influenţa adoptarea raportului. Se consideră că raportul comisiei se
constituie într-un veritabil act de sesizare cu autoritate, din moment ce va fi
înaintat către autorităţile competente împreună cu hotărârea Camerei ce va fi
adoptată în raport cu cele constatate de către comisia de anchetă.
Se apreciază că o comisie de anchetă adoptă măsuri de
tragere la răspundere juridică, întrucât generează acţiuni ale altor instituţii
şi are ca scop stabilirea acestor răspunderi, pe care alte organe ale statului
nu le-ar putea ignora.
In consecinţă, natura juridică a activităţii de
jurisdicţie desfăşurate de o comisie parlamentară de anchetă nu se încadrează
în niciuna dintre jurisdicţiile prevăzute şi admise prin Constituţie.
II. O altă critică de neconstituţionalitate vizează
art. 40 alin. (3) coroborat cu art. 46 lit. b) din Regulament, în sensul că
acestea contravin prevederilor art. 16 alin. (1), art. 20 şi art. 21 alin. (4)
din Constituţie. Argumentul principal în susţinerea neconstituţionalităţii
acestor texte regulamentare este că prevăd posibilitatea edictării unui
regulament propriu fiecărei comisii de anchetă, ulterior înfiinţării sale,
lipsind astfel de accesibilitate şi previzibilitate regulamentul de funcţionare
ce prevede organizarea şi funcţionarea comisiei în cauză. Prin urmare, se
creează privilegii şi discriminări prin elaborarea unor regulamente diferite în
fiecare situaţie şi de fiecare comisie, ulterior înfiinţării ei.
In final, se arată că posibilitatea edictării de
regulamente neuniforme şi contradictorii pentru fiecare dintre comisiile de
anchetă ce se înfiinţează, precum şi lipsa obligativităţii edictării unui
regulament unic de funcţionare al comisiilor speciale, care să fie clar,
previzibil şi preexistent înfiinţării oricărei comisii, duc la situaţia ca
persoana anchetată să fie lipsită de posibilitatea de a-şi cunoaşte drepturile
procedurale. O atare posibilitate demonstrează lipsa caracterului accesibil al
acestor regulamente, contrar jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor
Omului în materia previzibilităţii, clarităţii şi accesibilităţii normelor
juridice.
In conformitate cu dispoziţiile art. 27 alin. (2) din
Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale,
sesizarea a fost trimisă preşedintelui Camerei Deputaţilor, pentru a comunica
punctul de vedere al Biroului permanent.
Preşedintele Camerei Deputaţilor nu a comunicat punctul de vedere al Biroului permanent.
CURTEA,
examinând sesizarea de neconstituţionalitate, raportul
întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile criticate din Regulamentul
Camerei Deputaţilor, republicat, prin raportare la prevederile Constituţiei
României, şi dispoziţiile Legii nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea
Curţii Constituţionale, reţine următoarele:
Curtea a fost legal sesizată şi este competentă,
potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. c) din Constituţie, precum şi ale art. 1,
10, 27 şi 28 din Legea nr. 47/1992, să se pronunţe asupra constituţionalităţii
prevederilor criticate din Regulamentul Camerei Deputaţilor.
Obiectul controlului de constituţionalitate îl
constituie dispoziţiile art. 40 alin. (3) teza finală coroborate cu ale art. 46
lit. b), ale art. 73, ale art. 75, ale art. 76 şi ale art. 78 din Regulamentul
Camerei Deputaţilor, aprobat prin Hotărârea Camerei Deputaţilor nr. 8/1994,
republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 35 din 16 ianuarie
2006.
Prevederile constituţionale invocate în motivarea
sesizării sunt cele ale art. 16 alin. (1) privind egalitatea în drepturi, ale
art. 20 referitoare la tratatele internaţionale privind drepturile omului, ale
art. 21 alin. (4) privind caracterul facultativ şi gratuit al jurisdicţiilor
speciale administrative, ale art. 24 alin. (2) privind dreptul la apărare şi
ale art. 126 alin. (1) şi (5) privind instanţele judecătoreşti şi interzicerea
înfiinţării de instanţe extraordinare. De asemenea, este invocată, în mod
generic, jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în materia
previzibilităţii, clarităţii şi accesibilităţii normelor juridice.
Examinând sesizarea de neconstituţionalitate şi
dispoziţiile regulamentare criticate, prin raportare la prevederile
constituţionale invocate, Curtea constată următoarele:
I. Ancheta parlamentară este o expresie a funcţiei de
control pe care o are Parlamentul în cadrul democraţiei constituţionale. Acest
tip de control parlamentar se poate efectua prin intermediul unei comisii de
anchetă constituite ad-hoc sau prin mijlocirea unei comisii permanente.
Cu privire la comisiile de anchetă constituite ad-hoc, Curtea observă că
acestea sunt legitimate din punct de vedere constituţional prin textul art. 64
alin. (4) din Legea fundamentală, care prevede că „Fiecare Cameră îşi
constituie comisii permanente şi poate institui comisii de anchetă sau alte
comisii speciale. Camerele îşi pot constitui comisii comune". Din
acest text constituţional rezultă, fără dubiu, că aceste comisii de anchetă se
constituie şi funcţionează în cadrul fiecărei Camere, care, potrivit autonomiei
lor regulamentare, urmează ca prin regulament să stabilească modul lor concret
de organizare şi funcţionare. Acest aspect, în ceea ce priveşte Camera
Deputaţilor, este reglementat prin prevederile cap. I, secţiunea a 5-a,
subsecţiunea 4, intitulată Comisii de anchetă ale Camerei Deputaţilor.
Pentru a răspunde criticilor de neconstituţionalitate,
trebuie observate considerentele de principiu enunţate în Decizia nr. 45 din 17
mai 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 131 din 27
mai 1994, şi anume faptul că Regulamentul Camerei Deputaţilor este o hotărâre
care reglementează organizarea internă şi proprie a Camerei, astfel că „prevederile
sale nu pot stabili drepturi şi obligaţii decât pentru deputaţi, precum şi pentru
autorităţile, demnitarii şi funcţionarii publici, în funcţie de raporturile
constituţionale pe care le au cu Camera. Ca atare, prin Regulamentul Camerei
Deputaţilor nu se pot stabili drepturi şi mai ales obligaţii în sarcina unor
subiecte de drept din afara Camerei Deputaţilor, subiecte de drept care nu se
încadrează în cele circumstanţiate mai înainte. Asemenea prevederi pot cuprinde
numai legile, în accepţiunea de acte juridice ale Parlamentului".
Astfel, rezultă că în faţa comisiilor de anchetă, în mod
obligatoriu, trebuie să compară numai subiectele de drept care se află în
raporturi constituţionale specifice cu Parlamentul potrivit titlului III, cap.
IV din Constituţie, intitulat Raporturile Parlamentului cu Guvernul. Alte
subiecte de drept pot fi invitate să ia parte la dezbaterile din faţa
comisiilor de anchetă, fără a exista însă vreo obligaţie corelativă din partea
acestora de a da curs invitaţiei.
Cu privire la pretinsa activitate de jurisdicţie
extraordinară pe care o desfăşoară comisiile de anchetă, Curtea reţine că, din
punct de vedere etimologic, cuvântul jurisdicţie este de sorginte latină
(iuris dictio) şi înseamnă a spune dreptul. Astfel, pentru ca o
autoritate publică să dispună de jurisdicţie trebuie să aibă capacitatea şi
dreptul de a judeca şi de a se pronunţa asupra unor litigii care vizează, de
principiu, drepturile subiective ale părţilor implicate. Curtea
Constituţională, prin Decizia nr. 51 din 31 ianuarie 2008, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 95 din 6 februarie 2008, a statuat
că o jurisdicţie este extraordinară numai în măsura în care există o confuzie
între funcţia de anchetă, cea de judecată şi cea de soluţionare a căilor de
atac împotriva propriilor decizii, lipsă de contradictonalitate şi publicitate
a dezbaterilor, limitare a dreptului la apărare al persoanelor, liber arbitru
în administrarea şi aprecierea probelor, precum şi posibilitatea de a da, în
aceleaşi cauze, verdicte noi, contrare celor validate prin deciziile definitive
ale instanţelor judecătoreşti. Natura juridică a organelor care exercită o
jurisdicţie extraordinară este cea a instanţelor extraordinare, interzise de
art. 126 alin. (5) din Constituţia României.
In cauza de faţă, Curtea constată că aceste comisii de
anchetă nu au un caracter jurisdicţional. Ele nu au abilitarea constituţională
sau regulamentară să se pronunţe asupra vinovăţiei sau nevinovăţiei unei
persoane, ci sunt expresia controlului parlamentar. Scopul lor este acela de a
lămuri, de a clarifica împrejurările şi cauzele în care s-au produs „evenimente
sau au avut loc acţiuni cu efecte negative, precum şi stabilirea concluziilor,
răspunderilor şi măsurilor ce se impun" (art. 73 din Regulament).
Este, prin urmare, de forţa evidenţei faptul că aceste comisii
anchetează/verifică fapte sau împrejurări, şi nu persoane. Ele au ca
scop constatarea existenţei sau inexistenţei faptelor pentru care a fost creată
comisia de anchetă, fără a stabili cu titlu de certitudine răspunderea
administrativă, materială, disciplinară sau penală a vreunei persoane. Chiar
dacă textul art. 78 alin. (1) din Regulament este unul mai general,
interpretarea sa trebuie să urmeze limitele şi exigenţele enunţate mai sus.
Sintagma „stabilirea concluziilor, răspunderilor şi
măsurilor ce se impun" nu presupune că aceste comisii au competenţa de
a da un verdict, ci faptul că, în raportul pe care îl întocmeşte comisia de
anchetă cu privire la situaţia de fapt anchetată, va indica concluziile la care
a ajuns pe baza actelor şi documentelor pe care le-a consultat şi a audierilor
efectuate. A admite că această sintagmă vizează o activitate jurisdicţională ar
însemna ca actele, spre exemplu, ale organelor de control (Garda Financiară,
Curtea de Conturi, Departamentul pentru Lupta Antifraudă) să califice aceste
organe ca fiind cu caracter jurisdicţional, ceea ce este inadmisibil. Aceste
organe au posibilitatea de a audia, de a efectua/cere efectuarea de expertize,
de a controla, de a constata săvârşirea unor fapte, de a emite concluzii,
recomandări şi propune măsuri ce se impun a se lua. Or, o atare activitate nu
poate fi automat calificată ca fiind una jurisdicţională. Aceste organe, ca şi
comisia de anchetă, nu dau verdicte prin care se constată vinovăţia unei
persoane, ci doar constată o stare de fapt şi fac propuneri/recomandări. Chiar
dacă o comisie de anchetă îşi depăşeşte atribuţiile, „verdictele" sale nu
ar putea avea nicio finalitate juridică, votul final asupra constatărilor
comisiei de anchetă dându-se în plenul respectivei Camere, fiind deci un vot
politic.
Compunerea comisiilor de anchetă, de asemenea, nu poate
fi motiv de calificare ca jurisdicţională a activităţii lor. Faptul că din
acestea fac parte şi cei ce au solicitat înfiinţarea comisiei nu are nicio
relevanţă, prin prisma faptului că votul final al Parlamentului, astfel cum s-a
arătat mai sus, este unul esenţialmente politic.
In consecinţă, simplele audieri de persoane,
modalităţile de citare/invitare a persoanelor, respectiv propunerile din
raportul comisiei de anchetă adresate Biroului permanent nu califică
activitatea acesteia ca fiind una jurisdicţională. Se reţine deci că
activitatea de anchetă priveşte lămurirea unor chestiuni de ordine publică,
fără a da verdicte şi fără a angaja răspunderea penală sau materială a vreunei
persoane. In lipsa unei activităţi jurisdicţionale nu se poate reţine
încălcarea art. 126 alin. (5) din Constituţie şi, prin prisma celor expuse,
rezultă că nici celelalte prevederi constituţionale invocate nu sunt încălcate.
In final, Curtea observă că asemenea proceduri
parlamentare se întâlnesc şi în alte state, în acest sens reţinându-se exemplul
Franţei (art. 137 şi următoarele din Regulamentul Adunării Naţionale) sau al
Ungariei (art. 36 şi următoarele din Regulamentul Adunării Naţionale).
II. Critica de neconstituţionalitate care vizează art.
40 alin. (3) coroborat cu art. 46 lit. b) din Regulament este inadmisibilă,
întrucât tinde la modificarea textelor regulamentare supuse analizei Curţii
Constituţionale. Astfel, se doreşte elaborarea unui regulament comun pentru
organizarea şi funcţionarea comisiilor de anchetă, şi nu existenţa unor
regulamente elaborate individual de fiecare comisie de anchetă. Or, potrivit
art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, Curtea nu poate modifica sau completa
textul supus controlului de constituţionalitate. Modificarea Regulamentului
Camerei Deputaţilor în sensul dorit de autorii sesizării este atribuţia
exclusivă a Camerei Deputaţilor.
Având în vedere considerentele expuse, în temeiul
dispoziţiilor art. 146 lit. c) şi art. 147 alin. (1) şi (4) din Constituţie,
precum şi al prevederilor art. 11 alin. (1) lit. A.c), art. 27 şi 28 din Legea
nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, cu
unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
In numele legii
DECIDE:
I. Respinge ca neîntemeiată sesizarea referitoare la
neconstituţionalitatea dispoziţiilor art. 73, art. 75, art. 76 şi art. 78 din
Regulamentul Camerei Deputaţilor.
II. Respinge ca inadmisibilă sesizarea referitoare la
neconstituţionalitatea dispoziţiilor art. 40 alin. (3) teza finală coroborate
cu cele ale art. 46 lit. b) din Regulamentul Camerei Deputaţilor.
Definitivă şi general obligatorie.
Decizia se comunică preşedintelui Camerei Deputaţilor
şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Dezbaterea a avut loc la data de 29 septembrie 2009 şi
la aceasta au participat: Ioan Vida, preşedinte, Nicolae Cochinescu, Acsinte
Gaspar, Petre Lăzăroiu, Ion Predescu, Puskas Valentin Zoltan, Tudorel Toader şi
Augustin Zegrean, judecători.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA
Magistrat-asistent,
Benke Karoly